Информационная система - это совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств.
Согласно ч.1 ст. 13 ФЗ №149 «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» информационные системы включают в себя:
1) государственные информационные системы - федеральные информационные системы и региональные информационные системы, созданные на основании соответственно федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, на основании правовых актов государственных органов;
2) муниципальные информационные системы, созданные на основании решения органа местного самоуправления;
3) иные информационные системы.
Согласно ст. 14 ФЗ №149 «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» государственные информационные системы создаются в целях реализации полномочий государственных органов и обеспечения обмена информацией между этими органами, а также в иных установленных федеральными законами целях. Они создаются, модернизируются и эксплуатируются с учетом требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд либо законодательством Российской Федерации о государственно-частном партнерстве, о муниципально-частном партнерстве, законодательством о концессионных соглашениях, а в случаях, если эксплуатация государственных информационных систем осуществляется без привлечения средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в соответствии с иными федеральными законами.
Государственные информационные системы создаются и эксплуатируются на основе статистической и иной документированной информации, предоставляемой гражданами (физическими лицами), организациями, государственными органами, органами местного самоуправления.
Перечни видов информации, предоставляемой в обязательном порядке, устанавливаются федеральными законами, условия ее предоставления - Правительством Российской Федерации или соответствующими государственными органами, если иное не предусмотрено федеральными законами. В случае, если при создании или эксплуатации государственных информационных систем предполагается осуществление или осуществляется обработка общедоступной информации, предусмотренной перечнями, утверждаемыми в соответствии со статьей 14 Федерального закона от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", государственные информационные системы должны обеспечивать размещение такой информации в сети "Интернет" в форме открытых данных.
Правительство Российской Федерации определяет случаи, при которых доступ с использованием сети "Интернет" к информации, содержащейся в государственных информационных системах, предоставляется исключительно пользователям информации, прошедшим авторизацию в единой системе идентификации и аутентификации, а также порядок использования единой системы идентификации и аутентификации.
Если иное не установлено решением о создании государственной информационной системы, функции ее оператора осуществляются заказчиком, заключившим государственный контракт на создание такой информационной системы. При этом ввод государственной информационной системы в эксплуатацию осуществляется в порядке, установленном указанным заказчиком.
В случае создания или модернизации государственной информационной системы на основании концессионного соглашения или соглашения о государственно-частном партнерстве функции оператора данной системы в пределах, в объемах и в сроки, которые предусмотрены соответствующим соглашением, осуществляются концессионером или частным партнером.
Правительство Российской Федерации утверждает требования к порядку создания, развития, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации государственных информационных систем, дальнейшего хранения содержащейся в их базах данных информации, включающие в себя перечень, содержание и сроки реализации этапов мероприятий по созданию, развитию, вводу в эксплуатацию, эксплуатации и выводу из эксплуатации государственных информационных систем, дальнейшему хранению содержащейся в их базах данных информации.
Не допускается эксплуатация государственной информационной системы без надлежащего оформления прав на использование ее компонентов, являющихся объектами интеллектуальной собственности.
Технические средства, предназначенные для обработки информации, содержащейся в государственных информационных системах, в том числе программно-технические средства и средства защиты информации, должны соответствовать требованиям законодательства Российской Федерации о техническом регулировании.
Информация, содержащаяся в государственных информационных системах, а также иные имеющиеся в распоряжении государственных органов сведения и документы являются государственными информационными ресурсами. Информация, содержащаяся в государственных информационных системах, является официальной. Государственные органы, определенные в соответствии с нормативным правовым актом, регламентирующим функционирование государственной информационной системы, обязаны обеспечить достоверность и актуальность информации, содержащейся в данной информационной системе, доступ к указанной информации в случаях и в порядке, предусмотренных законодательством, а также защиту указанной информации от неправомерных доступа, уничтожения, модифицирования, блокирования, копирования, предоставления, распространения и иных неправомерных действий.
Несмотря на существенную разнородность факторов и наличия множества информационных систем в государственном секторе, можно провести классификацию государственных информационных систем по следующим критериям:
1) Сфера государственного управления. Отрасли государственного управления можно классифицировать на следующие сферы государственного управления:
- экономическая (промышленность, сельское хозяйство, строительство, транспорт, связь, финансы, торговля);
- социально-культурная (образование, наука, здравоохранение, социальная защита населения);
- административно-политическая (оборона, безопасность, внутренние и иностранные дела, юстиция).
Можно отметить, что внутри каждой группы информационные системы имеют более тесное взаимодействие, чем с внешними информационными системами других групп.
2) Стадия жизненного цикла информационной системы. Политика в области информационного обеспечения государственных органов исполнительной власти еще не прочно внедрилась в каждый орган, соответственно сами информационные системы могут находиться на различных стадиях разработки, внедрения и эксплуатации. Например, информационные системы органов внутренних дел имеют давнюю историю и прочно внедрились в работу органов, являясь неотъемлемой частью их функционирования. А в ст. 98 федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» указано, что для информационного обеспечения государственной аккредитации создается государственная информационная система «Реестр организаций, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам», а также обеспечивается использование такой системы, формирование и ведение которой организует федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования. Таким образом, система находится в процессе разработки.
Соответственно, можно провести следующую классификацию государственных информационных систем по данному критерию:
- планируемая государственная информационная система;
- разрабатываемая государственная информационная система;
- государственная информационная система, работающая в тестовом режиме;
- внедряемая государственная информационная система;
- функционирующая государственная информационная система;
- неактуальная государственная информационная система.
3) Если ранее по масштабам управленческой деятельности органов управления используемые информационные системы делили на локальные и глобальные, то сейчас классификация изменилась, а именно - федеральные, региональные, муниципальные.
4) По типу участия в общем государственном пространстве. Информационные системы делятся, в данном случае, на две категории: подключенные и не подключенные. Количество систем, относящихся к первой категории постоянно увеличивается.
5) В зависимости от источников информации, поступающей в государственные информационные системы и взаимодействующих информационных систем, можно разделить на следующие группы (классификация по поставщикам информации):
- межгосударственные организации;
- зарубежные государства;
- государства ЕАЭС, БРИКС и др.;
-органы государственной власти;
-органы местного самоуправления;
- юридические лица;
- физические лица.
Критерии для классификации информационных систем весьма разнообразны. Регулирование информационных систем, входящих в определенный уровень классификации, должно отличаться от предыдущего составом норм и методов правового регулирования, а также субъектным составом и правовым статусом субъектов информационных систем. Система функций и полномочий органов государственной и муниципальной власти является основой для создания и использования информационных систем, обеспечивающих работу органов власти, причем, как внутри органа власти, взаимодействуя со всеми структурными подразделениями, так и с вышестоящими органами власти.
С другой стороны, межведомственное взаимодействие, реализуемое посредством информационных систем, должно отражать деятельность, законодательно закрепленную, и основываться на действующих соглашениях и нормативных правовых актах. Таким образом, на основании полномочий органов власти и масштаба их деятельности, предлагаем следующую классификацию государственных информационных систем:
- единые (централизованные) информационные системы;
- федеральные информационные системы;
- территориально-распределенные информационные системы;
- межведомственные информационные системы;
- ведомственные информационные системы;
- внутриведомственные информационные системы;
- отраслевые комплексные информационные системы;
- вспомогательные информационные системы.
Перечень государственных информационных систем
Министерство
ФСО России
1. ИАС Информационно-аналитическая система обеспечения мониторинга рынка труда и занятости населения в субъектах Российской Федерации (ИАС Рынок «труда»)
2. Единая сеть обращения граждан (ЕС ОГ)
3. ИАС «Корпоративная система информационно-аналитического обеспечения органов государственной власти» («Система-М»)
4. ИАС «Мониторинг социально-экономического положения субъектов Российской Федерации» (ИС «Органы управления»)
5. Защищенная сеть видеосвязи органов государственной власти Российской Федерации (ЗВКС)
6. Система межведомственного электронного документооборота (МЭДО)
7. ИАС «Мониторинг и прогнозирование ситуации в федеральном округе» («ИАС-ФО»)
8. Информационно-правовая система «Законодательство России»
9. ИС «Паспорт федерального округа и субъекта Российской Федерации» («ИС Паспорт»)
10. Гос СОПКА
Минкомсвязь России
1. ФГИС «Единая система межведоственного электронного взаимодействия» (СМЭВ)
2. ФГИС координации (ЕСКИ)
3. ИС Единый портал Государственных услуг (ЕПГУ)
4. АИС управления ведомственной и региональной Информатизацией Минкосвязи России (АИС УВиРИ)
5. Реестр территориального размещения технических средств информационных систем (Реестр ФГИС)
6. ФГИС «Единая система идентефикации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме» (ЕСИА)
7. ФГИС система учета информационных систем, создаваемых и приобретаемых за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов (ФГИС Учета)
8. ФГИС «Национальный фонд алгоритмов и программ для электронных вычислительных машин» (ФГИС ФАП)
9. ФГИС «Федеральный портал государственной службы и управленческих кадров» (ЕИСУКС)
Федеральное казначейство
1. Государственная автоматизированная информационная система (ГАС «Управления»)
2. ГИС о государственных и муниципальных платежах (ГИС ГМП)
3. Автоматизированная система удаленного финансового документооборота (СУФД)
4. Единая информационная система в сфере закупок (ЕИС в сфере закупок)
5. ИАС мониторинга ключевых показателей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ИАС КПЭ)
6. Государственная автоматизированная информационная система (ГИС «Проектирование»)
Минэкономразвития России
1. ФГИС «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)» (ФГИС ФРГУ)
2. АИС «Единая проектная среда» (АИС ЕПС)
3. Аналитическая информационная система обеспечения открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти, размещенной в информационно-телекомуникационной сети «Интернет» (Портал государственных программ)
4. ФИС Портал открытых данных Российской Федерации
Минфин России
1. ГИИС управления общественными финансами «Электронный бюджет» (ГИИС «Электронный бюджет»)
2. Единный портал бюджетной системы Российской Федерации (портал бюджетной системы)
3. ЕИАС сбора и свода отчетности Министерства финансов Российской Федерации (ЕИАС Минфина России)
Категория «правовой режим» рассматривается в различных отраслях права. Можно выделить два основных контекста ее использования.
1. Правовой режим как совокупность правил, регулирующих определенный вид общественной деятельности. Р. Т. Мухаев определяет правовой режим как «совокупность способов, методов и типов правового регулирования, характеризующих особенности и характер правового воздействия и складывающихся внутри каждой отрасли права». А. В. Мелехин считает, что от других способов регулирования общественных отношений правовой режим отличают: а) значимость общественных отношений, урегулированных правовыми нормами и б) использование особых принципов, форм и методов деятельности, выражающихся в определении системы прав и обязанностей субъектов. Например, режим военного положения, режим чрезвычайной ситуации, режим государственной службы и пр.
2. Правовой режим как совокупность правил, регулирующих отношения по поводу определенных объектов. По мнению Н. Н. Ковалевой, смысл понятия «правовой режим» заключается в возможности совершения или несовершения с объектом права определенных действий, влекущих известный юридический результат. Т. З. Шалаева предлагает понимать под правовым режимом систему юридических средств, направленных на установление правомочия неопределенного круга субъектов по отношению к конкретно определенному объекту.
Государственные информационные системы являются объектом комплексных правоотношений. По каждой ГИС принимается множество правовых актов, устанавливающих границы должного и возможного поведения их субъектов. В таких случаях представляется крайне важным законодательное закрепление требований к самому правовому режиму. Как минимум должен быть определен набор элементов правового режима, подлежащих обязательному регулированию специальными нормами права.
Представляется перспективным строить систему элементов правового режима ГИС, опираясь на правовой статус субъектов правоотношений, возникающих по поводу их создания и функционирования. Конкретный состав таких субъектов для разных ГИС будет отличаться, но они всегда образуют три основные группы:
1. Лица, имеющие право на получение информации, хранящейся в ГИС, – пользователи информации.
2. Лица, предоставляющие информацию в информационную систему. В качестве поставщиков и пользователей информации могут выступать граждане, юридические лица, государственные органы и органы местного самоуправления, их должностные лица. В зависимости от субъектного состава могут различаться требования к правовому режиму ГИС. Например, если поставщиками информации являются граждане и юридические лица с негосударственным участием, то соответствующие обязанности по предоставлению информации должны быть закреплены в федеральном законе.
3. Оператор информационной системы, осуществляющий деятельность по эксплуатации системы, в том числе по обработке информации, содержащейся в ее базах данных (п. 12 ст. 2 Закона об информации), и, как правило, исполняющий полномочия государственного заказчика (ч. 5 ст. 14). Для некоторых ГИС эти полномочия разделяются между различными государственными органами или иными уполномоченными субъектами. Поставщики информации, пользователи и оператор системы нередко объединяются термином «участники информационного взаимодействия».
Таким образом, первичную идентификацию элементов правового режима предлагается осуществить на основе субъектного состава. Дальнейшая детализация может осуществляться по конкретным правам и обязанностям этих субъектов. Например, правовой статус поставщиков информации может включать обязанность по представлению в систему определенной информации в установленные законом сроки, право на исправление ошибки, порядок предоставления информации и т.д.
Под институтом права в юридической науке традиционно понимается сравнительно небольшая, устойчивая группа правовых норм, регулирующих определенную разновидность общественных отношений. В качестве основных признаков института права чаще всего называются юридическое единство правовых норм, полнота регулируемых отношений, возможность обособить нормы, образующие институт в одном акте или в существенно связанных между собой нескольких нормативных правовых актах.
Под субинститутом принято понимать четко выраженную совокупность правовых норм внутри крупного правового института, регулирующую определенные особенности, специфику видовых общественных отношений. Как правило, субинституты формируются там, где возникает необходимость вариантного регулирования отдельных видов общественных отношений (например, когда налицо различие субъектов или объектов правоотношений), модификация метода правового регулирования.
Группа норм, регулирующих правовой режим государственных информационных систем, претендует на роль субинститута. В структуре рассматриваемого субинститута права можно выделить общую и особенную части.
Нормативные акты, регулирующие вопросы, относящиеся к организации и функционированию всех информационных систем органов власти, составляют общую часть правового обеспечения, а акты, регулирующие специфические вопросы организаций и функционирования конкретной системы, - особенную часть. Правовые акты особенной части правового обеспечения составляются и издаются на основе правовых актов входящих в общую его часть и определяют следующее:
- статус информационной системы;
- правовое положение и компетенции субъектов информационных систем органов исполнительной власти;
- правила создания и использования информации в информационной системе, процедуры ее регистрации, сбора, хранения, передачи и обработки; условия получения и использования электронно-вычислительной техники и других технических средств;
- организацию процесса управления в информационной системе;
- права, обязанности, ответственность персонала информационной системы и ее пользователей.
Таким образом, признаком принадлежности конкретной информационной системы к государственной является ее применение в целях государственного управления и регулирования на различных уровнях.
По предмету правового регулирования можно выделить:
1. Правовые нормы, регулирующие отношения по поводу самих информационных систем, а именно их создания, ввода в эксплуатацию, ведения и использования. Эти нормы вполне поддаются систематизации и унификации.
Представляются перспективными разработка и закрепление в федеральном законодательстве единой модели правового регулирования ГИС, в строгом соответствии с которой и должны приниматься локальные нормы, устанавливающие правовой режим отдельных информационных систем.
2. Правовые нормы, регулирующие отношения в той сфере, в которой внедряется ГИС, в тех случаях, когда использование системы непосредственно влияет на поведение их участников. Поскольку ГИС могут создаваться в самых различных областях государственного управления, унификации подлежат лишь общие принципы (например, обязанность по предоставлению информации, необходимой для ведения ГИС, может устанавливаться для граждан и организаций только федеральным законом).
По категориям государственных информационных систем можно выделить нормы, регулирующие правовой режим федеральных информационных систем и региональных информационных систем.
По элементам правового режима можно выделить нормы, регулирующие правовой статус пользователей, правовой статус поставщиков информации, правовой статус оператора, требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам информационной системы и т.д.
Общую часть рассматриваемого нами субинститута права составляют нормы, регулирующие правоотношения по поводу всех государственных информационных систем или их отдельных категорий.
В первую очередь к ним относятся положения, установленные статьей 14 Закона об информации:
– цели создания государственных информационных систем должны заключаться в реализации полномочий государственных органов и обеспечения обмена информацией между этими органами либо устанавливаться федеральными законами (ч. 1 ст. 14);
– создание и эксплуатация государственных информационных систем осуществляются в соответствии с законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (ч. 2 ст. 14);
– автоматическое наделение статусом оператора государственной информационной системы ее заказчика, если иное не установлено решением о ее создании (ч. 5 ст. 14);
– недопустимость эксплуатации государственной информационной системы
без надлежащего оформления прав на использование ее компонентов, являющихся объектами интеллектуальной собственности (ч. 7 ст. 14);
– необходимость использовать для обработки информации, содержащейся в государственных информационных системах, технические средства, соответствующие требованиям законодательства РФ о техническом регулировании (ч. 8 ст. 14);
– официальный статус информации, содержащейся в государственных информационных системах (ч. 9 ст. 14);
– обязанность по обеспечению достоверности и актуальности информации, содержащейся в данной информационной системе, доступа к указанной информации в случаях и в порядке, предусмотренных законодательством, а также защиты указанной информации от неправомерных доступа, уничтожения, модифицирования, блокирования, копирования, предоставления, распространения и иных неправомерных действий. Государственные органы, на которые возлагается эта обязанность, определяются нормативным правовым актом, регламентирующим функционирование государственной информационной системы (ч. 9 ст. 14).
В части 4 статьи 14 содержатся некоторые требования к уровню правового закрепления некоторых элементов правового режима. Перечни видов информации, предоставляемой в обязательном порядке, устанавливаются федеральными законами, условия ее предоставления – Правительством Российской Федерации или соответствующими государственными органами, если иное не предусмотрено федеральными законами. Важные полномочия в сфере правового регулирования государственных информационных систем принадлежат Правительству РФ. В частности, оно утверждает требования к порядку создания, развития, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации государственных информационных систем, дальнейшего хранения содержащейся в их базах данных информации (ч. 6 ст. 14). Соответствующие требования утверждены Постановлением Правительства РФ от 06.07.2015 № 676. Правительство РФ определяет случаи, при которых доступ с использованием сети «Интернет» к информации, содержащейся в ГИС, предоставляется исключительно пользователям, прошедшим авторизацию в единой системе идентификации и аутентификации (ч. 4.1 ст. 14).
Особенную часть института государственных информационных систем формирует группа специальных норм, регулирующих отношения по поводу отдельных ГИС. Эта группа отличается особенной эклектичностью, поскольку построена на множественности источников, имеющих разноуровневый по юридической силе характер и принадлежащих к различным отраслям права. Одни и те же элементы правового режима ГИС могут быть урегулированы нормативными актами различного уровня (или не урегулированы вообще). Например, принципы создания, эксплуатации и развития ГИС ЖКХ урегулированы федеральным законом, Федерального портала государственной службы и управленческих кадров – Постановлением Правительства РФ, ЕГИС ОТБ – нормативными актами уполномоченного федерального органа исполнительной власти, а для ФГИС ТП вообще не установлены в нормативных актах. Между тем каждая из перечисленных систем создана на основании федерального закона.
Можно выделить трехуровневую систему иерархии нормативно-правовых актов.
I. Федеральный закон, на основании которого создается ГИС.
II. Правовые акты Правительства РФ, устанавливающие правовой режим информационной системы. Существующая практика такова, что для каждой отдельно взятой системы содержание вопросов, урегулированных на этом уровне, весьма отличается: «правила функционирования»61, «правила сбора, обработки, хранения, передачи, использования информации, содержащейся в системе», «условия предоставления информации, содержащейся в системе», «порядок обмена информацией»64 и т. д. Соответствующие полномочия предоставляются Правительству РФ федеральным законом, на основании которого создается информационная система.
III. Подзаконные правовые акты уполномоченного государственного органа (зачастую – но не всегда – выступающего также в качестве оператора информационной системы). Перечень вопросов, урегулированных на данном уровне, различается еще больше: от порядка ведения информационной системы до протоколов обмена данными и структуры XML-документа.
4. Роль ГИС в современном законодательстве: тенденции, проблемы и перспективы.
Новый отечественный подход к использованию автоматизированных информационных систем в государственном управлении имеет определенные преимущества перед классическим (в частности, те, что касаются усиления возможностей государственного учета и контроля), однако в настоящее время ввиду отсутствия системного правового регулирования он порождает и многочисленные проблемы. При этом отказ от него в настоящее время уже вряд ли возможен. В связи с этим встает необходимость изучения этого нового для российской действительности правового явления с целью систематизации и упорядочивания нормативной базы, выявления и унификации лучших практик, построения базовой модели правового регулирования.
В результате сравнительно-правового анализа действующего законодательства о различных государственных информационных системах создается модель правового регулирования как идеальный образ, выраженный теоретико-описательным способом и обобщающий представления о началах, принципах и средствах правового регулирования ГИС. Затем предлагается практическое воплощение этой правовой модели в законодательстве уже в виде конкретных правовых норм, устанавливающих обобщенные требования к правовому режиму государственных информационных систем (включая круг вопросов, подлежащих правовому регулированию, принципы, ограничения и методы правового регулирования). На этом уровне можно говорить о модели правового регулирования лишь постольку, поскольку происходит абстрагирование от конкретных ГИС и закрепляется правовое лекало для их дальнейшего правового регулирования на базе правовых норм, общих для всех государственных ИС (или отдельных их категорий). Построение такой модели является крайне актуальным для реформирования и дальнейшего развития российского информационного законодательства.
