Лекция 8. Государственные служащие как субъекты административного права

 

 

8.1. Понятие и система государственной службы

Государственная служба — связующее звено между гражданами и государством. Это один их видов социальной деятельности людей. Предметом труда государственного служащего является информация, с помощью которой он воздействует на сознание и волю людей. Различают следующие виды службы: служба в государственных органах; служба в муниципальных органах; служба в негосударственных структурах.

Исторический экскурс

Одним из первых в России документов, регламентирующих прохождение службы служилых людей, стало Уложение о службе 1556 г. Законодательно существование чиновничества как особой группы и его правовое положение было оформлено в первой четверти XVIII в. Вышедший 24 января 1722 г. Закон «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных...» устанавливал три рода государственной службы — военную, гражданскую и придворную. Вводилась единая система чинов, их номенклатура и иерархия. В общей сложности Табель включала 14 классов и 262 должности. Этот документ, просуществовавший до ноября 1917 г., четко определял правовое положение чиновника в зависимости от занимаемой должности и его меру ответственности перед государством. Одним из пер вых декретов советской власти от 10 ноября 1917 г. были отменены все сословия и гражданские чины.

В СССР не было закона о государственной службе, и ее правовой регламентации не уделялось достаточно внимания. Детально было урегулировано прохождение военной службы и службы в органах внутренних дел. По вопросам государственной службы применялись Временные правила о работе в госучреждениях и на предприятиях, утвержденные Декретом СНК РСФСР 21 декабря 1922 г., Указы Президиума Верховного Совета СССР о введении классных чинов, дипломатических рангов, специальных и воинских званий, Единая номенклатура должностей служащих, утвержденная постановлением Госкомтруда СССР от 9 сентября 1967 г, № 443, и другие акты. В основу работы с кадрами был положен принцип партийности и номенклатуры должностей.

В декабре 1991 г. была разрушена партийная система, но советский аппарат, созданный ею, остался. Экономическая реформа, открывшая дорогу частной инициативе, открыла кабинеты чиновников для частного бизнеса. В итоге нарушения законов коррупция стали нормой. На местах органы государственной власти, органы местного самоуправления формировались по принципу личной преданности и корпоративной солидарности. Поэтому функционирование государственного аппарата не соответствовало задачам осуществления проводимых реформ, и его необходимо было реформировать.

31 июля 1995 г. был принят Федеральный закон № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». В нем впервые было дано определение государственной службы, определен правовой статус государственного служащего. Закон до его отмены 27 июля 2004 г. являлся правовой основой для принятия других законодательных и подзаконных актов по вопросам государственной службы.

Однако к 2001 г. эффективная государственная служба все еще не была создана. Поэтому для устранения имеющихся недостатков в ее правовом регулировании была разработана Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ 15 августа 2001 г.

Замысел реформы государственной службы состоял в необходимости совершенствования правового регулирования данного института, устранения противоречий и пробелов в законодательстве о государственной службе, установления соответствия социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности, использования новых современных технологий государственного управления в масштабах реализуемых государственных программ и проектов, изменения половозрастной структуры занятого населения страны, повышения авторитета государственной службы и др.

Для реализации поставленных Президентом РФ задач был принят Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее — Закон о системе государственной службы).

Он установил новую систему государственной службы, которая включает три ее вида — гражданскую, военную и правоохранительную. В Законе дано новое определение государственной службы. В соответствии с ним к государственным служащим относятся не только лица, замещающие государственные должности государственной службы в органах государственной власти, айв других государственных организациях. Было впервые установлено, что нанимателем государственного служащего является Российская Федерация или субъект РФ.

Закон определил единые, правовые и организационные основы системы государственной службы, общие условия государственной службы, которые должны стать основой для урегулирования трех ее видов.

На этом реформа государственной службы не закончилась. Была принята федеральная программа «Реформирование развитие государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)», утвержденная Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261. Она предусматривала осуществление в 2009—2013 гг. мероприятий, направленных на дальнейшее реформирование и развитие системы государственной службы: формирование системы государственной службы РФ как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой; внедрение на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы; повышение ее эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

Правовые основы государственной службы определены в Законе о системе государственной службы, федеральных законах от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон о гражданской службе), от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», от 27 мая 1998 г. Ма 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», от 21 июля 1997 г. № Н4-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации», от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон о службе в ОВД), Указе Президента РФ от 5 июня 2003 г. № 613 «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» и в других нормативно-правовых актах.

Государственная служба РФ — это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

— Российской Федерации и федеральных государственных органов;

— субъектов РФ и государственных органов субъектов РФ;

— лиц, замещающих должности, устанавливаемые для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ (лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ).

Деятельность лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ, не регулируется Законом о системе государственной службы.

В законодательстве не определены государственные органы* в которых предусмотрена государственная служба. На практике она осуществляется на федеральном уровне в Администрации Президента РФ, аппаратах Правительства РФ, Совета Безопасности РФ, Счетной палаты РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и др.; в субъектах РФ — в администрации высшего должностного лица субъекта РФ, аппаратах органов законодательной (представительной) власти субъекта РФ, органов исполнительной власти субъекта РФ и др.

Система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы: государственная гражданская служба; военная служба; иные виды государственной службы к которым относится (правоохранительная служба и др). Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ.

Государственная гражданская служба — профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ.

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы. Закон дает определение этих видов службы, которые начнут применяться со дня вступления в силу новых федеральных законов о правоохранительной службе и о военной службе. Однако они до сих пор не приняты.

Военная служба — профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации на воинских должностях или не на воинских должностях в установленных случаях в ВС РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Законодатель впервые предусмотрел возможность поступления иностранных граждан на военную службу по контракту и прохождение ими военной службы на должностях, для которых предусмотрены воинские звания солдата, матроса, сержанта и старшины.

Правоохранительная служба — профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

Таким образом, современная система государственной службы учитывает не только федеративное устройство РФ, но и различия в целевой направленности профессиональной служебной деятельности гражданских государственных служащих, военнослужащих и служащих правоохранительных органов и их правовой статус.

8.2. Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы

Закон о системе государственной службы в ст. 3 закрепляет основные принципы построения и функционирования государственной службы.

Важно запомнить!

Исходя из смысла термина «принцип», означающего начало, основу, правовые принципы определяются как основополагающие идеи, закрепленные в законе. Указанный Закон является базовым для всей системы государственной службы. Поэтому принципы, закрепленные в нем, должны учитываться при разработке всех иных законодательных и подзаконных актов о государственной службе.

К принципам построения и функционирования системы государственной службы относятся следующие.

1.      Принцип федерализма, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

В ст. 2 Закона отражена двухуровневая система организации и функционирования института государственной службы. Установлено, что государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ.

2. Принцип законности означает, что государственные служащие при выполнении своих должностных обязанностей обязаны строго соблюдать законы и подзаконные акты о государственной службе. Этот принцип отражает требование ст. 4 Конституции РФ.

3. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты следует из предписаний ст. 2 Конституции РФ, которая провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью; устанавливает, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства.

Государственная служба как институт, призванный выполнять функции государства, должна способствовать реализации прав и свобод человека и гражданина, так как в ст. 18 Конституции РФ определено, что именно права и свободы человека и гражданина должны определять деятельность органов законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления.

4. Принцип равного доступа граждан к государственно службе основывается на ч. 4 ст. 32 Конституции РФ. Этот принцип соответствует требованиям п. «с» ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах (Резолюция 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН от 19 декабря 1966 г., вступил в силу 23 марта 1976 г.), согласно которому каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации (в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства) и без необоснованных ограничений должен иметь право и возможность допускаться в своей стране к государственной службе.

5. Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы предполагает законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы трех видов, использование общероссийской системы государственных должностей.

6. Принцип взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы основывается на единстве основных квалификационных требованиях для замещения должностей государственной гражданской и муниципальной службы, требованиях к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных гражданских служащих и муниципальных служащих, установленных в законодательстве РФ.

7. Принцип открытости государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих основывается на положениях ст. 15 Конституции РФ.

8. Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих следует из сущности государственной службы как профессиональной деятельности, требующей для своего осуществления специальных знаний и навыков. Реализации этого принципа служат закрепленные в законодательстве требования, предъявляемые к уровню и виду образования, профессиональному стажу, знаниям и навыкам лиц, претендующих на замещение должностей государственной службы. С целью повышения профессионализма и компетентности государственных служащих установлены их профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка.

9. Принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. Этот принцип является важным условием эффективного осуществления своей деятельности служащими и означает, что они обязаны исполнять поручения лишь соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий. Государственный служащий имеет также право на защиту от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.

8.3. Понятие и виды государственных служащих

Государственный служащий — гражданин Российской Федерации, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Исторический экскурс

Еще в XVII в. Т. Гоббс отметил, что государственным служителем является тот, кому суверен (будь то монарх или собрание) поручает известный круг дел с полномочиями представлять в нем лицо государства[1].

Впервые в законодательстве определено, что нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, а государственного гражданского служащего субъекта РФ — соответствующий субъект РФ. Через государственных служащих реализуются полномочия государственных органов во всех сферах жизни общества. Однако их состав неоднороден, их функциональное назначение разнообразно, и трудятся они в разных условиях. Поэтому государственных служащих можно классифицировать по различным критериям.

1. В соответствии с принципом разделения властей выделяют государственных служащих органов: судебной власти; законодательной власти; исполнительной власти; иных государственных органов (органов прокуратуры, администрации Президента РФ и др.).

2. По масштабу деятельности государственного органа различают: федеральных государственных служащих и государственных гражданских служащих субъекта РФ.

3. По функциональному предназначению государственной службы государственные служащие делятся на государственных гражданских служащих, военнослужащих и служащих правоохранительной службы.

4. По объему полномочий — на должностных лиц (лиц, имеющих государственно-властные полномочия) и служащих, не являющихся должностными лицами.

Определение должностного лица дано в ст. 2.4 КоАП РФ. К должностным лицам относятся: прокуроры, следователи, судебные исполнители, сотрудники полиции, таможенных, налоговых органов и др.

5. Государственных служащих можно различать по наличию у них классного чина, дипломатического ранга, воинского или специального звания.

6. В зависимости от срока службы выделяют государственных служащих, назначаемых на должность государственной службы: на неопределенный срок; определенный срок; срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и определенный срок государственной службы после его окончания.

7. Государственных служащих можно разделять также по наличию у них высшего образования, по возрасту, по полу и другим критериям.

8.4. Правовое положение (статус) государственного служащего

Правовое положение (статус) государственного служащего — его права, обязанности, запреты и ограничения, связанные с государственной службой, правила служебного поведения, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы. Этот вопрос разберем на примере правового статуса государственного гражданского служащего.

Мнение специалиста

В. М. Манохин приводит следующий перечень элементов, характеризующих правовой статус государственного служащего:

1) государственный служащий — это гражданин Российской Федерации;

2) государственный служащий замещает государственную должность государственной службы;

3) служебные обязанности государственный служащий исполняет в порядке, установленном федеральным законом;

4) труд государственного служащего оплачивается государством из бюджетных средств — федерального бюджета или бюджета субъекта РФ[2].

Установлено, что гражданский служащий имеет право: на обеспечение надлежащих условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей; ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности; отдых; оплату труда; получение информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей; доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений; доступ в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации; ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и Другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела; должностной рост на конкурсной основе; профессиональную переподготовку; членство в профессиональном союзе; медицинское страхование; государственную защиту жизни и здоровья, а также принадлежащего ему имущества; государственное пенсионное обеспечение и другие права, перечисленные в ст. 14 Закона о гражданской службе.

Установлено, что гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.

Государственные гражданские служащие обязаны: соблюдать Конституцию РФ, иные нормативные правовые акты; исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом; исполнять поручения руководителей, данные в пределах их полномочий; соблюдать права и законные интересы граждан и организаций; соблюдать служебный распорядок государственного органа; поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей; не разглашать сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей; беречь государственное имущество; представлять сведения о полученных им доходах и имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера; сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства; соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению; сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

Важно запомнить!

Конфликт интересов — ситуация, при которой личная заинтересованность служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между его личной заинтересованностью и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации, способное привести к причинению им вреда.

В Законе особо оговаривается, что служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При его получении он должен представить в письменной форме обоснование неправомерности поручения и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме и отказаться от его исполнения.

В случае исполнения неправомерного поручения он и давший это поручение руководитель несут ответственность в соответствии с законом.

Установлены ограничения, связанные с государственной гражданской службой.

Так, гражданин не может быть принят на гражданскую службу или находиться на ней в случае: признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда; осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей, по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия судимости; отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей по его должности связано с их использованием; наличия заболевания, препятствующего поступлению на службу или ее прохождению; близкого родства или свойства с гражданским служащим, если замещение должности связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольно- I стью одного из них другому; выхода из гражданства РФ или приобрете- j ния гражданства другого государства; представления ложных сведений | при поступлении на гражданскую службу; непредставления установленных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и др.

Запреты, связанные с государственной гражданской службой, определены в ст. 17 Закона о гражданской службе. Гражданскому служащему запрещается:

— участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом;

— замещать должность гражданской службы в случае: избрания или назначения на государственную должность; избрания на выборную должность в органе местного самоуправления; избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза;

— осуществлять предпринимательскую деятельность;

— приобретать ценные бумаги, по которым может быть получен доход;

— быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность;

— получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц. Подарки, полученные в связи с официальными мероприятиями, признаются государственной собственностью и передаются в государственный орган, в котором он замещает должность, за исключением случаев, установленных ГК РФ;

— выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории РФ за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок;

— использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, государственное имущество, а также передавать его другим лицам; разглашать или использовать в целях, не связанных со службой, служебную информацию и др.

8.5. Общие условия государственной службы

Общими условиями государственной службы для всех видов государственной службы являются: формирование кадрового состава государственной службы; отбор на службу наиболее достойных кандидатов; установление такого порядка прохождения службы, который бы способствовал развитию профессиональных качеств государственных служащих, их должностного роста; использование классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий как эффективного критерия ранжирования должностей государственной службы и классификации государственных служащих; создание гарантий правовой и социальной защиты государственных служащих и лиц, прекративших службу.

Федеральными законами о видах государственной службы устанавливаются порядок поступления на государственную службу и замещения вакантных должностей на конкурсной основе, условия формирования конкурсных комиссий, правила опубликования информации о конкурсах в средствах массовой информации.

На государственную службу по контракту вправе поступать граждане, владеющие государственным языком РФ и достигшие возраста, установленного для прохождения государственной службы данного вида.

Важно запомнить!

При поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения и других обстоятельств.

Контракт может заключаться с гражданином: на неопределенный срок; на определенный срок; на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок государственной службы после его окончания.

Федеральным законом о виде государственной службы определяется предельный возраст пребывания на государственной службе данного вида.

Прохождение государственной службы включает в себя: назначение на должность; присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания; аттестацию или квалификационный экзамен; другие обстоятельства (события), связанные с ее прохождением (например, поощрения, взыскания служащих).

Основания прекращения государственной службы, в том числе основания увольнения в запас или в отставку государственного служащего, устанавливаются федеральными законами о видах государственной службы. Ими являются: соглашение сторон служебного контракта; истечение срока действия срочного контракта; расторжение контракта по инициативе служащего или представителя нанимателя; перевод служащего в другой государственный орган или на государственную службу иного вида; отказ от предложенной для замещения иной должности; отказ от перевода в другую местность вместе с государственным органом и др. Прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности и увольнение со службы оформляются правовым актом государственного органа.

 

 

---

 

 

[1] См.: Гоббс Т. Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного или гражданского. М., 1991. Т. II. С. 186.

[2] См.: Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 159-160.

 

Махачкала - 2019