Лекция 9.Административно-правовые формы и методы деятельности органов исполнительной власти

 

9.1. Административно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти

Деятельность органов исполнительной власти осуществляется в установленных формах и соответствующими методами. Формы деятельности органов исполнительной власти — внешне выраженные действия органа исполнительной власти (должностного лица), осуществляемые в рамках его компетенции и вызывающие определенные последствия. Это совокупность приемов, применяемых органами исполнительной власти для выполнения возложенных на них задач и функций.

Мнение специалиста

Д. Н. Бахрах отмечает, что «фактически здесь речь идет о различии исполнительно-распорядительной деятельности по ее конечному результату или, иными словами, ее правовым последствиям[1]».

По содержанию выделяют: административно-правовые формы (их применение влечет за собой юридические последствия) и неправовые (организационные) формы осуществления исполнительной власти.

К юридически значимым действиям можно отнести постановку граждан на регистрационный учет, выдачу различных лицензий, разрешений, принятие постановления о назначении административного наказания и др.

Неправовыми формами деятельности органов исполнительной власти считаются организационные действия (проведение совещаний, разработка программ, прогнозов, методических рекомендаций, осуществление бухгалтерского и статистического учета и т.п.) и материально-технические операции (делопроизводство, обработка информации и т.п.), которые не влекут юридических последствий.

Для реализации задач и функций, возложенных на субъекты исполнительной власти, последние издают огромное количество правовых актов управления. С их помощью устанавливаются новые юридические нормы, которые регулируют однотипные управленческие отношения в сфере государственного управления, формируются новые правоотношения, изменяются или прекращаются старые, разрешаются индивидуальные управленческие дела (споры). Таким образом, административно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти можно разделить на два вида: правотворческую деятельность и правоприменительную деятельность.

Правоприменительная деятельность органов исполнительной власти (должностных лиц) — разрешение конкретных управленческих дел (споров) на основе соответствующих норм права и принятие по ним индивидуальных правовых актов управления. Эта деятельность включает; установление фактических обстоятельств дела; выбор нормы права, которой надо руководствоваться при разрешении дела и ее толкование; принятие решения по делу (индивидуального правового акта управления); исполнение принятого решения.

Правотворческая деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц — разработка, принятие, внесение изменений, отмена нормативных правовых актов управления. Эта деятельность включает: принятие решения о разработке управленческого нормативного акта; подготовка проекта этого документа; его согласование, обсуждение, доработка; обсуждение проекта в правотворческом подразделении органа исполнительной власти (в правовом управлении, департаменте, отделе); утверждение и опубликование документа.

По целям использования различают внутренние (решение внутриорга-низационных вопросов) и внешние (обеспечивают решение возложенных задач и функций) формы деятельности органов исполнительной власти.

По способу выражения — словесные и конклюдентные.

9.2. Правовые акты управления

Правовые акты управления — подзаконные акты, принимаемые субъектами исполнительной власти в установленном порядке для выполнения возложенных на них задач и функций.

 

Правовой акт управления императивен, его исполнение обеспечивается угрозой юридической ответственности. Для его юридического содержания характерно, что он может устанавливать правила поведения в сфере государственного управления либо выступать в роли юридического факта, порождающего возникновение, изменение, прекращение конкретного административного правоотношения.

К правовым актам управления относятся: указы и распоряжения Президента РФ по вопросам государственного управления; постановления и распоряжения Правительства РФ; нормативные правовые акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти (приказы, указания, постановления и др.); нормативные правые акты органов исполнительной власти субъектов РФ и др.

Правовые акты управления можно классифицировать по различным основаниям: по юридическим свойствам; масштабу действия; по форме выражения и др.

По юридическим свойствам правовые акты управления делятся на нормативные, индивидуальные и смешанные:

Нормативные правовые акты управления содержат нормы административного права и принимаются с целью урегулирования однотипных управленческих отношений (правила торговли, дорожного движения, положения о федеральных министерствах, службах, агентствах и т.п.);

Нормативными правовыми актами решаются все наиболее важные вопросы государственного управления. Правила подготовки этих актов установлены в постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти и их государственной регистрации».

Индивидуальные правовые акты управления — это акты правоприменения. Одновременно они являются распорядительными актами. С их помощью решаются конкретные управленческие дела (регистрационные, экзаменационные, лицензионные, кадровые и др.).

Индивидуальные правовые акты управления являются юридическими фактами, обусловливающими возникновение, прекращение, изменение административных правоотношений. Они являются основным средством решения текущих управленческих вопросов.

Смешанные правовые акты управления содержат нормы права и правоприменительные решения.

По масштабу действия различают правовые акты управления, действующие на всей территории РФ (подзаконные акты Президента РФ, Правительства РФ, других федеральных органов исполнительной власти) или на территории субъекта РФ (правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ).

По форме выражения эти акты могут быть письменные, устные, конклюдентные.

Важно запомнить!

Правовой акт управления: не должен противоречить Конституции РФ и законам; должен быть издан правомочным субъектом исполнительной власти в рамках установленной для него компетенции; должен быть юридически обоснован с указанием цели и оснований его подготовки; не должен нарушать права и свободы граждан или ограничивать компетенцию нижестоящих органов исполнительной власти; должен быть подготовлен и издан в установленном порядке и др.

9.3. Административно-правовые методы деятельности органов исполнительной власти

В системе властных отношений имеются определенные средства воздействия на социальные процессы с целью адаптации их властной воле. В административных отношениях эти средства именуются методами государственного управления, т.е. приемами целенаправленного юридического воздействия.

Таким образом, методы деятельности органов исполнительной власти — предоставленные органам исполнительной власти нормами административного права возможности эффективно решать возложенные на них задачи. Это способы воздействия органов исполнительной власти (должностных лиц) на управляемые объекты.

Мнение специалиста

И. В. Максимов выделяет специфические черты метода управления; «он призван воздействовать на непосредственно волю, поведение того или иного участника общественных отношений как социальную действительность; используется субъектами управленческих отношений для решения стоящих перед ними повседневных задач»[2].

По воздействию на сознание и волю людей различают методы убеждения, принуждения и поощрения.

Убеждение — использование должностными лицами органов исполнительной власти различных мер для формирования необходимого поведения управляемого (подвластного).

Административное принуждение — особый вид государственного принуждения, имеющий своим назначением охрану общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления. Это применение уполномоченными субъектами мер административного предупреждения, пресечения и наказания в связи с неправомерными действиями физических и юридических лиц в сфере государственного управления.

Поощрение — применение субъектами исполнительной власти мер материального, морального одобрения в связи с правомерными, общественно полезными действиями физических и юридических лиц.

По характеру воздействия субъектов исполнительной власти на управляемых различают методы прямого управляющего воздействия (властное воздействие на управляемого) и методы косвенного управляющего воздействия (воздействие на интересы подвластного).

Методы прямого управляющего воздействия именуются администра -тивными методами управления, методы косвенного управляющего воздействия — экономическими методами управления.

Деление методов управления на административные и экономические условное, так как экономические средства воздействия входят в содержание административных методов управления.

По характеру вызываемых юридических последствий различают правовые и неправовые методы управления. Административные и экономические методы управления являются правовыми.

Свое проявление административно-правовые методы управления находят: в распорядительстве; выдаче разрешений, лицензий; совершении регистрационных действий; применении мер административной ответственности; осуществлении надзора и контроля; заключении административных договоров, применение поощрения и др.

9.4. Убеждение и принуждение в государственном управлении

Убеждение — это главный метод деятельности органов исполнительной власти. Сущностью этого метода является использование должностными лицами органов исполнительной власти различных средств воспитания, разъяснения, пропаганды для формирования необходимого поведения управляемого (подвластного).

Принуждение — вспомогательный метод деятельности. Оно используется тогда, когда средства убеждения оказываются неэффективными, т.е. когда нарушаются требования правовых предписаний, установленных в сфере государственного управления.

Нормы административного права закрепляют широкий круг мер принудительного воздействия для обеспечения правопорядка. В своей совокупности меры принудительного обеспечения должного поведения управляемых составляют институт административного принуждения. Они выполняет карательную функцию. Административно-принудительные меры применяются не только в качестве наказания за правонарушения, но и для их предупреждения и пресечения.

Для административного принуждения характерно следующее: возможно внесудебное применение принудительных мер; эти меры применяются к лицам, не находящимся в непосредственном подчинении у полномочных органов исполнительной власти; они применяются в целях обеспечения соблюдения не всех административно-правовых норм, а только тех, которые формулируют общеобязательные правила поведения в сфере государственного управления, не имеющих ведомственных границ (например, правила дорожного движения, требования промышленной безопасности); эти меры применяются уполномоченными органами исполнительной власти и судами (судьями).

 

Научная дискуссия

Вопросы научной классификации мер административного принуждения был» и остается объектом внимания ученых-административистов. Ее основу составили труды таких видных докторов наук, как М. И. Еропкин, И. И. Веремеенко,:      Д. Н. Бахрах, Л. Л. Попов, А. П. Коренев и др. Несмотря на то что указанные ученые в качестве критерия классификации использовали способ обеспечения правопо   рядка и цели применения этих мер, их мнения не отличаются единством.

Так, И. И. Веремеенко[3] к административному принуждению относит административно-правовые санкции, административно-предупредительные и администра        тивно-процессуальные меры.

М. И. Еропкин[4] выделял три группы мер административного принуждения: административные взыскания, меры административного пресечения и административного предупреждения.

По мнению Л. Л. Попова и А. П. Коренева, эти меры следует подразделять на четыре вида: 1) административно-предупредительные меры; 2) административно-пресекательные меры; 3) административные взыскания; 4) меры административно-процессуального обеспечения[5].

Д. Н. Бахрах называет три вида принуждения: пресечение, восстановление и наказание.

В. А. Тюриным была предложена система мер административного принуждения, включающая в себя: административно-предупредительные меры; меры административного пресечения; процессуально-обеспечительные меры; административные наказания; административно-восстановительные меры[6].

По целевому назначению мы будем разделять меры принуждения на три группы: 1) административно-предупредительные меры; 2) администра-тивно-пресекательные меры; 3) административные наказания.

Административного-предупредительные меры применяются с целью предупреждения возможных правонарушений в сфере государственного управления, а также предотвращения иных, опасных для жизнедеятельности общества явлений (надзорные проверки; досмотр вещей и личный досмотр; проверка документов; административное задержание; введение карантина; реквизиция имущества и др.).

Административно-пресекательные меры своим назначением имеют прекращение противоправных действий, а также предотвращение вредных последствий иных общественно-опасных явлений (различных чрезвычайных ситуаций). К этим мерах относятся: применение оружия, специальных средств; принудительное лечение лиц, страдающих заболеваниями, представляющими угрозу для окружающих; непосредственное физическое воздействие и др.

Административные наказания применяются в случаях совершения административного правонарушения. В ст. 3.1. КоАП РФ административное наказание определяется как установленная государством мера ответственности за совершение административного правонарушения. Административные наказания применяются в целях предупреждения совершение новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другим; лицами.

Законодатель правильно отказался от прежнего термина «административное взыскание», так как новая терминология точнее отражает его сущность и согласуется с определением другой меры государственного принуждения — уголовным наказанием.

В КоАП РФ установлены общие правила, которыми должны руководствоваться суд, орган, должностное лицо при назначении административного наказания. Соблюдение этих правил предполагает при назначении наказания учитывать: возраст, по достижении которого наступает административная ответственность; применение основных и дополнительных административных наказаний; обстоятельства, смягчающие административную ответственность; обстоятельства, отягчающие административную ответственность, и др.

Никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.

Новый КоАП РФ изменил систему административных наказаний. Из нее исключены исправительные работы. В то же время появились новые виды наказаний — дисквалификация, административное приостановление деятельности, обязательные работы; административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения.

 

---

 

 

[1] См.: Бахрах Д. Я. Административное право России. М., 2001. С. 269. 92

[2] См.: Максимов И. В. Убеждение и принуждение как методы управленческой деятельности // Актуальные проблемы административно-правового регулирования в современной России : материалы международной научно-практической конференции / отв. ред. А. С. Дугенец, В. И. Майоров. М., 2008. С. 50.

[3] См.: Веремеенко И. И. О классификации мер административного принуждения // Вестник Московского университета. Сер. 12. Право. 1970. № 4. С. 75.

[4] См.: Еропкин М. И. О классификации мер административного принуждения // Вопросы административного права на современном этапе. М„ 1963. С. 63.

[5] См.: Административное право / под ред. Ю, М. Козлова, Л. Л. Попова, М., 1999. С. 300;Коренев Л. П. Административное право России. Ч. 1. М., 1997. С. 161.

[6] См.: Тюрин В. А. Проблемы применения мер пресечения в административном правеРоссии : автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 21.

 

Махачкала - 2019