Лекция 10. Административное право и законность в управлении

 

10.1. Государственный контроль как способ обеспечения законности в государственном управлении

Государственный контроль и надзор обеспечивают законность в сфере государственного управления. Под законностью в государственном управлении понимается строгое и неуклонное соблюдение Конституции РФ, федеральных законов и подзаконных актов органами исполнительной власти.

Важно запомнить!

В теории административного права под государственным контролем понимается деятельность специально уполномоченных государственных органов, их должных лиц по наблюдению за функционированием подконтрольного объекта с целью установления его отклонений от заданных параметров. Он включает в себя: деятельность специально уполномоченных государственных органов, их должностных лиц в пределах установленной компетенции; наблюдение за функционированием подконтрольного объекта; получение необходимой информации о соблюдении законности в подконтрольном объекте; принятие мер по предупреждению правонарушений и не допущению их вредных последствий; применение мер юридической ответственности.

В зависимости от объема и содержания выделяют: а) общий контроль (охватывает все направления деятельности подконтрольного объекта); б) специальный контроль (осуществляется по какому-либо конкретному направлению деятельности).

В зависимости от направленности и организационно-правовых форм различают: а) внешний контроль (осуществляется в отношении объектов, непосредственно не подчиненных контролирующему органу); б) внутренний контроль (осуществляется в пределах системы конкретного органа исполнительной власти или иного органа).

В зависимости от временного режима осуществления контрольной деятельности различают: а) постоянный (систематический); б) временный (периодический) контроль.

В зависимости от субъекта контрольной деятельности выделяют: а) контроль Президента РФ; б) контроль законодательных органов; в) контроль органов исполнительной власти; г) судебный контроль.

Контроль Президента РФ может быть непосредственным и опосредованным (через Администрацию Президента РФ, Главное контрольное управление Президента РФ; его полномочных представителей в федеральных округах и др.).

Президент РФ обладает следующими контрольными полномочиями: назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности его заместителей, федеральных министров; принимает решение об отставке Правительства РФ; назначает и освобождает высшее командование ВС РФ; является Верховным Главнокомандующим ВС РФ: может отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам; вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам до решения этого вопроса соответствующим судом и др.

Органами законодательной (представительной) власти, осуществляющими контроль в сфере государственного управления, являются: Федеральное собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума); органы законодательной (представительной) власти субъектов РФ; Счетная палата РФ.

Контрольные полномочия Совета Федерации реализуются: при утверждении указа Президента РФ о введении военного положения или чрезвычайного положения; решении вопроса о возможности использования ВС РФ за пределами территории РФ; решении вопроса об отрешении Президента РФ от должности; назначении на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ; назначении на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ, а также заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Контрольные полномочия Государственной Думы реализуются: при даче согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решении вопроса о доверии Правительству РФ; при назначении на должность и освобождении от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; при назначении на должность и освобождении от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации; при объявлении амнистии; при выдвижении обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности; при выражении недоверия Правительству РФ.

Счетная палата является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), подотчетным Федеральному Собранию. Государственный аудит включает три типа государственного финансового контроля, а именно: финансовый аудит, аудит эффективности, стратегический аудит[1]. Данные элементы государственного аудита, внедренные Счетной палатой РФ на практике, закреплены в новом Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

Закон регулирует отношения, возникающие в процессе осуществления Счетной палатой внешнего государственного аудита (контроля) порядка формирования, управления и распоряжения средствами федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, федеральной собственностью (далее — федеральные ресурсы) и иными ресурсами в пределах ее компетенции, обеспечивающими безопасность и социально-экономическое развитие Российской Федерации, а также задачи, функции, полномочия и организацию деятельности Счетной палаты.

Задачами Счетной палаты являются:

1) организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

2) аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации;

3) определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами, в том числе для целей стратегического планирования социально-экономического развития РФ;

4) анализ выявленных недостатков и нарушений в процессе формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами, выработка предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса;

5) развитие возможностей и методов аудита (контроля) эффективности, включая выбор и оценку ключевых национальных показателей и индикаторов социально-экономического развития Российской Федерации;

6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета;

7) определение достоверности бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ и годовых отчетов об их исполнении;

8) контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в Банке России, уполномоченных банках и иных кредитных организациях;

9) обеспечение в пределах своей компетенции мер по противодействию коррупции.

В зависимости от компетенции органа исполнительной власти, осуществляющего контроль, можно выделить следующие его виды: 1) общий контроль; 2) межотраслевой контроль (надведомственный); 3) отраслевой (внутриведомственный).

К органам исполнительной власти, осуществляющим общий контроль, относятся Правительство РФ, правительства (администрации) субъектов РФ. Эти органы осуществляют контроль за соблюдением Конституции РФ и законодательства РФ, заслушивают доклады и отчеты представителей подконтрольных объектов о состоянии и результатах работы, разрешает споры между ними и др.

Надведомственный {межотраслевой) контроль осуществляется в отношении органов, которые ведомственно не подчинены контролирующему органу, в целях обеспечения единообразного решения комплексных задач, относящихся к разным отраслям управления (соблюдения налогового, таможенного законодательства и т.п.). К органам межотраслевого контроля относятся федеральные службы и федеральные министерства (МЧС России) в пределах установленной для них компетенции.

Ведомственный контроль осуществляется в отношении органов, находящихся в непосредственном подчинении контролирующему органу. Такой контроль осуществляют все федеральные министерства и федеральные службы.

Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

В названном Законе дано общее определения государственного контроля (надзора). Под государственным контролем (надзором) понимается деятельность уполномоченных органов исполнительной власти (федеральных и субъектов РФ), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями обязательных требований, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов исполнительной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлений деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Государственный контроль (надзор) делится на два вида: федеральный к региональный. Федеральный государственный контроль (надзор) — это деятельность федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на всей территории России. Региональный государственный контроль (надаор) — это деятельность органов исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на территории этого субъекта, осуществляемая данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ.

Проблемы терминологии

Законодатель признает субъектом контрольной деятельности только органы исполнительной власти, не дает определения понятий «контроль» и «надзор», не указывает различия между ними. Хотя, например, понятие «финансовый контроль» является устоявшимся понятием и часто употребляется в нормативных правовых актах. Так, в Указе Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» установлено, что в Российской Федерации государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

Государственный финансовый контроль возлагается на Счетную палату РФ, Банк России, ФНС России, ФТС России, Росфиннадзор, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.

Однако в ряде нормативных правовых актов, определяющих функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих финансовый контроль, наряду с термином «контроль» часто применяется и термин «надзор», не понятно почему.

Например, установлено, что Росфиннадзор осуществляет функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, ФНС России — функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов. На Банк России также возложено осуществление: надзора за деятельностью кредитных организаций, банковских групп и некредитных финансовых организаций; контроля и надзора за соблюдением эмитентами требований законодательства об акционерных обществах и ценных бумагах.

Применительно к деятельности прокуроров употребляется устоявшееся понятие «прокурорский надзор».

Принято считать контроль базовым, а значит, и более широким понятием, чем надзор.

Судебный контроль за законностью в сфере государственного управления — деятельность органов судебной власти, состоящая в правовой оценке действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти их должностных лиц, по привлечению виновных к ответственности. Он осуществляется: при рассмотрении жалоб на действия (бездействие) и решения органов исполнительной власти, их должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан; рассмотрении дел об административных правонарушениях; проверке законности правовых актов управления; рассмотрении уголовных дел и др.

10.2. Государственный надзор как способ обеспечения законности в государственном управлении

Государственный надзор — деятельность специально уполномоченных органов государственной власти и их должностных лиц по систематическому наблюдению за соблюдением законов и подзаконных актов, осуществляемая в отношении неподчиненным им физических и юридических лиц.

Виды государственного надзора: административный надзор; прокурорский надзор.

Среди ученых нет единства взглядов на соотношение понятий «контроль» и «надзор». Одни авторы полагают, что административный надзор относится к межведомственному государственному контролю. Другие считают, что это самостоятельный вид контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти. Названные разногласия происходят от того, что в законодательстве не определены отдельно понятия «государственный контроль» и «государственный надзор», в которых должны быть четко определены их особенности, назначение и роль в системе способов обеспечения законности в государственном управлении.

Вопросы практики

Можно назвать следующие различия между внешним государственным контролем и административным надзором:

1) по содержанию контрольно-надзорной деятельности. Органы внешнего контроля обладают более широкими полномочиями. Они осуществляют проверку подконтрольного объекта с позиций управленческого, организационного аспекта его деятельности (его эффективность, правильность принимаемых решений и т.п.), а не только с точки зрения соблюдения нормативных правовых актов;

2) по объему полномочий. Субъекты государственного контроля наделены полномочиями по вмешательству в хозяйственную, производственную деятельность подконтрольного объекта. Они могут применять дисциплинарные санкции, вплоть до отстранения сотрудника, допустившего нарушения, от занимаемой должности. В тоже время органы административного надзора таких прав не имеют. Они не вмешиваются в деятельность подконтрольного объекта, осуществляют только наблюдение, проверку соблюдения установленных норм, требований, правил в сфере государственного управления, выявляют и пресекают правонарушения, привлекают виновных к административной ответственности;

3) по объектам надзора и контроля. Административный надзор проявляется в трех видах: а) в отношении неопределенного круга субъектов независимо от их ведомственной принадлежности и организационно-правовых форм собственности, не находящихся в подчинении органам надзора, за соблюдением ими определенных правил, требований в сфере государственного управления (правил торговли, ветеринарных правил и др.); б) в отношении определенной категории лиц по конкретным вопросам (надзор за соблюдением гражданами правил регистрации по месту пребывания, требований лицензии на осуществление охранной деятельности и т.п.); в) в отношении определенных лиц (граждан, освобожденных из мест лишения свободы).

А субъекты государственного контроля реализуют предоставленные полномочии в отношении конкретных организаций (государственных и негосударственных) и их должностных лиц, общественных объединений и не распространяются на граждан.

4) по субъектам контроля и надзора. Субъектами административного надзора являются различные органы исполнительной власти. К ним относятся: а) федеральные службы по надзору (например, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта); б) государственные инспекции, входящие в состав органов исполнительной власти (например, санитарно-эпидемиологический надзор); в) иные специализированные надзорные органы (например, морской, речной регистры). Таким образом, органы административного надзора организационно выделены в системе органов исполнительной власти. А органы межведомственного (внешнего) контроля такого разнообразия не имеют;

5) по формам реализации. Так, административный надзор может сопровождаться проверкой знаний правил дорожного движения водителей, правил обращения со служебным огнестрельным оружием лиц, занимающихся частной охранной деятельностью, оформлением и выдачей физическим и юридическим лицам различных разрешений, лицензий, документов (например, удостоверение «Ветерана труда»), необходимых им для осуществления прав и законных интересов в сфере государственного управления;

6) по применяемым мерам государственного принуждения. Субъекты административного надзора применяют весь спектр мер административного принуждения: меры административного предупреждения (например, досмотр транспортного средства), меры административного пресечения (например, доставление, задержание), меры административно-процессуального обеспечения (например, изъятие вещей, товаров и документов), административные наказания. По приведенным примерам отчетливо видно, субъекты административного надзора — зто органы административной юрисдикции. Их виды представлены в гл, 23 КоАП РФ. В то же время субъекты государственного внешнего контроля названными полномочиями не обладают[2].

Таким образом, административный надзор — это деятельность специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц по систематическому наблюдению за соблюдением специально установленных норм, правил и требований в сфере государственного управления, осуществляемая в отношении неподчиненным им физических и юридических лиц.

Административный надзор представляет собой разновидность государственного контроля. Он осуществляется специально уполномоченными органами исполнительной власти: различными государственными инспекциями, которые являются структурными подразделениями органов исполнительной власти; специальными федеральными службами по надзору {например, по финансово-бюджетному надзору, надзору в сфере транспорта и др.).

Цель административного надзора — обеспечение правопорядка в сфере государственного управления. Он осуществляется в отношении физических и юридических лиц, причем между субъектами и объектами надзора отсутствует организационная связь. Данный надзор осуществляется с помощью определенных методов (наблюдение, периодические проверки, обследование поднадзорного объекта, истребование и анализ документов, различных образцов продукции).

Прокурорский надзор в сфере государственного управления — деятельность органов прокуратуры (их должностных лиц) по надзору за соблюдением органами исполнительной власти Конституции РФ и федеральных законов, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов управления.

Акты прокурорского реагирования на нарушения законности.

1.      Протест прокурора (на противоречащий закону правовой акт управления).

Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.

2.      Представление прокурора (об устранении нарушений закона). Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ.

3.      Постановление прокурора (о возбуждении производства об административном правонарушении). Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении.

Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

4.      Предостережение прокурора (о недопустимости нарушения закона).

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме предостережение должностным лицам.

В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

 

 

---

 

 

[1] См.: Рябова Е. В. Парламентский финансовый контроль как необходимый элемент программно-целевого бюджетирования: некоторые вопросы правового обеспечения // Российская юстиция. 2013. № 6. С. 5—7 ; Степашин С. В. Государственный финансовый контроль в противодействии коррупции // Журнал российского права. 2012. № 7. С. 15—17.

[2] Подробнее см.: Братановский С. Н, Административное право : учебник. М. ; Директ-Медиа, 2013.

 

Махачкала - 2019