Ранее действовавшее законодательство определяло информационные ресурсы как «отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах)»251. Большинство современных авторов придерживаются данного определения с различными уточнениями. Как правило, используется термин «совокупность» (сведений, документов, баз данных и т. д.). Например, И. Л. Бачило под информационными ресурсами предлагает понимать «выделяемую совокупность знаний, сведений и иных форм предоставления информации, создаваемую, приобретаемую или получаемую и используемую правомочным субъектом в своих, публичных и частных интересах других субъектов в соответствии с законодательством, обычаями, традициями определенного государства и правилами международного сообщества».
В то же время отсутствие легальной дефиниции не могло не привести к размыванию границ понятия. В ряде случаев информационный ресурс отождествляют с информацией. Например, согласно Модельному Информационному кодексу для государств – участников Содружества Независимых Государств информационные ресурсы – это любая совокупность информации, включая документы, независимо от содержания, времени и места создания. ГОСТ Р 27.601-2011 указано, что «информационные ресурсы включают как руководства, так и прочую документацию по обеспечению ТО, а также компьютеризированные информационные системы» (п. 7.4.1). В статье 11.2 Налогового Кодекса РФ информационным ресурсом назван «Личный кабинет налогоплательщика», на самом деле представляющий собой информационную систему (подсистему), неотъемлемой частью которой являются технические и программные средства.
Следует отметить, что сайты достаточно часто относят в литературе к информационным ресурсам256, хотя важно аккуратно разделять сайт как информационную систему с веб-интерфейсом и сайт как набор документов (в том числе веб-страниц), являющихся частью такой системы. Несмотря на отсутствие в законодательстве понятия информационных ресурсов, их правовой режим является темой многих современных исследований. При этом большинство авторов в данном контексте классифицируют информационные ресурсы по доступности, выделяя правовые режимы государственной тайны, коммерческой тайны, персональных данных и т. д. Этот критерий классификации действительно находил отражение в ранее действовавшем законодательстве, но здесь уместнее говорить о правовом режиме информации, нашедшем глубокое и системное обоснование в докторской диссертации Л. К. Терещенко. Конечно, правовой режим информации, входящей в состав информационного ресурса, оказывает существенное влияние и на правовой режим последнего, но далеко не исчерпывающее. Кроме того, в состав информационного ресурса могут входить разные категории сведений (как секретные, так и несекретные).
В ранее действовавшем законе содержание правового режима информационных ресурсов было закреплено в ч. 2 ст. 4. Он должен был устанавливаться совокупностью норм, определяющих: а) порядок документирования информации; б) право собственности на отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах; в) категорию информации по уровню доступа к ней; г) порядок правовой защиты информации. Третья глава закона регулировала различные аспекты пользования информационными ресурсами.
Многие современные авторы, исследующие правовой режим информационных ресурсов, заимствуют вышеперечисленные элементы, утратившие нормативность, но не теоретическое признание. В целом можно констатировать, что в юридической литературе присутствует относительно устоявшееся представление о правовом режиме информационного ресурса с различными подходами к его детализации.
Следующую детализацию предлагает Т. З. Шалаева: «фактически алгоритм формирования правового режима ИР можно представить в виде композиционной последовательности юридических средств: целевая установка формирования ИР, порядок создания и формирования определенного состава ИР, документирование информационных единиц ИР по установленным правилам и стандартам, установление категории ИР по доступу, правила и условия учета, регистрации и управления ИР, определение права собственности и/или исключительных прав на ИР, условия финансирования и коммерциализации ИР, требования к информационной безопасности ИР, порядок и условия потребления/реализации (предоставления, распространения, использования) ИР, правовая защита и охрана ИР».
Таким образом, при рассмотрении правового режима информационных ресурсов необходимо учитывать следующее:
1. Под информационным ресурсом следует понимать совокупность документированной информации, в отношении которой законом или иными нормативными правовыми актами установлен режим, включающий основания и порядок включения информации в состав информационного ресурса, а также порядок и условия ее использования (предоставления, распространения).
2. Свойство целостности является конститутивным для информационного ресурса и означает недопустимость произвольного расширения или сужения границ информационного ресурса. Имеется в виду не включение (исключение) документированной информации в состав ИР, а изменение критериев, в соответствии с которыми информация может (должна) включаться в его состав.
3. Особое значение целостность приобретает для государственных информационных ресурсов. Исходя из приведенного выше определения, следует констатировать значительное число таких ИР. В первую очередь речь идет о государственных реестрах и информации, входящей в состав государственных информационных систем. В состав государственного информационного ресурса должна включаться только та информация, которая обусловлена целью его создания и только в установленном законом порядке. Любое расширение состава сведений или оснований их включения в ИР должно осуществляться на основании закона.
Среди причин, по которым целостность особо важна для государственных ИР, можно назвать следующие:
1) бюджетные затраты на формирование государственных информационных ресурсов;
2) для обеспечения достоверности ИР нужен продуманный подход к включаемым сведениям и их источникам;
3) «лишняя информация» вредна для решения задач государственного управления;
4) сведения, включенные в состав государственного информационного ресурса в установленном порядке, могут приобретать особое юридическое значение в зависимости от назначения информационного ресурса;
5) могут быть затронуты права граждан и юридических лиц, информация о которых включается в состав информационного ресурса.
В составе правового режима любой государственной информационной системы можно выделить совокупность элементов, которые будут определять правовой режим информационного ресурса независимо от информационной системы. Информационный ресурс может существовать, использоваться и порождать правоотношения независимо от правоотношений по поводу информационной системы в целом (но не наоборот, поскольку информационная система не может существовать ни технически, ни как объект правоотношений без своего информационного ресурса).
Разделение рассматриваемых понятий как объектов правоотношений имеет важное практическое значение.
1. Информационная система может быть модернизирована, заменена другой ИС или выведена из эксплуатации (по причине устаревания, обнаружения критических ошибок, в целях импортозамещения и т. д.). Судьба информационного ресурса и его правовой режим не должны быть связаны с судьбой информационной системы.
2. Информационный ресурс является первичным по отношению к информационной системе. Цель создания многих ГИС – ведение информационного ресурса. Соответственно, границы информационной системы должны определяться через ее информационный ресурс. Целостность информационного ресурса определяет целостность информационной системы.
В перспективе правовое регулирование информационного ресурса и информационной системы могут осуществляться раздельно. При этом большинство элементов правового режима должны быть соотнесены именно с информационным ресурсом.
Правовой режим информационных систем помимо указания на связь с определенным ИР будет включать требования к техническому и программному обеспечению, ее функциональным возможностям и те элементы правового статуса участников информационного взаимодействия (поставщиков и пользователей информации, оператора системы), которые непосредственно связаны с техническими особенностями ИС.
Исходя из вышесказанного представляются актуальными следующие реформы российского информационного законодательства:
1. Возвращение понятия информационного ресурса как совокупности документированной информации, в отношении которой законом или иными нормативными актами установлен их режим.
2. Установление законодательных требований к правовому режиму информационного ресурса (перечень вопросов, подлежащих обязательному регулированию).
3. Установление специальных законодательных требований к правовому режиму государственных информационных ресурсов. Ряд норм, относящихся в настоящее время к государственным информационным системам, следует соотнести с государственными информационными ресурсами (в частности, положения частей 3, 4, 9 статьи 14 Закона об информации).
Тенденция к активному введению в правовое пространство все большего числа государственных информационных систем (в том числе созданных на основании федеральных законов), несомненно, положительно отражается на качестве правового регулирования в данной сфере. Современные правовые акты, регулирующие правоотношения по поводу создания и использования отдельных ГИС отличаются от правовых актов начала 2000-х повышенным уровнем юридической техники, вниманием к техническим деталям (связанным с особенностями функционирования тех или иных систем), учетом множественных аспектов в области прав и обязанностей субъектов информационного взаимодействия.
В то же время отсутствие единого подхода, целостной концепции правового регулирования ГИС зачастую приводит к проблемам неполноты и бессистемности правового регулирования, что, в свою очередь, влечет неэффективное использование информационной системы или нарушение прав и законных интересов лиц.
Требования к содержанию правового режима ГИС следует включить в число законодательных требований к государственным информационным системам. С этой целью статью 14 Закона об информации предлагается дополнить частью 10 в следующей формулировке: «Правовой режим государственной информационной системы должен определяться нормами, устанавливающими:
- цель создания информационной системы,
- перечни информации, хранящейся и обрабатываемой в системе,
- требования к техническому, программному, лингвистическому обеспечению информационной системы,
- права и обязанности поставщиков информации,
- права и обязанности пользователей информации,
- права и обязанности оператора информационной системы».
При изучении отдельных элементов правового режима ГИС можно сформулировать ряд конкретных предложений по дополнению или изменению существующего законодательства:
1. Уточнить законодательное определение государственной информационной системы. Информационная система должна получать статус государственной только с момента прохождения аттестации на соответствие установленным законодательством требованиям к ГИС.
2. Законодательно закрепить условия, при которых государственная информационная система должна создаваться только на основании федерального закона, а также условия, при которых ГИС должна создаваться на основании правовых актов Правительства РФ.
3. Установить, что цель создания государственной информационной системы подлежит нормативному закреплению на верхнем уровне иерархии нормативно-правовых актов, устанавливающих правовой режим данной ГИС. Иные элементы правового режима ГИС должны быть согласованы с целью создания. На уровне методических рекомендаций может быть закреплен предпочтительный подход к установлению цели создания и назначения ГИС.
4. Для государственной информационной системы должен быть явно определен состав информационных ресурсов. Посредством одного или нескольких перечней закрепляются состав информации, хранимой в системе, состав информации, предоставляемой в систему, и состав информации, к которой обеспечивается доступ пользователям ГИС.
5. Закрепить в Законе об информации общие законодательные принципы создания и использования государственных информационных систем.
6. Ряд требований к технологическим, программным и лингвистическим средствам являются важными и актуальными для всех государственных информационных систем и должны быть закреплены на уровне Постановления Правительства РФ.
7. Законодательно закрепить принципы ответственности в сфере создания государственных информационных систем, связанные с обеспечением установленных законом характеристик ГИС
8. Закрепить в Законе об информации определение поставщика информации, а также основные его права и обязанности.
9. Ввести в КоАП РФ общую норму об административной ответственности поставщика информации за предоставление неполной или недостоверной информации, несвоевременное предоставление информации в ГИС.
10. Установить, что информация, хранящаяся и обрабатываемая в государственных информационных системах, относится к информации о деятельности государственных органов и должна по умолчанию являться общедоступной, если иное не установлено законом.
11. Использовать методику по нормативному закреплению прав пользователей на доступ к информации в ГИС, обеспечивающую согласованность средств юридической техники и определенность правового статуса всех категорий пользователей, сужающую объем дискреционных полномочий оператора.
12. Вместо общего статуса «оператор государственной информационной системы» ввести четыре обособленных правовых статуса: технический оператор ГИС (обеспечение бесперебойности и корректности функционирования), оператор информационного ресурса ГИС (формирование и ведение), государственный заказчик (размещение государственного заказа, приемка системы, принятие решения о вводе системы в эксплуатацию), уполномоченный орган (регулятивные полномочия в сфере организационно-технических вопросов функционирования ГИС).
13. Законодательно закрепить содержание понятия «ведение информационной системы» и общие положения о правовом статусе оператора информационного ресурса ГИС, осуществляющего ведение системы
Резюмируя вышеизложенное отметим, что правовой режим государственных информационных систем является молодым субинститутом отрасли права. В сфере государственного и муниципального управления будет появляться все больше информационных систем, влияющих на права и обязанности граждан и юридических лиц. Законность, безопасность, эффективность реализации этих прав и обязанностей будут зависеть не только от корректности и бесперебойности работы самих систем, но и в значительной степени от их правового обеспечения.
