Административное информационное правонарушение — посягающее на установленный порядок государственного управления общественно опасное, противоправное, виновное деяние (действие или бездействие) деликтоспособного лица, совершенное в информационной сфере и (или) с использованием информационных средств и технологий работы с информацией независимо от ее формы, либо в иной области человеческой деятельности в условиях информационной среды.
Главным отличительным признаком административного информационного правонарушения является то, что оно посягает на порядок государственного управления в сфере информации — установленный правопорядок (состояние упорядоченности общественных отношений) в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина, общественного порядка и нравственности, установленного порядка государственной власти и безопасности в информационной области человеческой деятельности.
Правопорядок как устойчивое состояние упорядоченности общественных отношений в сфере информации формируется на основе Конституции РФ, федеральных законов и подзаконных актов, устанавливающих права и обязанности субъектов информационной деятельности, в том числе в сфере поиска, передачи, защиты и использования информации и информационных систем.
Общественная опасность анализируемого деяния обычно выражается в размере нематериального вреда, причиненного ценностям и информационным интересам личности, общества и государства. В зависимости от количества и качества причиненного вреда (повторим) различают виды правонарушений, в частности административные проступки отграничиваются от уголовных преступлений.
Противоправность как признак административного правонарушения подчеркивает направленность деяния на нарушение установленных нормами закона правил поведения. Противоправный характер административных информационных правонарушений заключается в том, что нередко в нормах, предусматривающих ответственность, делается ссылка на конкретные правила обработки, передачи и использования информации.
Например, ст. 13.14 КоАП РФ предусматривает ответственность за разглашение информации с ограниченным доступом, т.е. за нарушение установленного порядка обработки и использования информации, составляющей тайну, лицом, получившим доступ к такой информации в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанностей.
В соответствии с п. 9 ст. 3 Закона «О коммерческой тайне» под разглашением информации, составляющей коммерческую тайну, следует понимать действие или бездействие, в результате которых эта информация в любой возможной форме (устной, письменной, иной форме, в том числе с использованием технических средств) становится известной третьим лицам без согласия обладателя такой информации либо вопреки трудовому или гражданско-правовому договору.
В главе 13 КоАП РФ выделен объект посягательства административного информационного правонарушения — общественные отношения в сфере связи и информации. Специальными (видовыми) объектами в данной главе названы общественные отношения в области:
- связи;
- защиты информации;
- порядка работы информации ограниченного доступа;
- использования СМИ;
- статистики и архивного дела;
- порядка обработки, предоставления и распространения информации.
Понятие административной ответственности
Административная ответственность — это предусмотренная законодательством правовая ответственность за совершенное административное правонарушение, связанная с применением административных наказаний (санкций).
Как основная форма и наиболее распространенный вид административного принуждения она имеет свои цели и определенное предназначение в общей системе правовой ответственности.
Задачами законодательства об административных правонарушениях (ст. 1.2 КоАП РФ) являются:
во-первых, охрана прав и свобод человека и гражданина; здоровья граждан; санитарно-эпидемиологического благополучия населения; окружающей среды; установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности; собственности;
во-вторых, защита личности, общественной нравственности, законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений;
в-третьих, предупреждение административных правонарушений.
Этот перечень объектов охраны и защиты следует, видимо, рассматривать в качестве общих родовых объектов посягательств со стороны субъектов административных правонарушений.
Применение административной ответственности
Следует четко разграничивать понятия «установление» и «применение» административной ответственности, а равно и всех других мер административного принуждения.
Установление административной ответственности — издание предусматривающих ее законов.
Формой установления административной ответственности выступают только федеральные и субъектов Российской Федерации законы, в которых сформулированы составы конкретных административных правонарушений и установлены административные санкции за их нарушение. Предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства об административной ответственности определяются в соответствии со ст. 71-73 Конституции РФ и ст. 1.3 КоАП РФ.
Формой применения административной ответственности являются принимаемые уполномоченными на то государственными органами исполнительной власти и их должностными лицами индивидуальные (административные) правовые акты применения установленных законодательством административных санкций к конкретным физическим и юридическим лицам, совершившим административное правонарушение.
Применение административной ответственности — это привлечение виновных в совершении административных правонарушений физических и юридических лиц к административной ответственности, применение к ним предусмотренных законом административных наказаний судьями, государственными органами и их должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях (гл. 23 КоАП РФ, ст. 23.1-23.61).
Принципы административной ответственности
В КоАП РФ закреплены всеобщие обязательные требования, то есть принципы привлечения к административной ответственности: принцип равенства всех перед законом (ст. 1.4); презумпция невиновности (ст. 1.5); обеспечение законности при применении мер административного принуждения (ст. 1.6).
Структура административной ответственности
Структура административной ответственности (как и всех других видов правовой ответственности) включает в себя следующие элементы:
— основание административной ответственности (юридическое, фактическое и процессуальное);
— правовые условия привлечения к административной ответственности, а также условия, исключающие ее;
— субъекты административной ответственности;
— санкции (административные наказания), которые всегда и везде выступают абсолютным элементом той или иной разновидности правовой ответственности, ибо по характеру санкции определяется и вид правовой ответственности.
В КоАП РФ есть множество статей, предусматривающих административную ответственность за информационные правонарушения в областях общественных отношений, тесно связанных с информационной сферой. В них специальный объект (информационные общественные отношения) соотносится с другим родовым объектом. Например, общественные отношения в области:
- общественного порядка (ст. 20.23 КоАП РФ — нарушения правил производства, хранения, продажи и приобретения специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации);
- здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия населения и общественной нравственности (ст. 6.17 КоАП РФ — нарушение законодательства Российской Федерации о защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию);
- охраны окружающей среды и природопользования (ст. 8.5 КоАП РФ — сокрытие или искажение экологической информации);
- финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг (ст. 15.21 КоАП РФ — неправомерное использование инсайдерской информации, если это действие не содержит уголовно наказуемого деяния; ст. 15.22 КоАП РФ — нарушение правил ведения реестра владельцев ценных бумаг; ст. 5.53 КоАП РФ — незаконные действия по получению и (или) распространению информации, составляющей кредитную историю);
- обеспечения государственной власти (ст. 17.13 КоАП РФ — разглашение сведений о мерах безопасности);
- порядка управления (ст. 19.7 КоАП РФ — непредставление сведений (информации); ст. 19.7.3 КоАП РФ — непредставление информации в федеральный орган исполнительной власти в области финансовых рынков).
Действующее законодательство об административной ответственности представляет собой двухуровневую систему административно-деликтных норм на федеральном и региональном уровнях. Региональный уровень представлен законами субъектов РФ об административных правонарушениях, которые принимаются в соответствии с КоАП РФ.
Принятие и введение в действие КоАП РФ 2001 года послужило импульсом для активного правотворческого процесса субъектов РФ по совершенствованию регионального законодательства об административной ответственности. При этом, начиная с 2006 года, началось обновление уже ранее принятых (начиная с 2002 г.) региональных законов об административной ответственности путем принятия в субъекте РФ нового комплексного закона взамен действующего, либо принятия нового комплексного закона взамен ряда действовавших ранее тематических законов об административных правонарушениях.
В настоящее время в субъектах РФ завершается процесс региональной кодификации норм об административной ответственности. В подавляющем большинстве субъектов РФ принят единый комплексный закон субъекта РФ об административных правонарушениях, который объединяет все материально-правовые и административно-процессуальные нормы об административной ответственности данного субъекта РФ[131]. В ряде субъектов РФ комплексные законы названы кодексами (к примеру, в г. Москва, Республике Татарстан, Хабаровском крае, Волгоградской, Калининградской областях).
Условием легитимности региональных законов является их издание в соответствии с КоАП РФ и в пределах компетенции субъектов РФ.
Содержание региональных законов и их структура обусловлены предметами ведения субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях. В соответствии с ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ[132] к ведению субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях относится:
«1) установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
2) организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;
3) определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с частью 2 статьи 22.1 настоящего Кодекса;
4) создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;
5) создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации;
6) определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;
7) регулирование законами субъектов Российской Федерации иных вопросов в соответствии с настоящим Кодексом».
Устанавливая административную ответственность, субъекты РФ реализуют предоставленные им п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ право на нормативное регулирование относящихся к совместному ведению их и федерального центра вопросов в области административного и административно-процессуального законодательства и исключительного ведения субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ), в том числе по вопросам местного самоуправления. Принятие соответствующих законов призвано обеспечить неотвратимость административной ответственности граждан, должностных и юридических лиц за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
С учетом этих требований сформировано региональное законодательство об административных правонарушениях.
Содержание комплексных региональных законов строится по схеме КоАП РФ: 1) общие положения, 2) особенная часть, 3) компетенционные нормы о подведомственности дел об административных правонарушениях, 4) заключительные (переходные) положения.
В общих положениях раскрывается предмет регулирования, основные понятия, используемые в законе, полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях, порядок зачисления административных штрафов.
Особенная часть включает виды составов административных правонарушений, сгруппированные по родовому объекту посягательства, и санкции за их совершение.
Компетенционные нормы о подведомственности дел об административных правонарушениях раскрывают полномочия должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях и полномочия мировых судей, коллегиальных органов и должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных законом субъекта РФ.
Заключительные (переходные) положения определяют порядок вступления данного закона в силу, перечень утрачивающих силу нормативных правовых актов и изменения, вносимые в действующее законодательство субъекта РФ в связи с принятием данного закона.
Указанные выше составляющие законов субъектов РФ об административных правонарушениях, раскрывающие их содержание, предопределяют структуру данных законов. Они (эти составляющие) именуются разделами, которые включают главы, а главы, в свою очередь, состоят из статей.
Статьи могут состоять из нескольких частей. Вместе с тем в законах наблюдается разнобой в оформлении и наименовании частей: в одних части нумеруются, в некоторых – нет такой нумерации, в отдельных законах части статей называются пунктами и абзацами. Все это не способствует адекватному восприятию и пониманию отдельных нормативных положений.
Законами субъектов РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями субъекта РФ по решению вопросов, указанных в п. 4-6 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В случае наделения органа местного самоуправления указанными полномочиями его должностные лица вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта РФ.
Административная ответственность, предусматриваемая в законах субъектов РФ, носит усеченный характер не только по видам составов административных правонарушений, но и по набору санкций. У регионального законодателя здесь выбор не велик, он вправе предусматривать в своих законах только два вида административных наказаний – предупреждение и административный штраф.
В целом все административные правонарушения, упоминаемые в главе 13, условно можно подразделить на несколько групп (по объектному составу).
Наиболее обширную группу составляют составы правонарушений в области связи. К ним относятся: самовольные установка или эксплуатация узла проводного вещания (ст.13.1 КоАП РФ); самовольное подключение к сети электрической связи оконечного оборудования (ст.13.2 КоАП РФ); нарушение правил охраны линий или сооружений связи (ст.13.5 КоАП РФ); использование несертифицированных средств связи либо предоставление несертифицированных услуг связи (ст.13.6 КоАП РФ); несоблюдение установленных правил и норм, регулирующих порядок проектирования, строительства и эксплуатации сетей и сооружений связи (ст.13.7 КоАП РФ); самовольные строительство или эксплуатация сооружений связи (ст.13.9 КоАП РФ).
К данной группе относятся также составы правонарушения, предусмотренные статьей 13.3 «Самовольные проектирование, строительство, изготовление, приобретение, установка или эксплуатация радиоэлектронных средств и(или) высокочастотных устройств» и статьей 13.4 «Нарушение правил проектирования, строительства, установки, регистрации или эксплуатации радиоэлектронных средств и(или) высокочастотных устройств»
Следующую группу образуют правонарушения, посягающие на установленный законом порядок сбора, хранения, использования, распространения или защиты информации ограниченного доступа. К этой же группе относятся правонарушения, связанные с незаконной деятельностью в области защиты информации (ст.13.13 КоАП РФ) и разглашением информации с ограниченным доступом (ст.13.14 КоАП РФ).
Третья группа комментируемых составов административных правонарушений — это противозаконные деяния в области свободы массовой информации. К ним относятся: злоупотребление свободой массовой информации (ст.13.15 КоАП РФ); воспрепятствование распространению продукции средства массовой информации (ст.13.16 КоАП РФ); нарушение правил распространения обязательных сообщений (ст.13.17 КоАП РФ); воспрепятствование уверенному приему радио- и телепрограмм (ст.13.18 КоАП РФ).
Кроме отмеченных, глава 13 содержит еще четыре самостоятельных состава правонарушения, которые отнести к какой-либо из указанных выше групп не представляется возможным. Вместе с тем, учитывая объекты этих правонарушений (общественные отношения в области связи, предоставления и использования информации), они совершенно оправданно включены в рассматриваемую главу. Такими правонарушениями являются: нарушение порядка предоставления статистической информации (ст.13.19 КоАП РФ); нарушение правил хранения, комплектования, учета или использования архивных документов (ст.13.20 КоАП РФ); нарушение порядка представления обязательного экземпляра документов, письменных уведомлений, уставов и договоров (ст.13.23 КоАП РФ); повреждение телефонов-автоматов (ст.13.24 КоАП РФ).
Родовым объектом рассматриваемых административных правонарушений выступают общественные отношения, складывающиеся по поводу установленного порядка работ в области связи и информации.
Непосредственным объектом ряда правонарушений комментируемой главы выступает установленный законом порядок создания, приобретения, установки, использования, распространения технических средств и сооружений связи (ст.13.1—13.9 КоАП РФ), а также общественные отношения в сфере связи, которая функционирует как взаимосвязанный производственно-хозяйственный комплекс, предназначенный для удовлетворения нужд граждан, органов государственной власти (управления), обороны, безопасности, охраны правопорядка в Российской Федерации.
Еще одним непосредственным объектом ряда правонарушений выступает установленный порядок сбора, хранения, использования, распространения информации (в том числе персональных данных), защиты информации (ст.13.11—13.14 КоАП РФ).
Предметами административных правонарушений выступают охраняемые законом средства обеспечения нормального функционирования деятельности в области связи или средств массовой информации. Ими могут быть, в частности: линии и сооружения связи; радиоэлектронные и высокочастотные устройства; продукция средств массовой информации; знаки почтовой оплаты, почтовые штемпели и др.
С объективной стороны рассматриваемые правонарушения предполагают совершение как активных действий (самовольное подключение, строительство, незаконный сбор, хранение, распространение, использование и т.д.), так и бездействие (несоблюдение установленных правил, непредставление информации). Большинство составов административных правонарушений в области связи и информации носят формальный характер. Причинение материального ущерба не является обязательным их признаком.
С субъективной стороны правонарушения в области связи информации совершаются с прямым умыслом либо по неосторожности. Виновное лицо может осознавать противоправный характер своих действий или бездействия, предвидеть их вредные последствия и желать их наступления либо относиться к ним безразлично (например, при воспрепятствовании уверенному приему радио- и телепрограмм).
Некоторые правонарушения подразумевают корыстную цель — извлечение материальной (денежной или иной) выгоды (изготовление с целью сбыта или сбыт поддельных государственных знаков почтовой оплаты).
Ряд правонарушений совершается по неосторожности, когда лицо предвидело наступление вредных последствий, но самонадеянно рассчитывало на их предотвращение. Примером в данном случае может служить статья 13.12 КоАП РФ «Нарушение правил защиты информации».
Субъектом административных правонарушений в области связи и информации выступают, как правило, граждане, должностные лица и юридические лица.
Есть составы со специальным субъектом правонарушения — должностное или юридическое лицо (например, несоблюдение должностными лицами требований нормативных документов об обеспечении бесперебойной работы линий передачи, трактов и каналов, предоставленных для нужд управления, обороны, безопасности и охраны правопорядка — ч.4 ст.13.5 КоАП РФ).
За совершение административных правонарушений в области связи, информации предусмотрены санкции в виде административного штрафа.
Кроме того, практически каждой статьей главы 13 Кодекса предусмотрена конфискация средств, явившихся предметом правонарушения. В качестве меры административного наказания в ряде случаев Кодексом предусматривается предупреждение (например, ст.13.4, 13.5, 13.8, 13.17, 13.20 КоАП РФ).
Дела об административных правонарушениях в области связи и информации рассматривают: судьи; органы внутренних дел (милиция); органы, осуществляющие государственный надзор за связью и информатизацией; органы, осуществляющие контроль за обеспечением защиты государственной тайны; органы, осуществляю осуществляющие государственный контроль в области обращения и защиты информации; органы государственного статистического учета.