Тема 1. Финансовая политика и ее организационно-правовая основа

 

1. Понятие финансовой политики.

2. Субъекты финансовой политики.

3. Результативность и эффективность финансовой политики.

4. Организационно-правовые основы разработки финансовой политики.

 

1.    Понятие финансовой политики

Финансовая политика государства является лишь средством осуществления его экономической и социальной политики, то есть выполняет вспомогательную роль. Как составная часть экономической политики финансовая политика должна быть направлена на обеспечение экономического роста, социального мира и значимости государства в международном сообществе.

Основными составляющими финансовой политики являются: субъекты, объекты, основные структурные элементы и результативность.

Основными структурными элементами финансовой политики являются:

•        выработка научно обоснованной концепции развития финансовой политики;

•        определение основных направлений использования финансов на перспективу и текущий период;

•        разработка конкретных путей реализации основных направлений использования финансов на перспективу.

Выработка научно обоснованной концепции развития финансов осуществляется с целью выявления объективной потребности в реализации намеченных мероприятий финансовой политики и обоснования изменения существующего механизма реализации финансовых отношений.

На стадиях экономического оживления и подъема повышается деловая активность субъектов хозяйствования, растет реальный объем их доходов, увеличивается товарооборот, снижается социальная напряженность в обществе. В таких условиях государство имеет возможность увеличить размер мобилизуемых доходов, досрочно погашать имеющиеся долговые обязательства, проводить активную инвестиционную и инновационную политику. Финансовая политика в данных условиях имеет сдерживающий характер, что предполагает снижение государственных расходов на стадиях экономического оживления и подъема и усиление налогового бремени на стадии экономического подъема для предотвращения перегрева экономики и снижения темпов экономического роста. 

Определение основных направлений использования финансов на перспективу и текущий период базируется на целях и задачах экономической политики государства, выделении в составе экономики приоритетных отраслей, определении условий развития социальной сферы, на составе полномочий государственных и муниципальных органов власти в финансово-бюджетной сфере, оценке внутреннего и международного положения государства. Учет этих факторов позволяет разработать финансовую политику, отвечающую условиям экономического развития государства.

Разработка конкретных путей реализации основных направлений использования финансов предполагает выработку путей решения поставленных целей и задач, которые будут способствовать реализации основных направлений финансовой политики на определенном отрезке времени.

Финансовую политику государства можно рассматривать с точки зрения различных аспектов – содержательного, функционального, целевого, территориального, временного и других.

Уже было отмечено, что содержание финансовой политики определяется соответствующей теоретической базой и разработанной на ее основе концепцией, разработкой основных направлений использования финансов в текущем и будущем периодах и разработка конкретных путей реализации основных направлений использования финансов на перспективу. С точки зрения содержания финансовой политики можно выделить три исторически сложившихся ее типа – классический, регулирующий и планово-директивный.

До конца 20-х годов прошлого столетия основным типом финансовой политики большинства стран был классический ее вариант.

Такая финансовая политика была основана на трудах классиков политэкономии А. Смита (1723—1790) и Д. Рикардо (1772—1823) и их последователей. Основное ее направление — невмешательство государства в экономику, сохранение свободной конкуренции, использование рыночного механизма как главного регулятора хозяйственных процессов. Следствием этого было ограничение государственных расходов и налогов, обеспечение условий для формирования и исполнения равновесного (сбалансированного) бюджета.

Бурное развитие производительных сил поставило перед государствами еще в XIX в. вопрос об изменении подходов к финансовой политике. В этот период в индустриально развитых странах осуществлялся переход к регулирующей финансовой политике. В ее основу вначале была положена экономическая теория английского экономиста Дж. Кейнса (1883—1946) и его последователей. Они исходили из необходимости вмешательства и регулирования государством циклического развития экономики. Финансовая политика наряду с ее традиционными задачами стала преследовать цель использовать финансовый механизм для регулирования экономики и социальных отношений в целях обеспечения полной занятости населения. Основными инструментами вмешательства в экономику становятся государственные расходы, за счет которых формируется дополнительный спрос. Поэтому государственные расходы обеспечивают рост предпринимательской деятельности, увеличение национального дохода и способствуют ликвидации безработицы путем финансирования создания новых рабочих мест.Главным механизмом регулирования становится подоходный налог, использующий прогрессивные ставки.

Планово-директивная финансовая политика применялась в странах, использовавших административно-командную систему управления экономикой. Основанная на государственной собственности на средства производства, плановая система управления позволяла осуществлять прямое директивное руководство всеми сферами экономики и социальной жизни, в том числе и финансами. Цель финансовой политики в этих условиях — обеспечение максимальной концентрации финансовых ресурсов у государства (в первую очередь у центральных органов власти и управления) для их последующего перераспределения в соответствии с основными направлениями государственного плана.

С точки зрения функционального аспекта можно выделить различные направления финансовой политики – налоговую, таможенную, денежно-кредитную, инвестиционную, бюджетную, социальную.

Финансовую политику можно классифицировать и по территориальному критерию выделяют общегосударственную (федеральную), региональную и местную финансовую политику. Разработка финансовой политики на каждом уровне управления позволяет в дальнейшем обеспечить финансовую основу развития как государства в целом, так и каждого территориального и муниципального образования.

По временному критерию финансовая политика делится на финансовую стратегию и финансовую тактику. Финансовая стратегия включает крупномасштабные цели и задачи финансовой политики, оказывающие влияние на развитие общества  в целом, реализация которых всегда имеет долговременный характер. Финансовая тактика объединяет задачи и мероприятия финансовой политики, которые относятся к определенному этапу экономического развития и должны быть реализованы в конкретном финансовом периоде. Финансовые мероприятия тактического характера должны проводиться в рамках финансовой стратегии и не могут противоречить ей во избежание возникновения отрицательных последствий их воздействия на функционирование финансовой системы и экономики в целом.

По объектам финансовой политики выделяют политику в сфере централизованных финансов и в сфере децентрализованных финансов.

2.    Субъекты финансовой политики

Субъектами финансовой политики являются органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, которые определяют и утверждают основные направления развития финансовых отношений, разрабатывают конкретные пути их организации в интересах субъектов хозяйствования, населения и государства.

Объектами финансовой политики является совокупность финансовых отношений и финансовых ресурсов, образующих сферы и звенья финансовой системы государства.

Депутаты обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации, рассматривающие и утверждающие проект закона о федеральном бюджете и отчете о его исполнении, другие финансовые и связанные с ними законодательные акты, правительственные программы, могут, обладая правом законодательной инициативы, вносить на рассмотрение проекты финансовых законодательных актов, поправки в действующее законодательство. Государственная Дума заслушивает отчет Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета. Государственная Дума и Совет Федерации формируют Счетную палату Российской Федерации — орган государственного финансового контроля законодательной власти Российской Федерации.

Участие Президента Российской Федерации в финансовой политике связано с определением целей и задач финансовой политики в посланиях Федеральному Собранию, в том числе ежегодном Бюджетном послании, с подписанием законов по финансовым вопросам, внесением проектов финансового законодательства, изданием указов, осуществлением государственного финансового контроля.

Правительство Российской Федерации, ответственное за разработку и реализацию финансовой политики России, составление и исполнение федерального бюджета, осуществляет разработку других проектов законов по финансовым и связанным с ними вопросам, утверждает постановления, издает распоряжения, обеспечивающие реализацию финансового законодательства. Оно определяет задачи, функции федеральных органов исполнительной власти, их права и обязанности, в том числе конкретный круг вопросов, относящихся к ведению того или иного министерства, входящего в состав Правительства Российской Федерации, по управлению финансами.

К Минфину России перешли функции разработки налоговой политики, налогового законодательства и осуществления разъяснительной работы по вопросам налогообложения от Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, преобразованного, в свою очередь, в Федеральную налоговую службу, также подчиненную Минфину России.

Среди основных функций Минфина России в соответствии с указанными задачами можно назвать:

•   разработку проектов законов по вопросам развития бюджетной системы, основ бюджетного процесса, разграничения бюджетных полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления;

•   разработку проектов законов в области налогообложения, а также форм документов, учета и отчетности, связанных с их реализацией;  

• разработку проекта закона о федеральном бюджете и организацию его исполнения, составление отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;

•   координацию бюджетной и денежно-кредитной политики;

•   управление государственным долгом Российской Федерации и эмиссию государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации;

•   ведение книги учета государственных долгов и регистрации

эмиссии государственных ценных бумаг субъектов Российской

Федерации и муниципальных образований;

•   разработку нормативных актов в области бухгалтерского учета и составления финансовой отчетности.

Высшие органы законодательной власти субъектов Российской Федерации утверждают законы в области финансов в рамках своей компетенции (о введении региональных налогов и сборов в соответствии с перечнем, установленным налоговым законодательством Российской Федерации, о бюджете субъекта Рос-сийской Федерации на соответствующий финансовый год и отчете о его исполнении, о бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования и отчете о его исполнении, о мерах государственной финансовой поддержки организаций и отраслей региональной экономики и др.). Кроме того, законодательные и исполнительные органы субъектов Российской Федерации обладают правом законодательной инициативы и по федеральным законам, в том числе в области финансов.

Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации ответственны за выработку финансовой политики региона, составление проекта бюджета субъекта РФ и организацию его исполнения. В соответствии со ст. 77 Конституции РФ субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают систему региональных органов государственной власти на основе общих принципов, определенных федеральным законодательством.

Представительные органы местного самоуправления принимают решения об утверждении местного бюджета и отчета о его исполнении, принимают решения по другим финансовым вопросам, относящимся к ведению муниципальных образований. Исполнительные органы местного самоуправления ответственны за разработку муниципальной финансовой политики, в том числе долговой, составление и исполнение местного бюджета.

3.Результативность и эффективность финансовой политики.

Результативность финансовой политики – это соответствие разработанной финансовой политики интересам большинства населения государства.

Важная составная часть финансовой политики — установление финансового механизма, при помощи которого происходит осуществление всей деятельности государства в области финансов. Финансовый механизм  - совокупность форм и методов организации финансовых отношений.

Критериями эффективности финансового механизма являются:

- объективная обоснованность с учетом закономерностей развития. Только при таком условии использование элементов финансового механизма может обеспечить экономическую стабильность, сбалансированность бюджетов бюджетной системы страны, эффективное ведение финансово-хозяйственной деятельности организаций, социальную защиту и благосостояние населения;

- соответствие условиям развития экономики и методам хозяйствования. В  условиях централизованной плановой экономики использовался только директивный механизм. В настоящее время финансовый механизм предполагает широкое применение финансового регулирования и стимулирования экономического развития;

- соответствие экономическим интересам субъектов финансовых отношений. Использование элементов финансового механизма должно способствовать удовлетворению потребностей всех участников общественного воспроизводства в финансовых ресурсах, достижению их устойчивого развития и реального экономического эффекта от проводимых финансовых операций;

- взаимосвязь, взаимозависимость и взаимное регулирование составных элементов финансового механизма, что предопределяет последовательность осуществления финансовых операций, состав субъектов финансовых отношений, порядок их организации на практике. 

4. Организационно-правовые основы разработки финансовой политики.

В настоящее время знание правовых основ функционирования финансов на всех уровнях управления позволяет финансовым работникам грамотно и эффективно управлять системой финансовых отношений как в рамках отдельной организации, так и на государственном и муниципальном уровнях. Используя правовые нормы, органы государственной власти и местного самоуправления регулируют развитие отраслей экономики, обеспечивают ее стабильность и рост, сглаживают и устраняют негативные тенденции в ее развитии, воздействуют на объем и структуру финансовых ресурсов, остающихся в распоряжении субъектов хозяйствования. В свою очередь необходимость реализации целей и задач финансовой политики, проводимой государством, стимулирует дальнейшее развитие содержательной части финансового права.

Финансовое право представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования денежных фондов органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также субъектов хозяйствования, необходимых для реализации возложенных на них функций и выполнения стоящих перед ними задач.

В целях управления государственными финансами, регулирования финансово-хозяйственной деятельности субъектов хозяйствования и доходов населения субъекты власти используют финансово-правовые акты, которые представляют собой результат правотворчества органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам финансовой деятельности, входящим в их компетенцию, и содержат соответствующие правовые нормы по рассматриваемому вопросу.

Основным законом, закладывающим основы управления финансами в нашей стране, является Конституция РФ, в которой определяются федеративное государственное устройство, что обусловливает выделение в составе бюджетной и налоговой систем Российской Федерации трех самостоятельных уровней и влияет на принципы их построения.

Нормы Бюджетного кодекса РФ регулируют финансовые отношения, возникающие в процессе функционирования бюджетной системы РФ, формирования доходов бюджетов всех ее уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов и расходования их средств, в ходе реализации межбюджетных отношения, осуществления бюджетного процесса на территории РФ и применения мер ответственности к нарушителям бюджетного законодательства РФ.

Нормы Налогового кодекса РФ регулируют отношения по установлению, взиманию налогов и сборов на территории РФ, отношения в области налогового контроля и ответственности за совершение налоговых правонарушений.

В сфере государственных и муниципальных финансов правовой основой управления финансовыми отношениями являются федеральные законы, законы субъектов РФ и нормативно-правовые акты (решения) представительных органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения соответственно на территории Российской Федерации, субъекта t РФ или муниципального образования. Среди наиболее важных финансово-правовых актов в этой сфере следует отметить ежегодно принимаемые федеральные законы о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год, Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления», Федеральный закон от 15.08.1996 N° 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации», Федеральный закон от 15.12.01 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», Федеральный закон от 15.12.01 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и др.

Кроме финансового законодательства, важное место в системе правового регулирования финансовых отношений в сфере государственных и муниципальных финансов занимают указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и ведомственные нормативно-правовые акты — приказы, письма и инструкции федеральных министерств, служб и агентств, органов исполнительной власти регионального уровня и органов местного самоуправления по финансово-бюджетным вопросам.

Главный источник финансового права — Конституция Российской Федерации (1993 г.), нормы которой обладают высшей юридической силой по отношению ко всем другим источникам права — парламентским законам, актам органов исполнительной власти, судебным прецедентам и обычаям.

Конституции Республик и уставы субъектов Федерации также являются источниками финансового права, ибо в них закрепляются основы правовой организации финансовой деятельности государства (или субъектов Федерации в целом) и по отдельным ее направлениям. Для отрасли финансов одного источника права, например, кодекса пока еще нет.

Среди источников финансового права имеется целый ряд других отраслей права - государственного, административного, гражданского, международного - которые регулируют финансовые отношения в Российской Федерации.

Высшие представительные и исполнительные органы, государственной власти руководят финансами, бюджетом, налогами, денежно-кредитной системой, организуют и осуществляют страхование, валютно-денежное обращение, таможенное регулирование и эмиссию (ст. ст. 71, 75 Конституции РФ).

Представительные органы в лице Федерального Собрания и представительных органов субъектов Федерации рассматривают, обсуждают и утверждают федеральный бюджет, бюджеты республик, входящих в состав РФ (ст. 106 Конституции РФ). Правительство России обеспечивает подготовку бюджета и его рассмотрение в представительных органах, осуществляет общее руководство исполнением бюджета, занимается другими финансовыми вопросами государства (ст. 114 Конституции РФ).

Правительства республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления обеспечивают в пределах своей компетенции руководство финансами  соответствующих национально-территориальных и административно-территориальных образований. Поскольку финансовая система едина, то все перечисленные органы

Органы государственного управления специальной компетенции в зависимости от степени участия в финансовой деятельности можно подразделить на две группы:

1) государственные органы, осуществляющие финансовую деятельность в связи с выполнением своих основных функций и задач. Это все министерства и ведомства, органы управления, хозяйствующие субъекты. Управляя порученным участком государственной деятельности, они а) тратят бюджетные ассигнования; б) создают на своих предприятиях прибыль, которая в свою очередь перераспределяется в бюджет. Они утверждают сметы подведомственных учреждений, распределяют в пределах своей компетенции имеющиеся финансовые ресурсы и бюджетные ассигнования, создают накопления, часть которых в свою очередь перераспределяется в бюджет и другие федеральные внебюджетные фонды. Их функции и полномочия в области финансов определяются специальными нормативными актами;

2) государственные органы специальной компетенции, для которых финансовая деятельность является основной. Эти органы созданы специально для осуществления финансовой деятельности и финансового контроля.

Единого Кодекса, регулирующего финансовые отношения пока нет. Приведем только некоторые Кодексы, которые регулируют финансовые отношения.

Гражданский кодекс РФ (ч.1 от 15.05.2001 № 54-ФЗ i ч.2 в ред. от 30.05.2001 № 71 -ФЗ), который определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников.

Бюджетный кодекс РФ  служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Налоговый кодекс РФ, который устанавливает систему налогов и сборов, взимаемых в федеральный бюджет, а также общие принципы налогообложения и сборов, в Российской Федерации.

Арбитражно-процессуальный кодекс (от 05.05.95г. № 70-ФЗ). Его задачами являются:

 - защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов предприятий, учреждений, организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

- содействие укреплению законности и предупреждению правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Кодекс об административных правонарушениях, задачей которого является охрана общественного строя, социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, а также прав и законных интересов предприятий, учреждений и организаций, установленного порядка управления, государственного и общественного порядка, предупреждение правонарушений, воспитание граждан в духе точного и неуклонного соблюдения Конституции РФ, уважения к правам, чести и достоинству других граждан, добросовестного выполнения своих обязанностей, ответственности перед обществом.

Таможенный кодекс, определяет правовые, экономические и организационные основы таможенного дела и направлен на защиту экономического суверенитета и экономической безопасности Российской Федерации, активизацию связей российской экономики с мировым хозяйством, обеспечение защиты прав граждан, хозяйствующих субъектов и государственных органов и соблюдение ими обязанностей в области таможенного дела.

Уголовно-процессуальный кодекс — задачами которого являются быстрое и полное раскрытие преступлений, изобличение виновных и обеспечение правильного применения закона с тем, чтобы каждый совершивший преступление был подвергнут справедливому наказанию и ни один невиновный не был привлечен к уголовной ответственности и осужден.

 Законы:

«О центральном банке Российской Федерации (Банке России) от 08.07.99 № 139-ФЗ) статус, задачи, функции, полномочия и принципы организации и деятельности Центрального банка Российской Федерации (Банка России) определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

«О банках и банковской деятельности» в ред. Федеральных законов от 03.02.96 № 17-ФЗ, от 31.07.98 № 151-ФЗ, от 05.07.99 № 126-ФЗ, от 08.07.99 № 136-ФЗ).

«О валютном регулировании и валютном контроле» (в ред. Федеральных законов от 29.12.1998 N° 192-ФЗ, от 05.07.1999 № 128-ФЗ, от 31.05.2001 № 72-ФЗ), который определяет принципы осуществления валютных операций в Российской Федерации, полномочия и функции органов валютного регулирования и валютного контроля, права и обязанности юридических и физических лиц в отношении владения, пользования и распоряжения валютными ценностями, ответственность за нарушение валютного законодательства.

«Об организации страхового дела в РФ» (в ред. Федеральных законов от 31.12.1997 № 157-ФЗ, от 20.11.1999 № 204-ФЗ), регулирующий отношения в области страхования между страховыми организациями и гражданами, пред-приятиями, учреждениями, организациями, отношения страховых организаций между собой, а также устанавливает основные принципы государственного регулирования страховой деятельности.

И многие другие законы, иные законодательные акты Российской Федерации, принимаемые на основе вышеприведенных кодексов, законов.

Нормы финансового права регулируют отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства.

В целом финансово-правовые нормы могут быть трех видов — обязывающие, запрещающие и уполномочивающие.

Запрещающие финансово-правовые нормы — это запрет на совершение каких-либо действий. Например, запрещается открывать обменные пункты по обмену денег — без получения лицензии на это от ЦБР (Закон от 2.12.90г.)

Обязывающие финансово-правовые нормы — это запрет на совершение каких-либо действий. Например, выдавать кредиты коммерческие банки не имеют без наличия лицензии от ЦБР (Закон от 2.12.90г.)

Уполномочивающие финансово-правовые нормы определяют полномочия участников финансового правоотношения в совершении определенных действий.

Главная особенность финансово-правовых норм состоит в том, что они носят государственно—властный, императивный характер.

Финансово-правовые нормы в зависимости от своего содержания, подразделяются на материальные и процессуальные.

Материальные финансово-правовые нормы закрепляют структуру бюджетной системы, бюджетное устройство, виды и объем денежных обязательств юридических и физических лиц перед государством, определяют объем и направление расходов государства, т.е. закрепляют материальное, денежное содержание юридических прав и обязанностей участников финансовых правоотношений. 

Процессуальные нормы финансового права устанавливают порядок применения и действия норм материального права. Так, законодатель определяет бюджетный процесс как регламентируемую законом деятельность законодательных и исполнительных органов власти и органов управления по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов разных уровней.

Финансово-правовая норма состоит из гипотезы, диспозиции и санкции.

Гипотеза определяет условия, обстоятельства, при которых могут возникнуть финансовые правоотношения, и указывает на субъектов — участников этих правоотношений. Например, чтобы юридическое лицо заплатило налог на прибыль, оно как минимум должно получать от своей деятельности определенный доход.

Основа финансово-правовой нормы — диспозиция. Она содержит предписание о том, как должны поступать участники финансовых отношений, т.е. определяет их права и обязанности.

Способом защиты правил, установленных финансово-правовыми нормами, являются их санкции. Санкции финансово-правовых норм, как правило, указывают на меры финансового воздействия за нарушение предписаний государства в области финансов. Это пени и штрафы, закрытие бюджетных кредитов, принудительное взыскание невнесенных в срок платежей, применение кредитных санкций банка.