СУБЪЕКТЫ И УЧАСТНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

  1.  Сущность, понятие, виды и система субъектов административного процесса

            Административный процесс – совокупность действий, совершаемых исполнительными органами для реализации возложенных на них задач и функций.

Административный процесс – это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных органов исполнительной власти и их должностных лиц по разрешению индивидуальных конкретных дел в сфере государственного управления.

Административный процесс характеризуется следующими особенностями:

·   представляет собой разновидность властной деятельности субъектов исполнительной власти;

·   целью является достижение определенных юридических результатов и разрешение управленческих дел;

·   промежуточные и окончательные итоги процесса закрепляются в официальных документах – административных актах;

· регламентируется административно-процессуальными нормами;

·   отличается достаточной простотой и оперативностью, допуская ведение в случаях, предусмотренных законом, даже в устной форме.

В зависимости от содержания административный процесс можно разделить на три части: процесс административного правотворчества; правонаделительный (оперативно-распорядительный) процесс или иначе его называют административно-процедурной деятельностью. Это правоприменительная деятельность, регламентируемая процедурными нормами административного права и реализуемая в административно-процессуальных отношениях; административно-юрисдикционный процесс, то есть правоохранительная деятельность, осуществляемая исполнительными органами (должностными лицами) в порядке совершения юрисдикционных действий.

Административный процесс имеет несколько конкретных вариантов выражения в практической деятельности исполнительных органов (должностных лиц).

Стадии административного процесса, как совокупность последовательно совершаемых процессуальных действий, различаются между собой: задачами и целями; юридическими фактами; сроками совершения; кругом участников и спецификой их правового статуса; процессуальным оформлением.

Общими для административного процесса, а следовательно, и для любого входящего в него производства являются следующие стадии:  анализ ситуации, в ходе которого собирается, изучается информация о фактическом положении дел, о реальных фактах (в разных производствах называется по-разному: административное расследование, проверка жалобы, обсуждение правового акта и др.);  принятие решения, в котором устанавливается воля субъекта власти (решение, как правило, носит обязательный характер: обязывает, запре­щает, уполномочивает; прекращает);  исполнение решения .

В зависимости от специфики определенных категорий дел, решаемых исполнительной властью, ряд производств административного процесса состоит из присущих только им стадий (например, производство по делам об административных правонарушениях проходит наряду с общими и такие стадии, как возбуждение дела, обжалование и опротесто­вание решения).

Административно-процессуальные нормы регулируют правоприменительную деятельность исполнительных органов (должностных лиц), то есть процесс практической реализации ими в этих целях принадлежащих им юридически-властных полномочий распорядительного характера. Этими нормами регламентируется такого же рода деятельность судебных органов.

К процессуальным принципам относят следующие основные принципы: принцип законности; принцип компетентности; принцип охраны интересов личности и государства; принцип процессуального равенства сторон; принцип достижения материальной истины; принцип доступности; принцип гласности; принцип экономичности; принцип ответственности должностных лиц за правильное и эффективное ведение процесса; принцип самостоятельности принятия решения.

Административно-процессуальная деятельность юрисдикционного характера в соответствии с действующим законодательством РФ не является исключительной прерогативой исполнительных органов (должностных лиц). Например, споры, возникающие в сфере государственного управления, разрешают арбитражные суды, а споры о компетенции между различными звеньями системы государственной власти – Конституционный Суд РФ.

2. Административно-процедурное производство

Отличие данного вида производства от юрисдикционного в том, что предметом процедурного производства являются индивидуальные административные дела бесспорного характера. Правовая оценка поведения того или иного лица здесь не является обязательной. Она может быть в качестве одного из условий удовлетворения тех или иных ходатайств.

В юридической литературе выделяют следующие виды производств: 1) лицензионно-разрешительное; 2) регистрационное; 3) правотворческое (речь идет о порядке подготовки правовых актов управления).

Рассмотрим лицензионно-разрешительное производство. Основы лицензирования деятельности установлены Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 года.

Само понятие лицензирования имеет двоякое значение: выдача на определенных условиях разрешений (лицензий) на право осуществления определенных операций; передача прав одним лицом другому в обмен на гонорар или лицензионный платеж; регулирование компетентными государственными органами ввоза и вывоза товаров из данной страны путем выдачи специальных разрешений – лицензий, являющееся формой государственного контроля за внешнеторговой деятельностью.

Рассмотрим первое определение.

Лицензия (лат. Licentia – «право, разрешение») – официальный документ, который разрешает осуществление указанного в ней вида деятельности в течение установленного срока, а также определяет условия его осуществления. (Существует и другое значение слова «лицензия» в сфере использования изобретений).

Для получения лицензии заявитель должен представить в соответствующий орган ряд документов. В их числе: заявление о выдаче лицензии с указанием данных о заявителе, вид деятельности, срока действия лицензии, копии учредительных документов и свидетельств о государственной регистрации; документ, подтверждающий оплату рассмотрения заявления; справка налогового органа о постановке на учет или свидетельство о государственной регистрации физического лица в качестве предпринимателя со штампом налогового органа. В зависимости от специфики деятельности может быть предусмотрено представление иных документов.

Решение о выдаче или отказе в выдаче лицензии принимается в срок, не более 60 дней со дня получения заявления со всеми необходимыми документами. Уведомление об отказе в выдаче лицензии представляется заявителю в письменном виде в указанный срок с указанием причин отказа. Срок действия лицензии устанавливается в зависимости от специфики вида деятельности, но не менее 5 лет. Могут выдаваться бессрочные лицензии. Продление срока действия лицензии производится в порядке, установленном для ее получения.

Лицензия выдается отдельно на каждый вид деятельности. Передача лицензии другому юридическому или физическому лицу запрещается. Органы, уполномоченные на ведение лицензионной деятельности, могут приостановить действие лицензии в случаях: представления владельцем лицензии соответствующего заявления; обнаружения недостоверных данных в представленных для получения лицензии документах; нарушения лицензиатом условий действия лицензии и т.п. (см., например, статьи 14.1, 19.20, 20.16 КоАП РФ). Срок приостановления не может превышать 6 месяцев. Лицензиат вправе обжаловать решение в судебном порядке.

Лицензирование самая распространенная форма разрешительной системы в сфере управления, но не единственная.

Разрешительная система распространяется и на проведение митингов, собраний, уличных шествий и демонстраций, пикетирования. Исполнительные органы власти субъекта РФ, органы местного самоуправления дают разрешение на основе заявлений уполномоченных коллективов, общественных объединений, отдельных групп граждан, которое должно быть подано не позднее чем за 10 дней до проведения мероприятия. В нем должны быть указаны цель мероприятия, форма, место проведения, маршрут движения, время начала и окончания, предполагаемое количество участников и т.п. Решение сообщается не позднее, чем за 5 дней до времени проведения мероприятия. Несанкционированное мероприятие подлежит прекращению. Нельзя при этом иметь при себе участникам оружие или специально приспособленные предметы, которые могут причинить вред здоровью и жизни граждан, либо материальный ущерб.

Вместе с тем установлена ответственность лиц за нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании. В соответствии со статьей 5.38 КоАП РФ воспрепятствование организации или проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, проводимых в соответствии с законодательством Российской Федерации, либо участию в них, а равно принуждение к участию в них - влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере до одного минимального размера оплаты труда; на должностных лиц - от одного до трех минимальных размеров оплаты труда.

Регистрационное производство. Регистрация – акт официального признания законности соответствующих действий и правовых актов, осуществляемых, как правило, органами Министерства Юстиции (МЮ РФ) и МВД РФ. Органы юстиции осуществляют государственную регистрацию нормативных актов органов исполнительной власти; регистрацию общероссийских и международных общественных объединений, отделений иностранных некоммерческих неправительственных объединений; регистрацию уставов общественных и религиозных объединений; государственную регистрацию юридических лиц; регистрацию прав на недвижимость.

Министерство юстиции ведет федеральный регистр нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти субъектов Федерации. Эту работу осуществляет Управление законодательства субъекта РФ, а также Департамент информации и Научный центр правовой информации, действующие в структуре МЮ РФ. Важную функцию в центральном аппарате выполняет Департамент регистрации и контроля за ведомственными нормативными актами. В соответствии с ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 года, данный вид государственной регистрации отнесен к компетенции учреждений юстиции – регистрационным палатам. Закон регулирует порядок регистрации (прием документов, их экспертиза и т.д.), основания для государственной регистрации и сроки.

В настоящее время действует также регистрационный учет граждан. Правительство РФ утвердило 17 июля 1995 года Правила регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации. Если гражданин изменил место жительства, он обязан в течение семи дней с момента прибытия на новое место жительства обратиться в органы регистрационного учета с заявлением и соответствующими документами для оформления регистрации. Регистрация временного пребывания граждан (гостиница, санаторий и т.д.) осуществляется в том же порядке, но в течение трех дней. Ответственность за нарушение этих и других правил регистрации предусмотрена и некоторыми статьями КоАП РФ (см. статьи 19.15, 19.21, 19.22).

Производство по принятию правовых актов управления. Это – пример административных процедур, используемых преимущественно в интересах наиболее эффективной работы исполнительного аппарата по применению административно-правовых форм и административно- правовых методов реализации исполнительной власти. Правовой базой для рассматриваемых процедур служат утвержденные Правительством РФ Положение о подготовке проектов постановлений и распоряжений Совета Министров – Правительства РФ; Правила подготовки ведомственных нормативных актов (1993); Регламент заседаний Правительства (2000); Положение об аппарате Правительства (2000). Существуют и другие нормативные акты (например, Указы Президента РФ, Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации от 13.08.1997 и др.)

Большинство из представленных документов содержит следующие этапы указанного производства: анализ ситуации, выработка проекта решения; согласование проекта органами соответствующей компетенции, определение прогноза последствий; визирование руководителями подразделений (при разногласии – консультации с заинтересованными сторонами в целях поиска приемлемого решения, а если такового нет – перечень разногласий); если существуют изменения, то повторное визирование проекта; принятие решения; подпись решения управомоченным лицом, что свидетельствует о вступлении его в законную силу; исполнение решения (контроль исполнения).

Производство по делам об административных правонарушениях. Данному виду производства посвящен раздел ?V Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно ст. 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об админи­стративных правонарушениях являются: «всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений».

Дела об административных правонарушениях подлежат открытому рассмотрению, за исключением следующих случаев: если это может привести к разглашению государственной, военной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны; если этого требуют интересы обеспечения безопасности лиц, участвую­щих в производстве по делу об административном правонарушении, членов их семей, их близких, а также защиты чести и достоинства указанных лиц.

 

 2. Судьи, органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях

 

В статье 23 КоАП РФ устанавливает, что дела об административных правонарушениях рассматриваются судьей, органом, должностным лицом, уполномоченным рассматривать эти дела. В частности: 1) судьями (мировыми судьями); 2) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав; 3) федеральными органами исполнительной власти, их структурными подразделениями, территориальными органами и структурными подразделениями территориальных органов, а также иными государственными органами; Банком России согласно задачам и функциям, возложенным на него федеральными законами; 4) органами и учреждениями уголовно-исполнительной системы; 5) органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими региональный государственный надзор либо переданные им полномочия в области федерального государственного надзора, указанными в главе 23 КоАП; 6) государственными учреждениями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти.

Согласно статье 23.1 «судьи ? это наиболее компетентные, профессионально подготовленные представители государственной власти, способные объективно и беспристрастно разрешать правовые вопросы. Судьями являются лица, наделенные в конституционном порядке правом осуществлять правосудие и исполняющие свои обязанности на профессиональной основе».

Рассмотрение дел об административных правонарушениях возлагается также на федеральные органы исполнительной власти и иные государственные органы. Их полномочия в данной сфере установлены ст. 23.3?23.67 КоАП. Следует отметить, что комментируемый Кодекс зачастую не указывает прямо, какие органы государственной власти уполномочены рассматривать конкретные дела об административных правонарушениях, а использует формулировки типа "органы, осуществляющие государственной контроль и надзор в определенной сфере".

Решение о закрытом рассмотрении дела об административном правонарушении выносится судьей, органом, должностным лицом, рассматривающими дело, в виде определения (статья 14.3).

Все субъекты производства по делам об административных правонару­шениях образуют несколько групп (см. главу 25 КоАП РФ, статьи 25.1?25.11).

1. Компетентные органы и должностные лица, которые наделены правом принимать властные акты, составлять правовые документы, определять движение и судьбу дела: административные комиссии при местных администрациях районов, городов, поселков; администрации районов, городов, поселков, сел; районные (городские), районные в городах комиссии по делам несо­вершеннолетних и защите их прав; судьи; органы внутренних дел (милиция); органы (должностные лица), осуществляющие административно-над­зорные функции.

2. Субъекты, имеющие личный интерес в деле: лицо, привлекаемое к административной ответственности (статья 25.1); потерпевший (лицо, которому административным правонарушением причинен моральный, физический или имущественный вред, ? статья 25.2); законные представители обеих сторон (статья 25.3-25.4).

3. Лица и органы, содействующие осуществлению производства: свидетели (лица, которым могут быть известны какие-либо обстоятель­ства, подлежащие установлению по конкретному делу ? статья 25.6); специалисты (не заинтересованные в исходе дела лица, обладающие познаниями, необходимыми для оказания содействия в обнаружении, закрепление и изъятии доказательств, а также в применении техничес­ких средств – статья 25.8); эксперты (лица, обладающие специальными познаниями в науке, технике, искусстве или ремесле, достаточными для проведения эксперти­зы и дачи экспертного заключения – статья 25.9); переводчики (не заинтересованные в исходе дела лица, владеющие языками или навыками сурдоперевода (понимающие знаки немого или глухого), необходимыми для перевода или сурдоперевода при производ­стве по делу об административном правонарушении – статья 25.10); понятые (статья 25.7).

Самостоятельное лицо в процессе - прокурор (статья 25.11 КоАП РФ).

В административном процессе используются различные виды доказательств. Доказательства – любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

В литературе выделяют следующие виды доказательств: заключение эксперта (экспертиза – исследование, проводимое специалистом в области науки, техники, искусства или ремесла по заданию органа или должностного лица, расследующего дело об административном правонарушении, когда для рассмотрения дела необходимы специальные познания); документы – письменные материалы, материалы фото, звуко и видеозаписи, информационных баз и банков данных, содержащие сведения, изложенные или удостоверенные в них организациями, их объединениями, должностными лицами и гражданами, имеющими значение для производства по делу об административном правонарушении; вещественные доказательства – орудия совершения или предметы административного правонарушения, сохранившие на себе его следы; показания потерпевшего; показания свидетеля; объяснения лица, в отношении которого ведется производство; показания специальных технических средств – показания измерительных приборов, утвержденных в установленном порядке в качестве средств измерения, имеющие соответствующие сертификаты и прошедшие метрологическую проверку.

К средствам доказывания относят: опрос лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; опрос потерпевшего; опрос свидетеля: назначение экспертиз; взятие проб и образцов; истребование сведений; использование специальных технических средств; проведение личного досмотра; досмотра вещей, транспортных средств; осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов; исследование документов; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; осмотр места происшествия.

Прежде чем перейти собственно к стадиям производства по делам об административных правонарушениях, необходимо установить подведомственность.

Установление подведомственности в производстве по делам об административных правонарушениях – это определение, какой орган или должностное лицо вправе рассмотреть и разрешить дело об административном правонарушении.

Виды подведомственности: 1) территориальная, 2) родовая (видовая), 3) должностная. При определении подведомственности учитывают: а) юридическую квалификацию административного правонарушения; б) место совершения проступка; в) место жительства нарушителя; г) место учета транспортного средства; д) возраст несовершеннолетнего правонарушителя.

Стадия производства по делам об административных правонарушениях ? сравнительно самостоятельная часть производства, которая наряду с общими задачами производства имеет присущие только ей задачи, иные особенности (круг участников производства, оформление решений спе­циальными процессуальными документами).

 

3. Таможенные органы как субъекты административной юрисдикции

 

ЕАЭС действует на базе Таможенного союза Евразийского экономического сообщества для укрепления экономик стран-участниц и сближения друг с другом, для модернизации и повышения конкурентоспособности стран-участниц на мировом рынке[1].

Таможенные органы по кругу разрешаемых дел относятся к органам исполнительной власти, наделенным контрольно-надзорными полномочиями в области таможенного дела и выполняющим специальные функции по борьбе с преступлениями и правонарушениями в этой области общественных правоотношений, что нормативно закреплено в Указе Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и зафиксировано в гл. 22. 23 КоАП РФ. То есть таможенные органы Российской Федерации в своей деятельности осуществляют ряд функций, в том числе и являются субъектом административной юрисдикции[2].

Рассмотрим юрисдикционные полномочия таможенных органов, осу­ществляемые уполномоченными должностными лицами в рамках право­охранительной функции, и юрисдикционный процесс как совокупность административно-процессуальных норм, регламентирующих деятельность таможенных органов по разрешению правовых споров и рассмотрению дел об административных правонарушениях и применению мер администра­тивного принуждения и ответственности.

К числу таких функций относятся контрольно-надзорные функции в области таможенного дела и специальные функции по борьбе с преступлениями и правонарушениями в таможенной сфере. Перечисленные полномочия Таможенных органов нормативно закреплены Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и зафиксировано в гл. 22, 23 КоАП РФ. Правовые основы административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов условно можно разделить на четыре уровня[3]. В зависимости от характера разрешаемых вопросов складываются различные виды процессуальной деятельности таможенных органов как органов административной юрисдикции. Их классификация различными авторами определяется по-разному, но в основном их делят на администра­тивные процедуры и административные производства.

Задачей процедурных производств в основном является обеспечение эффективности деятельности органов исполнительной власти и его управленческого аппарата, а также удовлетворение законных интересов физических и юридических лиц.

Процедуры носят системный характер и ориентированы на достижение конкретного социального результата в административно-правовых отношениях. Они вытекают из характера и назначения управленческой деятельности исполнительного органа и в основном осуществляются при реализации правоприменительных функций. К административным процедурам чаше всего относят процедуру подготовки нормативных правовых актов и актов управления, лицензионно-разрешительные и регистрационные процедуры. Для деятельности сотрудников таможенных органов характерны регистрационные процедуры участников внешнеэкономической деятельности, юридических лиц, занимающихся деятельностью в области таможенного дела. Органы юстиции, например, регистрируют юридические лица, индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица и т.п.

Административная юрисдикция таможенных органов как государственно-властная деятельность заключается в применении закона к административно-правовым конфликтам и принятии по ним правовых актов[4]. Проблемой правового регулирования является, как отметила А.Ю. Кургалимова, является «огромное количество ведомственных актов влияет на «качество», так как порой они вступают в противоречия между собой»[5].

В соответствии с постановлением Правительства РФ № 809 от 16 сентября 2013 г. (в ред. 12.06.2017 г.) Федеральная таможенная служба РФ в качестве одного из юрисдикционных «полномочий» осуществляет «производство по делам об административных правонарушениях» (п. 5.44)[6]. В соответствии с КоАП РФ юрисдикционные полномочия таможенных органов, осуществляют должностные лица, перечисленные в ст. 23.8. КоАП РФ в рамках правоохранительной функции. В этой главе указаны должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. В целях реализации положений, закрепленных в ст. 27.3 (ч. 2) и 28.3 (ч. 4) КоАП РФ руководителем ФТС был принят приказ «О должностных лицах таможенных органов РФ, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание» № 198 от 15 марта 2005 г. (в ред. от 23.04.2007 г.). Перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях условно разделен на три группы. В первую группу входят – должностные лица центрального аппарата ФТС, во вторую группу входят – должностные лица региональных таможенных управлений, и в третью группу – должностные лица таможен и таможенных постов.

Административная юрисдикционная деятельность таможенных органов и их должностных лиц состоит в правовой оценке действий участников внешнеэкономической деятельности в процессе перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу согласно таможенным процедурам, осуществления таможенного контроля, а также уплаты таможенных пошлин налогов и сборов; в назначении санкций в несудебном или судебном порядке к лицам, виновным в совершении правонарушений в сфере таможенного дела, установленных в Кодексе РФ об административных правонарушениях. Поэтому чаще всего юрисдикционная деятельность таможенных органов реализуется в административно-процессуальной форме производства по делам о нарушении таможенных правил, а также производства по жадо­бам и обращениям граждан на действия и решения должностных лиц, принимаемым в процессе контроля за соблюдением таможенного зако­нодательства и ведения производства по делам о нарушении таможенных правил. Жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях рассматриваются как стадия производства по этим делам.

В основе юрисдикционной деятельности органов лежат рассмотрение и разрешение спорных вопросов, правовая оценка поведения лиц, применение материальных норм. В научной литературе в составе административной юрисдикции выделяют: а) производство по делам об административных правонарушениях, б) исполнительное производство в) рассмотрение жалоб на нарушение прав и законных интересов граждан, г) осуществление дисциплинарного производства в отношении должностных лиц таможенных органов.

Нормативным правовым актом, способствующим раскрытию сущности административной процедуры, является постановление Правительства РФ от 16.05.2011 г. № 373 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)».

Федеральная таможенная служба наделена также нормотворческими полномочиями по подготовке и принятию нормативных правовых и ведомственных актов (п. 9.16 Положения о Федеральной таможенной службе)[7], правила подготовки которых регламентируются Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. №763 (в ред. от 29.05.2017 г.) «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». Некоторые авторы выделяют нормотворческий процесс как самостоятельный вид административно-процессуальной деятельности[8].

Как отмечает С.А. Дроздова, «при осуществлении нормотворческой деятельности таможенные органы выполняют следующие позитивные[9] (неконфликтные) административные процедуры: нормотворческие процедуры по подготовке и принятию таможенной службой, а именно ФТС России нормативных правовых актов». «При осуществлении информационной и консультационной деятельности таможенные органы выполняют следующие позитивные административные процедуры: информационные и консультативные процедуры. Информирование об актах таможенного наднационального и национального законодательства». При осуществлении функциональной деятельности таможенные органы выполняют следующие позитивные административные процедуры: осуществление государственных услуг и исполнение государственных функций, закрепленных в административных регламентах таможенной службы, например, административный регламент ФТС России по осуществлению государственных услуг по ведению реестра таможенных перевозчиков и др., и административный регламент ФТС России по исполнению государственной функции, например, ведению таможенного реестра объектов интеллектуальной собственности и др.

Практика показала, что многочисленные нарушения прав участников ВЭД допускаются при производстве и рассмотрении таможенными органами дел об административных правонарушениях в сфере таможенного дела. К сожалению, единого нормативного акта, в котором были бы объединены все права и обязанности, вверенные гражданам как участникам административных и таможенных правоотношений, в государстве нет. Это объясняется тем, что помимо указанной выше причины, заключающейся в многообразии прав и обязанностей граждан, в правоотношениях с участием таможенных органов их контрагентами могут быть как граждане, так и лица без гражданства, обладающие различными правами и обязанностями.

 

4. Полномочия таможенных органов, а также их должностных лиц на рассмотрение дел о нарушении таможенных правил, предусмотренных ст. 16.2-16.22 КоАП

 

Таможенные органы Российской Федерации, в рамках таможенного законодательства ЕАЭС и законодательства РФ, наделены полномочиями по осуществлению административно-юрисдикционной деятельности, что необходимо для обеспечения должного осуществления возложенных на них функций.

По мнениям множества исследователей, такие как: В.В. Дорохин, В.В. Головко, А.Ю. Якимов, П.Н. Сафоненков, А.В. Зубач, О.А. Сафоненкова, И.В. Папанова, О.В. Гречкина и др., понятие административно-юрисдикционной деятельности является спорным. В.В. Дорохина и В.В. Головко считают, что административная юрисдикция определена как совокупность полномочий органов исполнительной власти, их должностных лиц по рассмотрению и принятию решений по делам определенной категории.

А.Ю. Якимов и ряд других авторов придерживаются точки зрения, представляющей «административную юрисдикцию» как деятельность по разрешению определенной категории дел. П.Н. Сафоненков расширяет и обобщает понятие, заключая, что — это «урегулированная нормами права деятельность, суда и других на то уполномоченных государственных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению административно-правовых споров и применению мер административного принуждения, протекающая в особой процессуальной форме, и предусматривающая восстановление нарушенного права»[10]. Административист Л.Л. Попов утверждает, что «через процедуры реализуется управленческий процесс, через производства — юрисдикционный процесс; при этом потребность в юрисдикционном процессе возникает при наступлении конфликтной ситуации, негативного юридического факта»[11]. Под процедурой понимается структурированная, модельная система актов поведения, ориентированная на получение конкретного результата. Для запуска любого механизма нужен толчок. В исследуемой сфере им является юридический факт, влекущий появление административно-правовых отношений. Данный источник представляет собой конфликтную ситуацию или правонарушение, связанные с нарушением правил в сфере таможенного дела.

Необходимо выделить основные стадии осуществления административной юрисдикции, характерные для органов таможенной службы. К ним относятся: 1) анализ и исследование конкретной ситуации, случая. Это необходимо для получения объективной информации о реальном положении дел, фактах. Возможны различные наименования стадии, в зависимости от конкретного случая производства; 2) принятие осознанного и волевого выбора по существу, т.е. принятие решения; 3) обжалование принятого решения. Выделяется как факультативная стадия, так как не всегда имеет место быть; 4) исполнение решения — принятие мер, осуществление конкретных действий, которые будут реализовывать принятое решение в материальном мире.

Таким образом, в основе сущности административно-юрисдикционной деятельности лежит открытый ряд функциональных и организационных принципов, которые характеризуют ее как правоохранительный и правовосстановительный процесс, нацеленный на урегулирование и разрешение спора, т.е. на предмет деятельности, компетентными органами (должностными лицами).

Исходя из определения, данного федеральным законом, таможенными органами являются органы исполнительной власти, уполномоченные в области таможенного дела. Учитывая широкий спектр компетенций Федеральной таможенной службы РФ как уполномоченного субъекта, можно отметить, что производства (по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное производство, по жалобам граждан) обладают всеми необходимыми признаками административной юрисдикции, что соответствует предмету ведения — административно- правовому конфликту.

На основании постановления Правительства РФ «О Федеральной таможенной службе РФ» и ряда других регламентирующих нормативных актов выделяется следующий набор функций, исполнение которых предоставляет базу административно-юрисдикционной деятельности. Ими являются функции: по контролю и надзору в области таможенного дела; валютного контроля; по защите прав на объекты интеллектуальной собственности; по проведению транспортного контроля в пунктах пропуска через государственную границу; санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного контроля и государственного ветеринарного надзора; по выявлению, предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, отнесенных к компетенции таможенных органов.

Также одна из важных функций — это правовая оценка и мониторинг действий участников внешнеэкономической деятельности при осуществлении перемещения товаров через таможенную границу ЕАЭС.

Регламентация деятельности основана на внутриведомственных письмах, в которых отражается анализ и обзор судебной практики по административным делам, анализ практики по дисциплинарному производству и анализ завершенных административных дел. Конкретизация анализов обеспечена сферой применения и деятельности. Регулирование правоотношений в сфере таможенного дела ведомственными нормативными правовыми и иными актами ФТС России является необходимым средством оперативного реагирования на изменения экономической конъюнктуры, поведение участников внешнеэкономической деятельности и иных лиц, чья деятельность связана с осуществлением внешней торговли.

Круг субъектов, уполномоченных в ведении административно-юрисдикционной деятельности, описан разд. III Кодекса об административных правонарушениях. Однако в область юрисдикции таможенной службы попадают лишь правонарушения, связанные с посягательством на нарушение таможенных правил. КоАП предусматривает в ст. 23.8 круг уполномоченных на производство лиц; к ним относятся суды и ниже перечисленные должностные лица: 1) руководитель федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, его заместители; 2) руководитель структурного подразделения такого же органа, его заместители; 3) начальники таможенных управлений, их заместители; 4) начальники таможен, их заместители; 5) начальники таможенных постов, их заместители. Отмечено, что ведется рассмотрение дел об административных правонарушениях от имени таможенных органов, совершенных физическими лицами. 6) иные уполномоченные на то лица таможенных органов.

Проанализировав нормы, закрепленные в ст.ст. 16.2—16.22 и ст. 23.8 КоАП, можно выделить следующие правонарушения, рассматриваемые вышеперечисленными субъектами: нелегальное перемещение товаров и транспорта через границу; недекларирование или недостоверное декларирование товаров; несоблюдение различных запретов; нарушение и несоблюдение таможенного контроля, сроков, таможенной процедуры, незаконное осуществление деятельности в области таможенного дела и др. Важно отметить, что рассмотрение дел по изложенным категориям осуществляется по месту правонарушения. Прямой реализацией административно-юрисдикционной деятельности, в пределах компетенции, будет являться осуществление действий процессуального характера, установленных законодательством. К таким действиям относятся: составление протоколов, возбуждение дел о правонарушениях в области таможенного дела, ведение расследования, самостоятельное рассмотрение или передача дела в суд, вынесение решения, а также исполнение этого решения. Регламентация процессуального аспекта устанавливается КоАП и рядом внутриведомственных нормативных актов, издаваемых Федеральной таможенной службой РФ (далее — ФТС).

В административно-юрисдикционную деятельность таможенных органов включается и дисциплинарное производство, т.е. привлечение должностных лиц таможенных органов к дисциплинарной ответственности за неправомерные действия (бездействия), которые способны деструктивно повлиять на функционирование всей системы, это — нарушения трудовой или служебной дисциплины. Такая ответственность содержит применение руководителем таможенного органа по отношению к должностным лицам и работникам определенных мер за совершение дисциплинарных проступков. Регламентация поведения служащих, производства по предусмотренным делам осуществляется на базе федерального законодательства, внутриведомственных нормативных актов, трудового законодательства. Производство по обращениям граждан регламентировано Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской федерации», Федеральным законом от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» (гл. 3) и Приказом ФТС России от 30 июня 2014 г. № 1240 «Об утверждении Порядка работы с обращениями граждан в ФТС России и таможенных органах Российской Федерации». Под «обращением» понимается внесение в компетентные органы гражданами предложений, заявлений, ходатайств, жалоб в устной или письменной форме. Производство по обращениям носит материальный или процессуальный характер, направлено на защиту и восстановление нарушенных прав и интересов физических или юридических лиц, предпринимателей в области таможенного дела.

Таким образом, на основании синтеза точек зрения исследователей, административно-юрисдикционная деятельность таможенных органов — это действия исполнительных органов по разрешению споров; реализации в административно-процессуальной форме производства по делам об административных правонарушениях, дисциплинарным проступкам, производства по жалобам и обращениям граждан при применении различных форм контроля над соблюдением таможенного законодательства ЕАЭС и законодательства Российской Федерации в сфере таможенного дела, рассмотрении и принятии решений по указанным категориям дел. Учитывая наличие заинтересованности у Российской Федерации в укреплении международного сотрудничества, присутствуют тенденции развития нормативно-правовой базы, закрепляющей компетенции таможенных органов.