Лекция 13. Производство по делам об административных правонарушениях

 

13.1. Возбуждение дела об административном правонарушении

Субъекты производства — участники производства, их права и обязанности определены в гл. 25. КоАП РФ. К ним относятся: 1) лицо, в отношении которого ведется производство; 2) его законные представители; 3) потерпевший; 4) защитник и представитель; 5) свидетели; 6) эксперты; 7) специалисты; 8) переводчики и др.

Важно запомнить!

КоАП РФ устанавливает следующие стадии производства: 1) возбуждение дела;

2) его рассмотрение и вынесение решения (постановления или определения) по делу;

3) пересмотр решений по делу (необязательная, факультативная стадия); 4) исполнение постановления по делу. Эти стадии характерны для любого вида административных производств.

Возбуждение дела об административном правонарушении — начальная стадия производства, имеет специфическое процессуальное оформление, которое состоит в составлении протокола об административном правонарушении. Для возбуждения дела необходимо наличие одного из поводов, установленных в ст. 28.1 КоАП РФ, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

 

По своему юридическому значению возбуждение дела является юридическим фактом.

О совершении административного правонарушения составляется протокол, за исключением случаев, когда дело возбуждает прокурор своим постановлением (ст. 28.4 КоАП РФ), а также в случае нарушений правил дорожного движения (гл. 12 КоАП) или административного правонарушения в области благоустройства территории, совершенного с использованием транспортного средства либо собственником или иным владельцем земельного участка либо другого объекта недвижимости, зафиксированных с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи, протокол об административном правонарушении не составляется, а постановление по делу об административном правонарушении выносится без участия лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

Копии постановления по делу об административном правонарушении и материалов, полученных с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото-и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи, направляются лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, по почте заказным почтовым отправлением в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления.

Статья 28.2 КоАП РФ определяет требования к составлению протокола. Протокол составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения. В случае если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела, то протокол составляется в течение двух суток с момента выявления правонарушения. Протокол направляется мировому судье, уполномоченному рассматривать дело, в течение трех суток с момента составления протокола.

В случае проведения административного расследования протокол об административном правонарушении составляется по окончании расследования.

В случае если при совершении физическим лицом административного правонарушения назначается административное наказание в виде предупреждения или административного штрафа, протокол не составляется, а уполномоченным на то должностным лицом на месте совершения административного правонарушения выносится постановление по делу об административном правонарушении о назначении административного наказания в виде предупреждения или административного штрафа.

 

  

13.2. Рассмотрение дела об административном правонарушении

Рассмотрение дела об административном правонарушении является самой важной стадией производства, в рамках которой наиболее отчетливо проявляется административная юрисдикция.

Подготовка дела к рассмотрению является начальным этапом этой стадии. Она необходима для изучения субъектом административной юрисдикции, к которому поступило дело, материалов дела и предварительной их оценке с позиции достаточности данных для разрешения дела. Для этого судья выясняет ряд вопросов, указанных в ст. 29.1 КоАП РФ.

Законодатель в ст. 29.2 КоАП РФ установил исчерпывающий перечень обстоятельств, исключающий возможность рассмотрения дела судьей.

Кодекс устанавливает различные сроки рассмотрения дел в зависимости от их вида.

В большинстве случаев дело об административном правонарушении рассматривается в 15-дневный срок со дня получения органом, должностным лицом, правомочными рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела и в двухмесячный срок судьей.

В случае поступления ходатайств от участников производства по делу об административном правонарушении либо в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела срок рассмотрения дела может быть продлен судьей, органом, должностным лицом, рассматривающими дело, но не более чем на один месяц. О продлении указанного срока судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело, выносят мотивированное определение.

Дела о нарушении избирательных прав (ст. 5.1—5.25, 5.45—5.52, 5.56, 5.58 КоАП РФ) рассматриваются в пятидневный срок со дня получения судьей протокола об административном правонарушении и других материалов дела. Продление указанного срока не допускается.

Дело об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест либо административное выдворение, рассматривается в день получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела, а в отношении лица, подвергнутого административному задержанию, — не позднее 48 часов с момента его задержания.

Дело об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности и применен временный запрет деятельности, должно быть рассмотрено не позднее семи суток с момента фактического прекращения деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Срок временного запрета деятельности засчитывается в срок административного приостановления деятельности.

Порядок рассмотрения Вела установлен в ст. 29.7 КоАП РФ. Оно начинается с представления судьи, должностного лица, органа, рассматривающего дело. Затем объявляется, какое дело подлежит рассмотрению, кто и на основании какого закона лицо привлекается к административной ответственности. Устанавливается факт явки физического лица, или его законного представителя, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство, а также иных, участников производства. Проверяются полномочия законных представителей. Выясняется, извещены ли участники производства по делу, выясняются причины их неявки и принимается решение о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения дела. Лицам, участвующим в рассмотрении дела, разъясняются их права и обязанности. Рассматриваются заявленные отводы и ходатайства. После оглашения протокола о правонарушении и при необходимости иных материалов дела заслушиваются объяснения участников производства, исследуются доказательства.

По делу подлежат выяснению: 1) наличие события административного правонарушения; 2) лицо, совершившее правонарушение и его виновность; 3) обстоятельства, смягчающие или отягчающие административную ответственность; 4) характер и размер причиненного ущерба; 5) обстоятельства, исключающие производство по делу; 6) иные обстоятельства (ст. 26.1 КоАП РФ).

Доказательствами по делу являются любые фактические данные, на основании которых устанавливается наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами.

По результатам рассмотрения дела может быть вынесено постановление или определение. В ст. 29.9 КоАП РФ установлены два основания для вынесения постановления: 1) о назначении административного наказания; 2) о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Если будет выяснено, что рассмотрение дела не относится к компетенции рассмотревшего его судьи, должностного лица, то будет вынесено определение о передаче дела на рассмотрение по подведомственности (ст. 29.12 КоАП РФ).

Постановление по делу является итоговым процессуальным документом, которым завершается рассмотрение дела по существу. Требования к его оформлению даны в ст. 29.10 КоАП РФ.

Постановление объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела. В исключительных случаях по решению лица (органа), рассматривающего дело, его составление может быть отложено на срок не более чем три дня со дня окончания разбирательства дела, за исключением дел о нарушении избирательных прав и влекущих наказание в виде административного приостановления деятельности, административный арест либо административное выдворение.

Его копия вручается под расписку участникам процесса либо высылается в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления.

13.3. Пересмотр постановлений и решений по делу об административном правонарушении и исполнение постановления по делу

Пересмотр постановлений и решений по делу об административном правонарушении является необязательной, факультативной стадией.

Законодатель установил, что постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано: 1) лицом, в отношении которого ведется производство; 2) потерпевшим; 3) законными представители физических и юридических лиц; 4) защитником и представителем.

Постановление по делу: вынесенное судьей, может быть обжаловано в вышестоящий суд; вынесенное коллегиальным органом — в районный суд по месту нахождения коллегиального органа; вынесенное должностным лицом — в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела; вынесенное иным органом, созданным в соответствии с законом субъекта РФ, — в районный суд по месту рассмотрения дела.

Жалоба может быть подана лишь в письменной форме, она не облагается государственной пошлиной. Законодатель не установил единых требований к содержанию жалобы.

Жалоба может быть подана в течение 10 суток со дня вручения или получения копии постановления. Она подлежит рассмотрению в 10-дневный срок со дня ее поступления со всеми материалами дела в орган, должностному лицу, правомочным рассматривать жалобу, и в двухмесячный срок со дня ее поступления со всеми материалами дела в суд, правомочный рассматривать жалобу.

Однако жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях, нарушающих избирательные права, могут быть поданы в пятидневный срок со дня вручения или получения копий постанов и подлежат рассмотрению в пятидневный срок. Жалоба на постановление об административном аресте либо административном выдворении подлежит рассмотрению в течение суток с момента подачи жалобы, если лицо, привлеченное к административной ответственности, отбывает административный арест либо подлежит административному выдворению.

Жалоба на постановление о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности подлежит рассмотрению в пятидневный срок.

Жалоба рассматривается судьей, должностным лицом единолично.

Результатом рассмотрения жалобы является принятие отдельного процессуального документа в виде решения, и только при направлении жалобы по подведомственности выносится определение (ст. 30.7 КоАП РФ).

Решение по жалобе должно быть мотивированным и отвечать требованиям, установленным для содержания постановления по делу об административном правонарушении в ст. 29.10 КоАП РФ.

Виды решений по жалобе: 1) об оставлении постановления по делу без изменения, а жалобы — без удовлетворения; 2) об отмене постановления и направлении дела на новое расследование; 3) об изменении постановления с целью изменить меру наказания, если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление; 4) об отмене постановления и о прекращение производства; 5) об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности, если при рассмотрении жалобы установлено, что постановление было вынесено неправомочными судьей, органом, должностным лицом.

Решение по жалобе оглашается немедленно после его вынесения. Копия решения в срок до трех суток после его вынесения вручается или высылается заявителю либо прокурору по его просьбе.

Вопросы практики

Решение, вынесенное по жалобе, не является окончательным. Предусмотрена возможность двукратного обжалования постановления по делу (ст. 30.9. КоАП РФ). Последующая жалоба подается в течение 10 суток со дня вручения или получения копии первого решения по жалобе. Порядок ее рассмотрения аналогичен порядку рассмотрения первой жалобы.

 

Не вступившее в законную силу постановление и (или) последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление могут быть опротестованы прокурором в установленном порядке.

Законодатель установил две особенности пересмотра вступивших в законную силу постановлений по делу, решений по результатам рассмотрения жалоб: 1) право принесения протеста на эти документы принадлежит только прокурорам субъектов РФ и их заместителям, Генеральному прокурору РФ и его заместителям; а в отношении военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы, — прокурорам военных округов, флотов и приравненным к ним прокурорам, Главному военному прокурору и их заместителям; 2) вступившие в законную силу постановление по делу и решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов правомочны пересматривать только председатели верховных судов республик, суды других субъектов РФ и их заместители, Председатель Верховного Суда РФ и его заместители.

Установленный порядок пересмотра вступивших в законную силу постановление и иных решений по делу является гарантией обеспечения принципа законности в производстве по этим делам.

Исполнение постановления по делу об административном правонарушении является завершающей стадией производства.

Постановление вступает в законную силу после истечения срока, уста-ноатенного для его обжалования, если оно не было обжаловано или опротестовано. Если постановление по делу обжаловалось, то оно вступает в законную силу после истечения срока, установленного для обжалования или опротестования.

КоАП РФ установил обязательность исполнения постановления по делу. Оно приводится в исполнение уполномоченными на то органом, должностным лицом в установленном порядке.

При наличии обстоятельств, вследствие которых исполнение постановления о назначении административного ареста, лишения специального права или административного штрафа (за исключением взыскания штрафа на месте совершения правонарушения) невозможно в установленные сроки, судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление, могут отсрочить исполнение постановления на срок до одного месяца.

С учетом материального положения лица уплата административного штрафа может быть рассрочена на срок до трех месяцев.

Принесение протеста на постановление о назначении административного наказания (кроме административного ареста) приостанавливает исполнение этого постановления.

Прекращение исполнения постановления о назначении административного наказания осуществляется в шести случаях: 1) издания акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания; 2) отмены или признания утратившими силу закона или его положения, устанавливающих административную ответственность за содеянное; 3) смерти лица, привлеченного к административной ответственности; 4) истечения сроков давности исполнения постановления; 5) отмены постановления; 6) вынесения в случаях, предусмотренных КоАП РФ, постановления о прекращении исполнения постановления о назначении административного наказания и иных случаях.

Порядок исполнения конкретных видов административных наказаний установлен в гл. 32 КоАП РФ.

13.4. Особенности привлечения к административной ответственности государственных служащих

В законодательстве установлены большие различия в привлечении к административной ответственности гражданских служащих, по сравнению с военнослужащими и служащими правоохранительной службы.

Важно запомнить!

Гражданские служащие за совершение административных правонарушений привлекаются к административной ответственности в соответствии с КоАП РФ. А военнослужащие и служащие правоохранительной службы, имеющие специальные звания (органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотиков, таможенных органов), за совершение большинства правонарушений, обозначенных в КоАП РФ, привлекаются к ответственности в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения государственной службы и дисциплинарными уставами (ст. 2.5 КоАП РФ).

Статьей 2.5 (ч. 2) КоАП РФ определен круг правонарушений, за совершение которых эти лица несут административную ответственность на общих с другими гражданами основаниях. В перечень таких правонарушений включены нарушения законодательства о выборах и референдумах, законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, требований в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, соблюдения пожарной безопасности вне места службы, административные правонарушения в области налогов, сборов и финансов, некоторые другие правонарушения.

К лицам, совершившим перечисленные правонарушения, могут быть применены меры административного наказания, предусмотренные КоАП (за некоторыми исключениями в виде административного ареста, не совместимого с несением военной службы, и штрафа, не применяемого к военнослужащим, проходящим службу по призыву, а также к курсантам военных образовательных учреждений до заключения с ними контракта о прохождении военной службы). Предусмотрена возможность лишения военнослужащих водительских прав за нарушения Правил дорожного движения. К ним не применяется наказание в виде дисквалификации.

В соответствии с ч. 4.1 ст. 27.3 КоАП об административном задержании военнослужащего или гражданина, призванного на военные сборы, незамедлительно уведомляется военная полиция ВС РФ или воинская часть, в которой задержанный проходит военную службу (военные сборы), а об административном задержании служащего правоохранительной службы — орган или учреждение, в котором задержанный проходит службу.

Вместе с тем в соответствии со ст. 24.5 КоАП в случае, когда административное правонарушение совершено военнослужащим, гражданином, призванным на военные сборы, или лицом, имеющим специальное звание, производство по делу после выяснения всех обстоятельств совершенного правонарушения подлежит прекращению (подп. 1 ч. 1.1 ст. 29.9 КоАП) для привлечения данного лица к дисциплинарной ответственности. Исключение составляют случаи, когда за такое правонарушение это лицо несет административную ответственность на общих основаниях, что предусмотрено в ч. 2 ст. 2.5 КоАП.

Согласно ст. 28.9 при наличии хотя бы одного из обстоятельств, перечисленных в ст. 24.5 КоАП (отсутствие события административного правонарушения; отсутствие состава административного правонарушения; невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие); действия лица в состоянии крайней необходимости; издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания; отмена закона, установившего административную ответственность; истечение сроков давности привлечения к административной ответственности; смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении и др.), производство по делу об административном правонарушении подлежит прекращению.

Постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении по основанию, предусмотренному ч. 2 ст. 24.5 КоАП, со всеми материалами дела в течение суток с момента вынесения постановления направляется в воинскую часть, орган или учреждение по месту военной службы (службы) или месту прохождения военных сборов лица, совершившего административное правонарушение, для привлечения указанного лица к дисциплинарной ответственности (ч. 2 ст. 28.9 КоАП).

Таким образом, составление протокола об административном правонарушении или иного документа, предусмотренного ч. 4 ст. 28.1 КоАП, в отношении военнослужащего, означает возбуждение в отношении его дела об административном правонарушении, что предполагает последующее применение соответствующих норм КоАП (выяснение всех обстоятельств дела, прекращение дела, направление постановления о прекращении дела вместе с материалами в воинскую часть).

По данным Судебного Департамента при Верховном Суде РФ за первое полугодие 2014 г. было рассмотрено 3445 дел о привлечении военнослужащих к административной ответственности. В итоге к административной ответственности было привлечено 2175 военнослужащих. Предупреждение было применено в отношении 8 из них, административный штраф был назначен 1839 лицам, конфискация — 5, лишение специального права — 316, а лишение права управления транспортным средством — 692 военнослужащим[1].

В результате принятия Федерального закона от 17 июля 2009 г. Х° 160-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации» применение административного наказания в виде дисквалификации стало возможно и в отношении гражданских служащих. Так, на практике не менее 50% нарушений антимонопольного законодательства составляют нарушения, совершаемые чиновниками. Действующие санкции в виде административных штрафов не всегда позволяют обеспечить эффективное соблюдение установленных запретов. Дисквалификация для гражданских служащих была введена в связи с принятием так называемого второго антимонопольного закона для борьбы с нарушениями антимонопольного законодательства, ущемляющими права предпринимателей.

В ст. 3.11 КоАП РФ предусматривается, что дисквалификация заключается в лишении физического лица права замещать должности государственной гражданской службы. Законодатель не уточняет, о каких именно должностях гражданской службы идет речь. Поэтому не обязательно, что это будет тот гражданский служащий, который обладает статусом должностного лица.

По инициативе Правительства РФ в ст. 5.63 «Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» КоАП РФ были внесены изменения, предусматривающие дисквалификацию для должностных лиц федеральных органов исполнительной власти в случае, если они ранее привлекались к административному наказанию за нарушение законодательства о предоставлении государственных услуг. Одновременно была изменена редакция ст. 19.6.1 «Несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора) требований законодательства о контроле (надзоре), в результате чего административное наказание в виде дисквалификации было установлено за повторное нарушение должностным лицом органов исполнительной власти требований законодательства о контроле (надзоре).

Обращение к судебной статистике позволяет говорить, что дисквалификация применяется крайне редко. Так, за несоблюдение должностными лицами органов государственного и муниципального контроля (надзора) требований законодательства о государственном контроле (надзоре) (ст. 19.6.1)[2] в первом полугодии 2014 г. предупреждение получили 133 служащих, а штраф был наложен на 67 должностных лиц. Но, к сожалению, в Отчете о деятельности судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях за указанный период не указано, какое количество из них составляли государственные служащие.

Отдельной строкой в названном Отчете указано количество гражданских служащих, привлеченных к административной ответственности по ст. 5.59 «Нарушение порядка рассмотрения обращений граждан»: 183 — федеральных государственных гражданских служащих (к 2 из них было применено предупреждение, а к 181 — штраф) и 105 государственных гражданских служащих субъектов РФ (всем был назначен штраф).

В тоже время за нарушение законодательства об организации предоставления государственных услуг (ст. 5.63), за ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления (ст. 14.9), несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора) требований законодательства о государственном контроле (надзоре) (ст. 19.6.1) ни один государственный служащий не был подвергнут дисквалификации за первое полугодие 2014 г. А именно эти статьи содержат те составы административных правонарушений, по которым, как представляется, наиболее вероятно привлечение к ответственности гражданских служащих.

Возможно, причиной редкого применения дисквалификации может служить и корпоративная солидарность чиновников. Когда над гражданским служащим нависнет угроза применения к нему дисквалификации, он приложит максимум усилий для того, чтобы уладить возникшую проблему с должностными лицами той же ФАС России, которые уполномочены возбуждать соответствующее производство по делу об административном правонарушении.

В Послании Президента Федеральному Собранию 2012 г. Глава государства последовательно подтвердил свою позицию. Говоря о необходимости кардинально повысить персональную ответственность, Президент РФ вновь заострил вопрос о временной дисквалификации чиновников.

Необходимо сказать об исполнении этого вида наказания. Исполнение постановления о дисквалификации производится путем прекращения договора (контракта) с дисквалифицированным лицом (ч. 2 ст. 32.11 КоАП РФ). Дисквалификация назначается на срок от шести месяцев до трех лет. Установлено, что ФНС России ведет Реестр дисквалифицированных лиц. Поэтому необходимо осуществление контроля, направленного на недопущение поступления на гражданскую службу вновь дисквалифицированных лиц до истечения срока их административного наказания.

В СМИ много пишется о нарушениях чиновников. К действиям (решениям) государственных служащих, которые могут быть обжалованы в соответствии с КАС РФ в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

В КоАП РФ есть ст. 19.1, предусматривающая универсальный состав «Самоуправство». По ней может быть привлечен к административной ответственности любой гражданский служащий, а не только обладающий статусом должностного лица1. Таким образом, административная ответственность за допускаемые гражданскими служащими административные деликты наступает в редких избирательных случаях.

 

---

 

 

[1] См.: Сводные статистические сведения о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей за первое полугодие 2014 года: Отчет о деятельности судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях (форма № 1-АП).URL: http://www.cdep.m/index.php?id=79&item= 2361 (дата обращения 24,12.2014).

[2] Там же.

 

Махачкала - 2019