1.  Организация правового обеспечения работы с открытой информацией

 

В настоящее время в условиях развития глобального информационного общества все более очевидной становится актуальность организации правового обеспечения работы с открытой информацией. Открытость и доступность, включая обеспечение использования открытых данных, — важные показатели развития глобального информационного общества. В связи с этим определяющее значение для развития глобального информационного общества имеет подписание на саммите государств — участников «Группы восьми» (G8) в Лох-Эрне 18 июля 2013 г. Хартии по открытым данным, возлагающей добровольные обязательства по раскрытию правительственных данных в машиночитаемом формате, который позволяет автоматически собирать и анализировать информацию.

Во многих зарубежных государствах на национальном уровне приняты концептуальные, стратегические политические и правовые документы, базирующиеся на положениях международных актов, включая Окинавскую хартию глобального информационного общества, Декларацию принципов Всемирного саммита по информационному обществу «Построение информационного общества — глобальная задача нового тысячелетия» (WSIS, 2003а), Тунисское обязательство ВСИО 2005 г. (WSIS, 2005а), а также общепризнанных принципах и нормах международного права, резолюциях ООН, Совета Европы и др. Следует отметить, что основным направлением совершенствования организации государственного управления в развитых зарубежных странах является построение структур управления и использование управленческих подходов, нацеленных прежде всего на обеспечение потребностей и интересов граждан, регулярное распространение достоверной информации и активное взаимодействие между органами государственной власти, экспертным сообществом и институтами гражданского общества.

В России государственная политика открытости в основном отражает мировые тенденции (тренды), связанные с определенностью государственной политики в отношении открытых данных и обеспечением прозрачности посредством публикации соответствующих доктринальных документов в этой сфере, осуществления своевременного и публичного обновления документов государственного планирования в области открытых данных при сохранении приверженности базовым принципам государственной политики.

В настоящее время в РФ приняты следующие концептуальные и методические материалы: Концепция открытых данных в РФ; План мероприятий (дорожная карта) «Открытые данные Российской Федерации»; Концепция центрального портала открытых данных; Методические рекомендации (Версия 3.0) по публикации открытых данных государственными органами и органами местного самоуправления, а также технические требования к публикации открытых данных.

В статья 7 ФЗ №149 «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» вводится понятие общедоступной информации:

1. К общедоступной информации относятся общеизвестные сведения и иная информация, доступ к которой не ограничен.

2. Общедоступная информация может использоваться любыми лицами по их усмотрению при соблюдении установленных федеральными законами ограничений в отношении распространения такой информации.

3. Обладатель информации, ставшей общедоступной по его решению, вправе требовать от лиц, распространяющих такую информацию, указывать себя в качестве источника такой информации.

4. Информация, размещаемая ее обладателями в сети "Интернет" в формате, допускающем автоматизированную обработку без предварительных изменений человеком в целях повторного ее использования, является общедоступной информацией, размещаемой в форме открытых данных. (часть 4 введена Федеральным законом от 07.06.2013 N 112-ФЗ)

5. Информация в форме открытых данных размещается в сети "Интернет" с учетом требований законодательства Российской Федерации о государственной тайне. В случае, если размещение информации в форме открытых данных может привести к распространению сведений, составляющих государственную тайну, размещение указанной информации в форме открытых данных должно быть прекращено по требованию органа, наделенного полномочиями по распоряжению такими сведениями. (часть 5 введена Федеральным законом от 07.06.2013 N 112-ФЗ)

6. В случае, если размещение информации в форме открытых данных может повлечь за собой нарушение прав обладателей информации, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами, или нарушение прав субъектов персональных данных, размещение указанной информации в форме открытых данных должно быть прекращено по решению суда. В случае, если размещение информации в форме открытых данных осуществляется с нарушением требований Федерального закона от 27 июля 2006 года N 152-ФЗ "О персональных данных", размещение информации в форме открытых данных должно быть приостановлено или прекращено по требованию уполномоченного органа по защите прав субъектов персональных данных. (часть 6 введена Федеральным законом от 07.06.2013 N 112-ФЗ)

 

2.  Правила работы с открытой информацией в системе публичного управления

 

К нормативно-правовым актам, регламентирующим деятельность по размещению информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления в форме открытых данных относятся:

Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ (ред. от 28.12.2017) "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (Статья 14. Перечни информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, размещаемой в сети "Интернет");

Распоряжение Правительства РФ от 10.07.2013 N 1187-р (ред. от 24.03.2018) «О Перечнях информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, размещаемой в сети "Интернет" в форме открытых данных»;

Постановление Правительства РФ от 10.07.2013 N 583 (ред. от 20.11.2018) "Об обеспечении доступа к общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в форме открытых данных" (вместе с "Правилами отнесения информации к общедоступной информации, размещаемой государственными органами и органами местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в форме открытых данных", "Правилами определения периодичности размещения в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в форме открытых данных общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, сроков ее обновления, обеспечивающих своевременность реализации и защиты пользователями своих прав и законных интересов, а также иных требований к размещению указанной информации в форме открытых данных", "Правилами обязательного размещения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления общедоступной информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, созданной указанными органами или поступившей к ним при осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации или органам местного самоуправления, в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в форме открытых данных").

 

3.  Проблемы классификации информации с ограниченным доступом

 

В статья 9 ФЗ №149 «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» вводится понятие ограничения доступа к информации:

1. Ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

2. Обязательным является соблюдение конфиденциальности информации, доступ к которой ограничен федеральными законами.

2.1. Порядок идентификации информационных ресурсов в целях принятия мер по ограничению доступа к информационным ресурсам, требования к способам (методам) ограничения такого доступа, применяемым в соответствии с Федеральным законом №149, а также требования к размещаемой информации об ограничении доступа к информационным ресурсам определяются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации, массовых коммуникаций, информационных технологий и связи. (часть 2.1 введена Федеральным законом от 29.07.2017 N 276-ФЗ)

3. Защита информации, составляющей государственную тайну, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной тайне. По вопросу, касающемуся порядка обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти применяются нормы Постановления Правительства РФ от 03.11.1994 N 1233.

4. Федеральными законами устанавливаются условия отнесения информации к сведениям, составляющим коммерческую тайну, служебную тайну и иную тайну, обязательность соблюдения конфиденциальности такой информации, а также ответственность за ее разглашение.

5. Информация, полученная гражданами (физическими лицами) при исполнении ими профессиональных обязанностей или организациями при осуществлении ими определенных видов деятельности (профессиональная тайна), подлежит защите в случаях, если на эти лица федеральными законами возложены обязанности по соблюдению конфиденциальности такой информации.

6. Информация, составляющая профессиональную тайну, может быть предоставлена третьим лицам в соответствии с федеральными законами и (или) по решению суда.

7. Срок исполнения обязанностей по соблюдению конфиденциальности информации, составляющей профессиональную тайну, может быть ограничен только с согласия гражданина (физического лица), предоставившего такую информацию о себе.

8. Запрещается требовать от гражданина (физического лица) предоставления информации о его частной жизни, в том числе информации, составляющей личную или семейную тайну, и получать такую информацию помимо воли гражданина (физического лица), если иное не предусмотрено федеральными законами.

9. Порядок доступа к персональным данным граждан (физических лиц) устанавливается федеральным законом о персональных данных.

Таким образом законодатель вводит следующие виды информации ограниченного доступа: государственная тайна, коммерческая тайна, персональные данные, служебная тайна, профессиональная тайна.

 

4.  Институт персональных данных в системе публичного управления

 

В настоящее время институт персональных данных носит межотраслевой характер и достаточно широко используется в системе публичного управления. Вместе с тем, учитывая, что персональные данные граждан (физических лиц) носят конфиденциальный характер и относятся к информации ограниченного доступа, порядок доступа к ним устанавливается Федеральным законом № 152-ФЗ «О персональных данных», в ст. 5 которого указано, что персональные данные не должны быть избыточными и превышать объем, необходимый для достижения заранее заявленных целей, а значит, их конкретный перечень можно и нужно сформировать заблаговременно. То же самое касается персональных данных, обработка которых разрешена на основании закона (персональные данные работников) или содержащихся в договорах между субъектом персональных данных и оператором (обработка персональных данных клиентов, потребителей, абонентов и т.д.), хотя их обработка и не требует соответствующего уведомления органа по защите прав субъектов персональных данных (Роскомнадзора) или согласия последнего.

Согласно ст. 7 и 9 Федерального закона № 152-ФЗ любые действия с персональными данными (предоставление, обработка) осуществляются операторами связи либо третьими лицами, получающими доступ к персональным данным, только с согласия субъекта этих данных, которое может быть им же и отозвано. Исключения из этого правила подлежат установлению федеральными законами, которыми предусматриваются случаи обязательного предоставления субъектом своих персональных данных в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Из статьи 6 данного Федерального закона следует, что обработка персональных данных может осуществляться оператором только с согласия их субъектов. Вместе с тем согласия не требуется, в частности, в случае, когда обработка осуществляется на основании федерального закона, устанавливающего ее цель, условия получения персональных данных и круг субъектов, персональные данные которых подлежат обработке, а также определяющего полномочия оператора.

Нарушения требований Федерального закона № 152-ФЗ связаны прежде всего с отсутствием согласия субъектов персональных данных на размещение информации о них в сети «Интернет». Однако нередко встречается ситуация, когда сайты, на которых размещена информация, нарушающая права граждан на защиту персональных данных, зарегистрированы в других странах. Пределы юрисдикции РФ не всегда позволяют применить соответствующие меры к нарушителям.

Прокурор наделен широким спектром полномочий для профилактики и устранения нарушений требований законодательства РФ о персональных данных в целом и в российском сегменте сети «Интернет» в частности: объявление предостережений, внесение представлений, опротестование незаконных нормативных актов в этой сфере, возбуждение дел об административных правонарушениях, обращение в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

Кроме того, активную работу ведет Роскомнадзор как уполномоченный орган по защите прав субъектов персональных данных, осуществляющий проверки, выявление нарушений, выдачу предписаний, имеющий право в установленных случаях обращаться в суд с иском о признании действий регистратора по обработке данных граждан РФ нарушающими права неопределенного круга лиц, являющихся субъектами персональных данных, о неприкосновенности частной жизни, с требованием об обвязывании регистратора уничтожить незаконно размещенные в сети «Интернет» персональные данные граждан.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2012 г. № 211 утвержден перечень мер, направленных на обеспечение выполнения обязанностей, предусмотренных Федеральным законом «О персональных данных» и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами, операторами, являющимися государственными или муниципальными органами.

Следует также отметить, что Роскомнадзором, как уполномоченным органом по защите прав субъектов персональных данных в Российской Федерации, в целях обеспечения конфиденциальности этих данных установлены требования и методы по обезличиванию персональных данных, обрабатываемых в информационных системах персональных данных, в том числе созданных и функционирующих в рамках реализации федеральных целевых программ, которые утверждены приказом Роскомнадзора от 5 сентября 2013 г. № 996.