Лекция 1.Управление, государственное управление и исполнительная власть

 

1.1. Понятие управления и его виды

Система российского права состоит из отраслей, отличающихся друг от друга предметом регулирования, под которым понимаются общественные отношения, складывающиеся в той или иной сфере жизнедеятельности общества. Административное право связано с таким социальным явлением  как управление (от лат. administratio — «управление»), которое стало универсальным средством для обозначения вида деятельности, осуществляемой для достижения общественно значимых целей.

В широком смысле слова управление означает руководство чем-либо ' или кем-либо. Управление как родовое понятие есть упорядочение взаимодействия определенного множества составных частей или элементов механических систем, природы, общества и самого человека. Определение управления позволяет выявить следующие его виды: управление в технических системах; управление в биологических системах; управление в социальных системах.

Существуют и другие классификации видов управления. Так, Ю. А. Тихомиров выделяет: 1) управление в кибернетическом смысле — взаимодействие субъектов и объектов путем механизма прямых и обратных связей;   2) управление обществом (социальное управление) — воздействие на все, многие или отдельные сферы общественной жизни, управление общественными процессами; 3) управление государством, государственными делами — целенаправленное организованное воздействие государства и его институтов на сферы государственной жизни для изменения их в соответствии с целями государственной политики[1].

Однако для раскрытия содержания управления, его функционального назначения, необходимо сказать о характерных чертах управления. Оно:

1) представляет собой функцию организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающую их целостность, сохранение их определенной структуры, поддержание должного режима их деятельности и достижение стоящих перед ними задач;

2) служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов, представляющего единое целое с общими для всех элементов задачами;

3) является внутренним качеством целостной системы, основными элементами которой являются субъект управления (управляющий элемент), объект управления (управляемый элемент) и субординационные отношения (отношения управления) между ними. Между субъектом и объектом управления существуют как прямая (подача команд, распоряжений), так и обратная (информирование о выполнении или невыполнении команд субъекта управления) связь. Субъект управления наделяется соответствующими полномочиями по осуществлению управления, властью, т.е. обладает способностью подчинять своей воле поведение управляемых;

4) обусловливает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера;

5) сводится к управляющему воздействию субъекта управления на объект управления, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в соответствии с закономерностями ее существования и развития. Таким образом, управление есть целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом управления и осуществляемое непосредственно субъектом управления;

6) реально тогда, когда налицо подчинение управляемого элемента системы ее управляющему элементу.

Названные черты управления приемлемы и для социального управления, одним из видов которого  является государственное управление — предмет регулирования административного права.

1.2. Понятие социального управления и его виды

Социальное управление представляет собой организующую деятельность людей, которая осуществляется для достижения определенных задач и целей на конкретном этапе развития общества, государства и человека в целом.

Социальное управление — цикл последовательно сменяющихся и взаимосвязанных управленческих функций (направлений деятельности). Общими функциями управления являются: 

— сбор и обработка (анализ) социальной информации;

— прогнозирование, т.е. научное предвидение изменений в развитии каких-либо явлений или процессов на основе объективных данных и достижений науки;

— планирование (определение) направлений, целей управленческой деятельности и способов, средств их достижения;

— организация (формирование) системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления, определение их прав и обязанностей, структуры органов управления, организаций, подбор и расстановка кадров и т.д.;

— координация и взаимодействие, осуществляемые для достижения целей управления;

— контроль за выполнением принятых управленческих решений, установление соответствия (или несоответствия) фактического состояния объекта управления заданному и другие функции.

В зависимости от объекта управления социальное управление можно разделить на следующие виды:

а)      управление обществом. Направлено на обеспечение его стабильного функционирования и развития;

б)      управление государством. Осуществляется с целью реализации задач и функций государства;

в)      местное самоуправление. Обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

г)       управление различными организациями (предприятиями, учреждениями, общественными объединениями и т.д.). Его цель — координация усилий структурных подразделений организации на выполнение возложенных на нее задач;

д)      управление на индивидуальном уровне. Осуществляется для создания наилучших условий для выполнения своих должностных обязанностей работниками.

В зависимости от организационно-правовых форм социальное управление можно разделить на два вида: государственное управление (управление делами государства) и негосударственное управление (управление делами частных организаций, общественных объединений и т.п.).

1.3. Государственное управление: сущность и функции

Государственное управление в широком смысле слова (управление делами государства) осуществляют все органы государственной власти. Это управление реализуется в следующих видах деятельности: законодательной, исполнительной и правосудия. Хотя все эти виды деятельности направлены на осуществление единых задач и функций государства, каждая из них обладает определенными особенностями, обусловленными разделением труда между органами государства.

Государственное управление в узком смысле слова — исполнительная и распорядительная деятельность органов исполнительной власти, осуществляемая на основании и во исполнение законов, для выполнения возложенных на них задач и функций. Оно характеризуется тем, что:

— носит исполнительно-распорядительный характер;

— является государственно-властной деятельностью;

— осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления;

— осуществляется на основе и во исполнение федеральных законов, законов субъектов РФ, т.е. носит подзаконный характер.

В процессе осуществления управленческой деятельности реализуются функции государства в межотраслевой (финансы, налоги, статистика и др.), социально-политической (оборона, внутренние дела, государственная безопасность, иностранные дела и др.), социально-культурной (наука, образование, здравоохранение и др.) и экономической (промышленность, транспорт, связь, торговля и др.) сферах.

Важно запомнить!

Государственное управление практически реализуется через его функции. К ним относятся: подбор и расстановка кадров, прогнозирование, разработка целевых программ развития той или иной отрасли (сферы) управления, работа с информацией, координация, контроль, учет и статистика, делопроизводство и др.

Каждый этап развития нашего государства сопровождается соответствующими изменениями в управленческой структуре, направленными на улучшение деятельности аппарата исполнительной власти. Динамичность управленческой деятельности обеспечивает оптимальное решение задач общества. При этом государственное управление призвано служить интересам личности, общества и государства.

Можно выделить управленческие отношения и во внутриорганизаци-онной деятельности других органов государственной власти (судов, органов законодательной власти, органов прокуратуры), которая направлена на обеспечение успешного выполнения возложенных на них основных задач и функций (осуществление правосудия, прокурорского надзора, законотворчества и т.д.).

Управленческая деятельность осуществляется в определенной последовательности и состоит из ряда стадий:

1) определение целей и задач, которые надо решить;

2) выработка и принятие решений, необходимых для их выполнения;

3) организация исполнения принятых решений;

4) контроль за их исполнением.

Субъекты государственного управления — государственная администрация, под которой следует понимать; а) органы исполнительной власти, другие государственные органы, осуществляющие управление; б) руководящий персонал государственных учреждений, предприятий, строевых подразделений. Субъекты государственного управления наделены государственно-властными полномочиями.

Объекты государственного управления — организации (предприятия, учреждения), граждане, которые не имеют государственно-властных полномочий.

1.4. Цели и принципы государственного управления

Провозглашение в Конституции РФ, принятой всенародным голосование 12 декабря 1993 г., человека, его прав и свобод высшей ценностью означает, что во взаимоотношениях человека, общества и государства приоритет принадлежит правам и законным интересам человека.

Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Таким образом, деятельность органов управления (органов исполнительной власти) прежде всего направлена на соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина.

С учетом конституционных предписаний можно сформулировать основные цели государственного управления:

— обеспечение целенаправленного управленческого воздействия органов исполнительной власти на те или иные объекты и процессы в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах с целью приведения их в упорядочение, реализации государственной политики;

— определение оптимальной системы и структуры федеральных и иных органов исполнительной власти, установление сферы их деятельности, задач, функций, полномочий, внутренней организации, с целью повышения их эффективности, устранения дублирующих, излишних, коррупционных элементов компетенции;

— установление оптимального порядка управления государством и обществом с использованием административно-правовых институтов, например, государственной службы, административной ответственности;

— создание необходимых условий для реализации прав, свобод и законных интересов личности в сфере государственного управления, ее правомерного поведения. Ведь получение многих лицензий, социальных льгот, компенсаций, государственных пенсий и т.д. зависит от органов исполнительной власти. Поэтому необходимо обеспечить защиту граждан и общества от административного произвола, злоупотреблений, некомпетентности государственной администрации.

С конституционными предписаниями согласуется мнение большинства ученых.

Мнение специалиста

Так, Ю. Н. Старилов к целям государственного управления относит: «социально-экономические цели, направленные на достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений; политические цели, т.е. вовлечение в управление всех политических сил в стране; обеспечительные цели, направленные на обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и безопасности, необходимого уровня благосостояния; организационно-правовые цели, т.е. формирование правовой системы, способствующей реализации основных функций государства и решения его задач при помощи организационно-функциональных образований»[2].

Далее остановимся на принципах государственного управления. Исходя из смысла термина «принцип*, означающего «начало», «основу», правовые принципы определяются как основополагающие идеи, закрепленные в нормативных правовых актах. Однако следует отметить, что в законодательстве не определены общие принципы государственного управления в каком-то отдельном законе. Но, учитывая то обстоятельство, что государственное управление осуществляют органы исполнительной власти, можно на основании анализа федеральных законов, регламентирующих деятельность конкретных органов исполнительной власти, сформулировать общие принципы их организации и деятельности.

Так, в ст. 3 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» определено, что Правительство РФ в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Статья 5 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» называет такие принципы деятельности федеральной  службы безопасности, как: законность; уважение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина; гуманизм; единство системы органов федеральной службы безопасности, а также централизация управления ими; конспирация, сочетание гласных и негласных методов и средств деятельности.

Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» называет семь принципов, в соответствии с которыми строится и осуществляется деятельность милиции: соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина; законность; беспристрастность; открытость и публичность; общественное доверие и поддержка граждан; взаимодействие и сотрудничество; использование достижений науки и техники, современных технологий и информационных систем.

Таким образом, принципами государственного управления можно назвать следующие.

1. Федерализм — этот принцип обозначает единство системы органов исполнительной власти и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ (ст. 71 и 72 Конституции РФ).

2.  Законность как принцип организации и деятельности органов исполнительной власти означает, что служащие этих органов при выполнении своих должностных обязанностей обязаны строго соблюдать законы и подзаконные акты. Этот принцип отражает требование ст. 4 Конституции РФ.

Его выражением является верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, конституций и уставов субъектов РФ, а также законодательства субъектов РФ по отношению к правовым актам управления, принимаемым органами исполнительной власти.

3. Уважение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Является не только принципом деятельности органов исполнительной власти, но и одним из основных принципов правового государства. Он следует из конституционных предписаний о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства.

В ст. 18 Конституции РФ определено, что именно права и свободы человека и гражданина должны определять деятельность государственных органов, в том числе и органов исполнительной власти.

4. Гласность, открытость органов исполнительной власти и обеспечение доступа граждан к информации об их деятельности. Этот принцип основывается на положениях ст. 15 Конституции РФ и Федеральном законе от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

Впервые законодательно обеспечивается доступ граждан к информации о деятельности органов власти. Закон обязал чиновников отвечать гражданам и организациям на любые вопросы, касающиеся деятельности исполнительной власти.

5. Гуманизм — этот принцип означает гуманное обращение со всеми гражданами, вовлеченными в сферу деятельности органов исполнительной власти (с лицами, пострадавшими от неправомерных действий правонарушителей, с жертвами преступлений). Этот принцип распространяется и на подозреваемых, обвиняемых, подсудимых и осужденных.

6. Ответственность должностных лиц органов исполнительной власти за принимаемые решения, за порученный участок работы. В законодательстве предусмотрена дисциплинарная, административная и уголовная ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение государственным служащим своих должностных обязанностей.

7. Сочетание гласных и негласных методов деятельности, конспирация. Этот принцип характерен для органов исполнительной власти, осуществляющих оперативно-разыскную[3] деятельность. Под ней понимается вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на осуществление оперативно-разыскной деятельности в пределах их полномочий (органов МВД России, ФСБ России, ФСКН России, СВР России и др.), посредством проведения оперативно-разыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств.

Задачами оперативно-разыскной деятельности являются: выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших; осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших; добывание информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности РФ; установление имущества, подлежащего конфискации[4].

Ю. М. Козлов справедливо относит к принципам управления еще два принципа:

— разумное сочетание коллегиальности и единоначалия в организации и деятельности органов исполнительной власти;

— учет особенностей объектов государственно-управленческой деятельности — этот принцип управления учитывает то обстоятельство, что в сфере государственного управления наряду с государственными объектами функционирует множество коммерческих, структур, включая частные.

Поэтому в механизме реализации исполнительной власти необходимо применение различных методов управляющего воздействия (ограничение средств прямого управления, развитие начал государственного регулирования и т.п.)[5].

1.5. Исполнительная власть: понятие, место в механизме разделения властей

Как отмечалось, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения ее на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.  Статья 10 Конституции РФ выражает и закрепляет одну из важнейших основ конституционного права, признаваемую всеми демократическими правовыми государствами и впервые введенную в конституционное право нашей страны.

 

Исторический экскурс

Теория и практика разделения властей явилась результатом длительного исторического развития и напряженной политической борьбы в обществе. Ее основоположники — англичанин Джон Локк (1932—1704) и француз Шарль Монтескье (1689—1755) — и их многочисленные последователи убедительно показали антинародный характер неразделенной, единой государственной власти, ведущей к социальной несправедливости, диктатуре, произволу и бесправию, доказали необходимость перехода к системе разделения властей. Такова была и советская система, при которой на всех уровнях государственной структуры реальная власть принадлежала партийным органам. По Конституции СССР полнота государственной власти принадлежала соответствующему высшему или местному органу государственной власти (Совету народных депутатов).

Принцип разделения властей способствует взаимному контролю, «сдержкам и противовесами между самостоятельными ветвями властями.

 Законодательная власть издает законы, на основании которых действуют исполнительная власть, осуществляет бюджетный контроль, парламентский контроль за исполнительной властью, назначает или поддерживает кандидатуры должностных лиц исполнительной власти, заслушивает ежегодный доклад о деятельности исполнительной власти.

 Исполнительная власть вносит в парламент проекты законов, которые он обязан рассмотреть, участвуя, таким образом, в осуществлении законодательной власти.

Судебная власть может признать акты органов исполнительной власти или их отдельные предписания не соответствующими Конституции РФ, законам и лишить их юридической силы. Судебная власть осуществляет правосудие, рассматривает жалобы граждан и организаций на действия, решения исполнительной власти и т.д.[6]

Исполнительная власть представляет:

— самостоятельную ветвь государственной власти, тесно взаимодействующую с ее законодательной и судебной ветвями;

— право и возможность подчинять других своей воле.

 Исполнительная власть реализуется по отношению к коллективным и индивидуальным субъектам и является выражением деятельности органов исполнительной власти.

Исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме субъектами исполнительной власти. Она является исполнительно-распорядительной властью. В целях реализации законов, указов-Президента РФ она принимает большое число подзаконных нормативных актов — правовых актов управления (о регистрации прав, юридических лиц, выделении ресурсов, призыве на военную службу, привлечении к административной ответственности и др.).

 Численный состав аппарата исполнительной власти составляет около 2 млн государственных служащих. По своей численности она превосходит общее число работников всех иных ветвей власти. Это объясняется необходимостью осуществления разнообразных государственных функций, возложенных на органы исполнительной власти.

• Эта власть подзаконная, т.е. действует на основании и во исполнение законов.

Исполнительная власть подконтрольная. В отношении нее осуществляется парламентский, судебный контроль, прокурорский надзор. Ее вправе контролировать другие органы, не относящиеся ни к одной из трех ветвей власти (Президент РФ, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека РФ и др.).

 Деятельность субъектов исполнительной власти осуществляется установленными методами и в определенных формах. Правовыми формами деятельности является правотворчество и правоприменение, а методами —, убеждение и принуждение.  

Исполнительная власть организационно едина, ее нижестоящие звенья подчиняются вышестоящим, она делится на иерархические уровни.

В распоряжении субъектов исполнительной власти находятся все существенные атрибуты государственной власти: финансы; наиболее важные коммуникации; армия; правоохранительные органы, исправительные учреждения и т.п.

Сфера отношений, в которой действует исполнительна власть: отношения власти с гражданином; экономическая, социальная и правоохранительная сферы, область внешних отношений; отношения с организациями и их трудовыми коллективами.

Исполнительная власть в своей деятельности руководствуется принципами: народовластия; законности; разделения властей; федерализма; гласности; приоритета и гарантированности прав личности; сочетания централизации и децентрализации.

---

 

 

[1] См.: Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 55.

 

[2] См.: Старилов Ю. Н. Курс общего административного права : в 3 т. М.: Норма, 2002. Т. 1. С. 162.

 

[3] Слово «разыскная»- в тексте учебника приводится в написании, соответствующем действующим правилам орфографии (см.: Русский орфографический словарь : около 180000 слов / О. Е. Иванова, В. В. Лопатин, И. В. Нечаева, Л. К. Чельцова; РАН. Ин-т рус. яз. им. В. В. Виноградова; отв. ред. В. В, Лопатин. 3-е изд., стер. М.; АСТ-Пресс Книга, 2011: Орфографический словарь русского языка / Б. 3. Букчина, И. К. Сазонова, Л. К. Чельцова. 6-е изд. М.: АСТ-Пресс Книга, 2010), однако в названиях нормативных документов и цитатах сохранена орфография соответствующих источников. — Прим. ред.

 

[4] Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности».

 

[5] См.: Козлов Ю. М, Административное право. М.: ЮРИСТЪ, 2003. С. 82.

 

[6] См.: Конституция Российской Федерации : научно-практический комментарий (постатейный) / под ред. Ю. А. Дмитриева. М, 2007. С. 76.

 

Махачкала - 2019