Общая характеристика производства по делам об административных правонарушениях

 1. Понятие и правовые основы производства по делам об административных правонарушениях

            Административный процесс является государственно-властной деятельностью, которая представляет собой «совокупность последовательно совершаемых действий, с помощью которых решения органов государственной власти облачаются в предусмотренную законом юридическую форму». Административный процесс содержит производство: по принятию нормативных актов государственного управления; заявлениям граждан в сфере государственного управления; административно-правовым жалобам и спорам; делам об административных правонарушениях; лицензионное производство и т.д.

Значит, производство по делам об административных правона­рушениях - вид административного процесса.

Производство по делам об административных правонарушениях является институтом административно-процессуального права, включающим административно-процессуальные нормы, которые регулируют порядок применения мер административного принуждения к субъектам, совершившим административные правонарушения.

Производство по делам об административных правонаруше­ниях представляется в качестве совокупности «осуществляемых уполномочен­ными субъектами на основе закона процессуальных действий, состоящих в возбуждении и разрешении дел об административных правонарушениях, а также исполнении вынесенных по ним постановлений о наложении адми­нистративных взысканий».

Нужно учитывать, что данное производство не всегда может быть закончено вынесением постановления о наложении административных наказаний. Возможно его прекращение по различным осно­ваниям (статья 24.5 КоАП РФ). В силу чего деятельность уполномоченных субъектов не обязательно связывается с назначением и исполнением административного наказания.

Согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, но регламентация основ этой деятельности на всей российской территории является единой. Установление порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе мер по обеспечению производства по таким делам, установле­ние порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний относится к велению Российской Федерации в области законо­дательства об административных правонарушениях (ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ). Эти нормы права касаются деятельности такого рода, осуществляемой как в административном, так и в судебном порядке.

Раздел IV КоАП РФ «Производство по делам об административных правонарушениях» устанавливает правовые основы, которым следуют уполномоченные органы госвласти и должностные лица при производстве по конкретным делам. К исключительному ведении Российской Федерации относится и таможенное регулирование (и. «ж» ст. 71 Конституции РФ), в связи с чем, говоря о производстве по делам об административных право­нарушениях в таможенных органах, законы субъектов РФ в области зако­нодательства об административных правонарушениях не будут нами рассматриваться

Производство по делам об административных правонарушениях ? это часть исполнительно-распорядительной деятельности, а материальные и процессуальные нормы, которые его регулируют, ? часть административного права. В силу чего это производство реализуется, основываясь на общих нормах и принципах административ­ного права.

Основной правовой акт законодательного характера, который регулирует данную сферу деятельности ? это КоАП РФ, базирующийся на Конституции РФ, общепризнанных принципах и нормах международ­ного права, международных договорах РФ. При этом если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законо­дательством об административных правонарушениях, то применяются пра­вила международного договора (ч. 2 ст. 1.1 КоАП РФ).

Кроме КоАП РФ в государствах-членах ТС действует ТК ТС, который среди задач таможенных органов определяет «выявление, предупреж­дение и пресечение административных правонарушений в соответствии с законодательством государств-членов ТС» (п. 89 ч. 1 ст. 6 ТК ТС).

Кроме КоАП РФ и международных договоров по ряду вопросов в этой сфере также принимаются федеральные законы, распоряжения и постановления российского Правительства, указы и распоряжения Президента России.

Производство по делам об административных правонарушениях имеет тесную связь с арбитражным судопроизводством. Например, постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, согласно ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ можно обжаловать в арбитражный суд согласно арбитражному процессуальному законодательству. Рассмотрение подобной жалобы переходит уже в арбитражный процесс. Дела об административных правонарушениях, возбужденные по ст. 14.10 КоАП РФ, также направляются на рассмотрение в арбитражный суд.

Следовательно, правовой основой производства по делам об админи­стративных правонарушениях в таможенном деле можно назвать: Конституцию Российской Федерации, международные договоры России. Таможенный кодекс Таможенного союза (далее? ТК ТС), КоАП РФ, федеральные законы, указы и распоряже­ния Президента России, распоряжения и постановления Правительства, а также ведомственные акты ФТС России.

 

2. Общая характеристика процессуальной формы производства по делам об административных правонарушениях

В соответствии с положениями правовой теории, юридические про­цессы, выступая разновидностью социальных процессов, подразделяются на виды, в числе которых выделяют и административный процесс. Наряду с чертами, общими для всех юридических процессов, он имеет свои спец­ифические особенности, среди которых представляется самым существен­ным следующее его свойство: с одной стороны, административный процесс является видом юридического процесса и обладает всеми свойственными последнему признаками, с другой — он представляет собой разновидность управленческой (исполнительной) деятельности (соответственно выде­ляют два подхода к его пониманию — управленческий и юрисдикционный)'. Являясь самым глобальным из юридических процессов, административный процесс подразделяется на процесс управленческого правотворчества, правонаделительный и административно-юрисдикционный. При этом каждый из этих видов административных процессов представляет собой систему более мелких процессуальных форм административных производств, под которыми понимается нормативно урегулированный вид деятельности или порядок совершения процессуальных действий, обеспечивающий законное и объективное рассмотрение и разрешение индивидуальных администра­тивных дел, объединенных предметом^[1].

Таким образом, административные производства отличаются друг от друга преимущественно содержанием решаемых задач, что закрепляется в названии конкретного административного производства. В рамках административно-юрисдикционного процесса можно выделить ряд производств (их число варьируется от 3 до 5 или 9). Среди них производство по делам об админи­стративных правонарушениях выделяется максимальной процессуальной характеристикой и оснащенностью кодифицированным актом КоАП РФ. Поэтому в случае рассмотрения административной юрисдикции ее содержание нередко сводят к производству по делам об административных правонарушениях. В связи с этим отмечается, что в настоящее время отсутствует единое мнение по определению понятий «производство по делам об администра­тивных правонарушениях» и «административная юрисдикция» ? первое зачастую подменяется вторым. Думается, это обусловлено смешиванием понятий, которые отличаются в принципе тем, что юрисдикция ? это, прежде всего, система государственно-властных полномочий, а производство является видом процессуальной деятельности. При отграничении определения административной юрисдикции лишь в качестве установленной нормативными правовыми актами совокупности полномочий субъектов по разрешению дел об административных правонарушениях, осуществление таких полномочий на практике станет административно-юрисдикционной дея­тельностью, выступающей как осуществление стадии производства по делу об административных правонарушениях, в частности, стадии рассмотрения дела и принятия по нему решения.

Значит, как подчеркивает П.Н Сафоненков, «в структуре административного процесса производство по делам об административных правонарушениях является элементом третьего уровня: административный процесс; 2) административно-юрисдикционный процесс; 3) производство по делам об административных правонарушениях. Вместе с тем при иных подходах к классификации возможно и другое дробление: 1) административный процесс; 2) правоприменитель­ный процесс; 3) производство по применению мер принуждения; 4) производство по делам об административных правонарушениях. В этом случае указанное производство будет являться элементом четвертого уровня»[2].

Как представляется, производство по делам об админи­стративных правонарушениях можно определить как деятельность уполномоченных субъектов (государственных органов и/или их должностных лиц) по привлечению виновных физических и юридических лиц к административной ответственности. Притом немаловажным фактом следует считать то, что рассматриваемая деятель­ность реализуется в административно-процессуальной форме.

 

3. Виды, задачи и принципы производства по делам об административных правонарушениях

 

В зависимости от объема и сложности процессуальной деятельности производство по делам об административных правонарушениях в соответ­ствии с КоАП РФ можно разделить на следующие виды:

упрощенное производство, когда выносят постановление о назначении административного наказания, не составляя протокола об администра­тивном правонарушении;

обычное производство, которое включает основные стадии производства по делу: возбуждение, рассмотрение, исполнение постановления о назначении наказания;

особое производство с факультативными стадиями производства: административное расследование, обжалование либо опротестование постановления и решения по делу, или которое возникает по причине возбуждения дела прокурором, или в отно­шении специальных субъектов (ч. 2 ст. 1.4; ст. 2.5, 2.10 и др.).

Согласно ст. 24.1 КоАП РФ к задачам относятся: всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела; разрешение его в соответствии с законом; обеспечение исполнения вынесенного постановления; выявление причин и условий, способствовавших совершению адми­нистративных правонарушений.

Несложно заметить, что при производстве по делам об административ­ных правонарушениях фактически решаются две связанные между собой общие задачи: юрисдикционная (справедливое решение дел) и профилактическая (предупреждение новых правонарушений).

К основным принципам, вытекающим из задач юрисдикционной деятельности, на которых базируется производство по делам об административных правонарушениях, согласно КоАП РФ относятся следующие.

Принцип законности заключается в неукоснительном исполнении требований закона всеми участниками административно-процессуальной деятельности. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обе­спечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом (ч. 1 ст. 1.6).

Принцип объективности означает всестороннее и полное исследова­ние всех обстоятельств дела об административном правонарушении. Дан­ный принцип обязывает судью, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, исключить односторонний, предвзятый подход к выбору решения (ст. 24.1. 26.11).

Принцип равенства состоит в административно-процессуальном ста­тусе субъектов. В соответствии с этим принципом перед законом равны все. независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имуще­ственного и должностного положения, места жительства, отношения к рели­гии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств (ч. 1 ст. 1.4).

Принцип гласности закреплен в ст. 24.3, согласно которой дела об административных правонарушениях подлежат открытому рассмотрению, за исключением случаев, предусмотренных ч. 3 ст. 28.6, либо, если это может привести к разглашению государственной, военной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны, а равно в случаях, если этого требуют интересы обеспечения безопасности лиц, участвующих в производстве по делу об адми­нистративном правонарушении, членов их семей, их близких, а также защиты чести и достоинства указанных лиц (ч. 1 ст. 24.3). Лица, участвующие в про­изводстве по делу об административном правонарушении, и граждане, при­сутствующие при открытом рассмотрении дела об административном право­нарушении, имеют право в письменной форме, а также с помощью средств аудиозаписи фиксировать ход рассмотрения дела об административном пра­вонарушении. Фотосъемка, видеозапись, трансляция открытого рассмотрения дела об административном правонарушении по радио и телевидению допуска­ются с разрешения судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении (ч. 3 ст. 24.3).

Принцип своевременности (оперативности) выяснения обстоя­тельств каждого дела означает соблюдение установленных администра­тивно-правовыми нормами процессуальных сроков, которые должны обе­спечить неотвратимость наказания виновных лиц, предупреждения новых правонарушений.

Принцип презумпции невиновности (юридический вариант пре­зумпции добропорядочности) заключается в том, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонару­шении, считается невиновным до тех пор, пока его вина не будет доказана в предусмотренном порядке и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело (ч. 2 ст. 1.5). Данный принцип предполагает также, что бремя доказывания лежит на должностном лице, ведущем производство по делу. Лицо, при­влекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность (ч. 3 ст. 1.5), хотя имеет на это право. Из принципа презумпции невиновности вытекает и такое важное положение: неустра­нимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуется в пользу этого лица (ч. 4 ст. 1.5).

Необходимо отметить, что принципом презумпции невиновности руко­водствуются должностные лица таможенных органов (как и иных органов административной юрисдикции), ведущие производство по делам об административных правонарушениях, в силу отмеченных норм КоАП РФ, однако данный принцип утратил свою незыблемость после вступления в законную силу положений Федерального закона от 24.07.2007 № 210-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правона­рушениях». Согласно примечанию к ст. 1.5 КоАП РФ положения ч. 3 данной статьи не распространяются на административные правонарушения, предусмотренные гл. 12 КоАП РФ «Административные правонарушения в области дорожного движения» в случае их фиксации работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи. Думается, что отмеченная новелла, а также дополнения к отдельным положе­ниям КоАП РФ (ст. 2.6.1. ч. 3 ст. 28.6), создающие регламентацию излишне упрощенного производства по делам об административных правонарушениях (при совмещении стадий возбуждения и рассмотрения дела постановление о назначении административного наказания выносится без участия лица, привлекаемого к административной ответственности, такие элементы состава административного правонарушения, как субъект и субъективная сторона, не устанавливаются), с точки зрения законности и обеспечения прав лиц, привлекаемых к административной ответственности, являются негативным примером производства по делам об административных правонарушениях, на которое не распространяется принцип презумпции невиновности.

В литературе нет единого мнения о количестве стадий производства по делам об административных правонарушениях. Так, отдельные исследователи считают, что данное производство включает три стадии: возбуждение дела об административном правонарушении, рассмотрение дела об административном правонарушении, пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях[3].

Содержание названных стадий и их последовательность могут зависеть от вида производства по делам об административных правонарушениях. В связи с существованием упрощенного порядка производства по некоторым категориям дел стадии производства в отдельных случаях недостаточно четко выражены или даже сливаются. Так, при наложении штрафа на месте соединяются возбуждение и рассмотрение дела, а при назначении административного наказания в виде предупреждения включается ещё и стадия исполнения постановления[4].

4. Обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении

 Согласно ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ производство по делу об администра­тивном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из следующих обсто­ятельств:

отсутствие события административного правонарушения;

отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действии (бездействия) возраста, предусмотренного КоАП РФ для привле­чения к административной ответственности, или невменяемость физиче­ского лица, совершившего противоправные действия (бездействие);

действия лица в состоянии крайней необходимости;

издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение адми­нистративного наказания;

признания утратившими силу закона или его положения, устанавли­вающих административную ответственность за содеянное, за исключением случая одновременного вступления в силу положении закона, отменяющих административную ответственность за содеянное и устанавливающих за то же деяние уголовную ответственность;

истечение сроков давности привлечения к административной ответ­ственности;

наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действии (бездействия) лицом, в отношении которого ведется произ­водство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о пре­кращении производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном той же статьей или той же частью статьи КоАП РФ или закона субъекта РФ, либо постановления о возбуждении уголовного дела;

смерть физического лица, в отношении которого ведется производ­ство по делу об административном правонарушении;

8.1) внесение в единый государственный реестр юридических лиц записи о ликвидации юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, на основании определения арбитражного суда о завершении конкурсного производства в соответствии с законодательством о несостоятельности (банкротстве).

При совершении административного правонарушения военнослужащим, либо гражданином, который призывается на военные сборы, либо лицом, у которого есть специальное звание, за исключением случаев, когда за такое административное правонарушение это лицо несет административную ответственность на общих основаниях, производство по делу об админи­стративном правонарушении после выяснения всех обстоятельств совер­шения административного правонарушения подлежит прекращению для привлечения указанного лица к дисциплинарной ответственности (ч. 2 ст. 24.5).

  

5. Прокурорский надзор и ведомственный контроль над

производством по делам об административных правонарушениях

 

В соответствии с третьим пунктом приказа Генеральной прокуратуры РФ от 07.05.2008 г. № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в сфере таможенного производства, за соответствием законам издаваемых правовых актов таможенными органами и их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, осуществляют транспортные прокуроры

К значимому признаку данного контроля относится возможность (при необходимости) оперативного вмешательства вышестоящих таможенных органов или вышестоящих должностных лиц в деятельность нижестоящих таможенных органов или нижестоящих должностных лиц (подконтрольных субъектов) для недопущения нарушений ими законодательных и под­законных актов, а также нейтрализации и исправления выявленных недо­статков и злоупотреблений.

Таможенные органы осуществляют ведомственный контроль произ­водства по делам об административных правонарушениях по следующим направлениям: контроль над соблюдением законности при привлечении к администра­тивной ответственности, осуществляемый Управлением таможенных рас­следований и дознания ФТС России (п. 7 Положения об Управлении тамо­женных расследований и дознания, утвержденного приказом ФТС России от 26.07.2013 г. № 1392), а также подразделениями контроля соблюдения законности при привлечении к административной ответственности опе­ративной таможни и подразделениями административных расследований таможен, уполномоченных вести учет и регистрацию жалоб лиц и проте­стов прокуроров на постановления по делам об административных право­нарушениях и подготавливать проекты решений по полученным жалобам и протестам;

за производством по делам об административных правонарушениях особой важности Управлением таможенных расследований и дознания ФТС России и оперативными таможнями;

контрольно-наблюдательное производство по делам об администра­тивных правонарушениях при направлении деда в суд, в прокуратуру или другие правоохранительные органы. Основания организации контрольно-наблюдательного производства, порядок формирования, учета, ведения и хранения контрольно-наблюдательных дел определены приказом ФТС России от 13.10.2015 г. № 2041 «Об утверждении Инструкции об организа­ции контрольно-наблюдательного производства по делам об администра­тивных правонарушениях»;

курирование должностными лицами подразделений административ­ных расследований (в том числе должностными лицами отделов организа­ции административных расследований таможенных органов) нижестоящих таможенных органов и функциональных подразделений с целью оказания методической помощи и недопущения нарушений требований законо­дательства РФ при возбуждении и дальнейшем производстве по делам об административных правонарушениях.

Согласно п. 6 Порядка проведения ведомственного контроля решений, действий (бездействия) в области таможенного дела, утвержденного при­казом ФТС России от 01.07.2016 г. № 1310, проведение ведомственного кон­троля осуществляется таможенными органами в связи с наличием поводов. К поводам для проведения ведомственного контроля относятся:

исковые заявления (заявления) граждан и организаций, определения (иные документы) судебных органов, поступившие в таможенные органы в связи с обжалованием решений, действии (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц в области таможенного дела;

жалобы па решения, действия (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, в рассмотрении которых таможенным орга­ном отказано;

обращения граждан и организаций в таможенные органы;

обращения, поступившие в таможенные органы из государственных органов и органов прокуратуры;

поводы, возникающие в связи с реализацией таможенными органами или должностными лицами таможенных органов задач и функции в обла­сти таможенного дела.

Непосредственно порядок обжалования решений (не связанных с пере­смотром постановлений по делам об административных правонаруше­ниях), действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц в настоящее время установлен гл. 3 Федерального закона о таможенном регулировании, в которой закреплены нормы, регулирующие вопросы:

права на обжалование («любое лицо вправе обжаловать решение, действие (бездействие) таможенного органа пли его должностного лица, если таким решением, действием (бездействием), по мнению этого лица, нарушены его права, свободы или законные интересы, ему созданы пре­пятствия к их реализации либо незаконно возложена на него какая-либо обязанность...») и др.

Согласно письму ФТС России от 30.08.2011 г. № 01-11/418(59) «О направ­лении Методических рекомендаций по рассмотрению жалоб па решения, действия (бездействие) в области таможенного дела» рассмотрение жалоб в таможенных органах осуществляется правовыми подразделениями, а принятие решений по ним — начальником таможенного органа или долж­ностным лицом, нм уполномоченным.

В деятельности по контролю соблюдения законности при привлечении к административной ответственности в части рассмотрения жалоб участ­ников производства по делам об административных правонарушениях, указанных в ст. 25.1 25.5 КоАП РФ и протестов прокуроров на постанов­ления (решения) по делам об административных правонарушениях тамо­женные органы руководствуются гл. 30 КоАП РФ, устанавливающей поря­док пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Положением о порядке учета и регистрации жалоб лиц и протестов прокуроров на постановления по делам об административных правонарушениях, а также принимаемых но ним решений, утвержденным приказом ФТС России от 24.01.2008 г № 45.