Лекция 12. Административно-процессуальное право

 

12.1. Административный процесс: сущность и понятие

Процесс — это совокупность последовательных действий, совершаемых для достижения определенного результата. Процессуальной деятельности присущи следующие признаки:

— это сознательная, целенаправленная деятельность уполномоченных субъектов;

— при ее осуществлении реализуются властные полномочия органов государственной власти;

— направлена на получение определенного юридического результата, решение индивидуальных дел (прием на работу, выдача лицензии, разрешение спора, наказание виновного и др.);

— каждая ее стадия имеет процессуальное оформление в виде промежуточных и итоговых документов;

— имеется детальная регламентация этой деятельности правовыми нормами.

Исполнительная власть реализуется при последовательном осуществлении различного рода действий, что позволяет утверждать, что данный вид государственной деятельности имеет процессуальную (процедурную) форму.

Важно запомнить!

При осуществлении процесса реализуются нормы материального права. Деятельность органов исполнительной власти по реализации материальных норм административного права относится к административному процессу. Он осуществляется с целью достижения желаемого варианта поведения объектов управления, установленного диспозицией нормы.

В процессуальной форме реализуются государственно-властные полномочия субъектов исполнительной власти. Однако их правоприменительная деятельность направлена не только на обеспечение соблюдения соответствующих правил поведения (диспозиции), а также и на применение административных санкций, предусмотренных материальными нормами. Таким образом, административный процесс можно рассматривать с двух позиций, а именно как правоприменительный и правоохранительный.

Поэтому ученые-административисты рассматривают административный процесс в широком и узком смысле слова.

Административный процесс может рассматриваться в широком смысле слова, как совокупность всех действий, совершаемых должностными лицами органов исполнительной власти для реализации возложенных на них задач и функций. В таком понимании административный процесс трактуется в качестве государственно-управленческой деятельности во всем многообразии проявления административно-процедурной деятельности.

А административный процесс в узком смысле представляет собой только чисто юрисдикционную деятельность. В основе административно-юрисдик-ционной деятельности органов исполнительной власти лежит рассмотрение и разрешение спорных вопросов применения материальных норм административного права, правовая оценка поведения физических и юридических лиц, применение к ним в соответствующих случаях мер административной ответственности.

Административно-процессуальная деятельность нуждается в определенных формах своего практического выражения в зависимости от характера рассматриваемых индивидуальных административных дел. Эта зависимость обусловливает выделение в рамках единого института административно-процессуальной деятельности определенных ее видов. Каждый из них отличается своими процессуальными особенностями и именуется административным производством или административной процедурой.

Мы будем придерживаться позиции Г. В. Матвиенко, которая пришла к выводу, «что в рамках юридического процесса можно выделить производства и процедуры, направленные на позитивное применение, и юрисдикционные производства, направленные на разрешение споров[1].

Ю. А. Тихомиров правильно определяет административную процедуру как нормативно установленный порядок осуществления полномочным субъектом права определенных действий, совершаемых последовательно, в целях реализации их компетенции и оказания публичных услуг[2].

Таким образом, процедура — это составная часть прогресса, а процесс состоит из норм процедурно-правовых и процессуальных, т.е. процесс включает в себя и процедуры, и производства.

Административное производство (процедура) состоит из конкретных процессуальных стадий. Каждая из них имеет свое процессуальное назначение и обеспечивает необходимую последовательность совершения процессуальных действий в целях достижения поставленных перед производством задач.

Можно выделить следующие стадии производства (процедуры): 1) возбуждение дела; 2) его рассмотрение и вынесение решения по делу; 3) пересмотр решений по делу (необязательная, факультативная стадия); 4) исполнение решения по делу.

В настоящее время появилось много работ, посвященных проблемам выделения из административного права административно-процессуального права. Мнения ученых разделились по поводу определения предмета регулирования административно-процессуального права в зависимости от их понимания административного процесса в широком и узком смысле слова.

В науке административно права, по нашему мнению, преобладает широкий (управленческий) взгляд на административный процесс как на юридическую форму реализации управленческой деятельности. Административный процесс — это такая деятельность, в ходе осуществления которой складываются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права.

Административный процесс в таком понимании есть «государственно-властная, динамичная, урегулированная нормами административно-процессуального права деятельность органов исполнительной власти, иных властных субъектов по рассмотрению административных дел с целью защиты интересов личности, общества и государства, и направленная на издание законных правовых актов, а также административно-процессуальные отношения и процедуры их возникновение, функционирование и прекращение»[3].

Статья 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов относит административно-процессуальное законодательство. В юридической литературе развернулась широкая дискуссия по поводу выделения административно-процессуального права в отдельную отрасль права. Есть ученые, которые считают, что это самостоятельная отрасль системы российского права. Другие утверждают, что это подотрасль административного права. Третьи не соглашаются ни с первым, ни со вторым мнением.

Каждая из этих точек зрения имеет право на жизнь. К слову сказать, такая же дискуссия развернулась и по поводу выделения конституционно-процессуального права из конституционного права. Странно, почему Конституция РФ не определяет наличие конституционно-процессуального законодательства как отдельной отрасли законодательства? Но называет конституционное правосудие в числе четырех его видов.

Таким образом, вопрос выделения административно-процессуального права из административного права будет решен, если под процессуальной формой все административисты будут понимать только судебный порядок рассмотрения дел, вытекающих из административно-правовых отношений.

12.2. Виды административного процесса

Существуют различные взгляды и на структуру административного процесса. Основанием классификации административного процесса на виды может являться два понимания его в широком (правоустановительном и правоприменительном) и в узком (юрисдикционном) смысле.

Научная дискуссия

По этому критерию Ю. М. Козлов административный процесс разделял на две его разновидности: административно-процедурную и административно-юрисдик-ционную формы, которые реализуются в рамках исполнительно-распорядительной деятельности[4].

Различия между этими формами состоят в следующем:

1) в характере деятельности субъектов исполнительной власти. При осуществлении административно-процедурной деятельности (контрольно-надзорной, лицензи-онно-разрешительной, учетно-регистрационной и т.п.) исполнительный орган (должностное лицо) совершает действия, не связанные с необходимостью рассмотрения и разрешения административно-правового спора. А юрисдикционная деятельность связана с разрешением спорной ситуации в сфере государственного управления;

2) правовая оценка поведения участников управленческих отношений при осуществлении административно-юрисдикционной деятельности осуществляется в отношении сторон возникшего спора, а при административно-процедурной деятельности правовая оценка необходима при рассмотрении и удовлетворении различных обращений (по выдаче лицензий, регистрации прав собственности и т.п.) физических и юридических лиц в органы исполнительной власти. Она может и отсутствовать, когда соответствующие процедуры ее не требуют (например, при подготовке управленческого решения), для юрисдикции же она обязательна;

3) при осуществлении административной юрисдикции принуждение — возможный результат разрешения административно-правового спора. При осуществлении административных процедур этого не происходит.

Ю. Н. Старилов называет такие виды административного процесса: управленческий, административно-юрисдикционный и административное судопроизводство[5].

Н. Г. Салищева считает, что административный процесс состоит из административных процедур, административной юрисдикции и административной юстиции[6].

Мы будет придерживаться позиции, согласно которой административный процесс по характеру деятельности уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц можно разделить на следующие виды:

а)      административно-процедурный (распорядительный) процесс;

б)      административно-охранительный процесс ( административно-юрисдикционный процесс);

в)      административно-нормотворческий процесс.

Административно-процедурный (распорядительный) процесс включает следующие процедуры: регистрационные; лицензионно-разрешитель-ные; правопредоставительные; государственно-экзаменационные; экспер-тно-удостоверительные; государственно-обеспечительные (сбор налогов, призыв на военную службу); государственно-поощрительные и др.

Административно-юрисдикционный процесс — совокупность административно-процессуальных норм и основанная на них деятельность органов исполнительной власти по рассмотрению и разрешению конфликтов в сфере государственного управления и применению мер административного принуждения. Включает: а) производство по делам об административных правонарушениях; б) исполнительное производство; в) рассмотрение жалоб на нарушение прав и законных интересов граждан.

Производство по делам об административных правонарушениях осуществляется в соответствии с КоАП РФ, исполнительное производство — с Федеральным законом от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве».

Более подробно остановимся на производстве по рассмотрению судебных жалоб на нарушение прав и законных интересов граждан. Порядок его осуществления определен в новом Кодексе административного судопроизводства РФ (КАС РФ).

Кодекс административного судопроизводства РФ регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом РФ, судами общей юрисдикции (далее — суды) административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Суды рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела:

1) об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части;

2) об оспаривании решений, действий (бездействия) государственных и муниципальных органов, органов военного управления, государственных и муниципальных служащих;

3) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

4) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок и др.

Положения КАС РФ не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, а также на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.

Путь КАС РФ был долог и труден. Прежде Президент РФ подписал Федеральный закон от 8 марта 2015 г. № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», рассмотрение КАС несколько раз переносили и откладывали. Дату его введения в действие изменяли в законе три раза. Теперь установлено, что новый Кодекс вступает в силу с 15 сентября 2015 г.

Президент РФ внес проект КАС РФ на рассмотрение Государственной Думы РФ еще весной 2013 г. Необходимость его принятия назрела давно. В Конституции РФ предусмотрено административное судопроизводство, однако в правовом поле оно отсутствовало. Кодекс административного судопроизводства РФ необходим в целях реализации положений ст. 46, 118 и 126 Конституции РФ, а также положений федеральных конституционных законов <Ю судебной системе Российской Федерации» и «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации».

Административно-нормотворческий процесс — совокупность административно-процессуальных норм и основанная на них деятельность органов исполнительной власти по принятию правовых актов управления.

 

---

 

 

[1] См.: Матвиенко Г. В. Административные производства и процедуры в таможенном праве // Журнал российского права. 2008. № 12. С. 22.

[2] См. подробнее: Тихомиров Ю. А. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. № 4. С. 12.

[3] См.: Амельгаков И. Ф., Самсонов В. Н. Вновь к вопросу о понятии административного процесса // Вестник Воронежского института МВД России. 2013. № 1. С. 79—86.

[4] См.: Козлов Ю. М. Административное право. М., 1999. С. 181.

[5] См.: Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. М. : Норма, 2010.С. 665-666.

[6] См.: Административное право Российской Федерации / под ред. Н. Ю. Хаманевой. М.,2004. С. 312-313.

 

Махачкала - 2019