Тема 3. Таможенные органы как субъекты административно-юрисдикционной деятельности

В настоящее время в связи с созданием и функционированием Таможенного союза в рамках Евразийского экономического союза (ЕАЭС) роль Федеральной таможенной службы как органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, неуклонно возрастает. ЕАЭС действует на базе Таможенного союза Евразийского экономического сообщества для укрепления экономик стран-участниц и сближения друг с другом, для модернизации и повышения конкурентоспособности стран-участниц на мировом рынке [1, с. 56]. Таможенные органы России, страны-участницы ЕАЭС, выполняют широкий спектр возложенных на них задач и функций, и полномочий в сфере государственного управления. Таможенные органы, как органы федеральной государственной исполнительной власти, выполняют фискальную, нормотворческую, информационную, консультационную, служебную (кадровую), организационную, функциональную, информационно-технологическую, административно-разрешительную, контрольно-надзорную (контрольно-проверочную), правоохранительную и иные виды деятельности, которые регулируются нормами права наднационального уровня законодательства Евразийского экономического союза [2]  и национального уровня законодательства стран-участниц Евразийского экономического союза [3] .

Таможенные органы Российской Федерации в своей деятельности осуществляют ряд функций, в том числе и являются субъектом административной юрисдикции [4, c. 1061] . К числу таких функций относятся контрольно-надзорные функции в области таможенного дела и специальные функции по борьбе с преступлениями и правонарушениями в таможенной сфере. Перечисленные полномочия Таможенных органов нормативно закреплены Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и зафиксировано в гл. 22, 23 КоАП РФ.

Правовые основы административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов условно можно разделить на четыре уровня.

Первый уровень — международные договоры РФ,  Таможенный кодекс Таможенного союза.

Второй уровень — федеральные нормативные правовые акты (Конституция РФ, КоАП РФ; Федеральный закон о порядке рассмотрения обращений граждан и др.).

Третий уровень — подзаконные нормативные правовые акты (Указ Президента РФ от 16.11.1998 г. № 1396 ( в ред от 30.09.2012) «Об утверждении Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 12.08.2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» и др.).

Четвертый уровень — ведомственные акты ФТС России (приказ ФТС России от 06.10.2009 г. № 1828 «Об утверждении Инструкции об организации контрольно-наблюдательного производства по делам об административных правонарушениях»; приказ ФТС России от  13.01.2016г. №19. « Об утверждении инструкции о порядке подготовки и направлении запросов о правовой помощи по делам об административных правонарушениях, международных запросов в связи с проведением проверок по материалам,  находящимся в производстве оперативных таможен; приказ ФТС России  от 24 января 2008г.№45 « Об  утверждении Положения  о порядке учета и регистрации жалоб лиц и протестов прокуроров на постановления по делам об административных правонарушениях, а также принимаемых по ним решений» и др. ) [5, с 235].

Проблемой правового регулирования является то, что источники правового регулирования таможенного администрирования имеют разноотраслевую принадлежность, так как детерминированы совокупностью норм конституционного, административного, финансового, гражданского и других отраслей права [6, с. 862] . Некоторые административисты отмечают серьезные концептуальные недостатки не только в правовом регулировании, но и в организационных вопросах административной юрисдикционной деятельности таможенных органов в целом.

Например, по мнению О.В. Гречкиной, «многофункциональные ведомственные правовые акты страдают отсутствием коммуникаций, согласованности, а порой вступают в противоречие с нормативными актами более высокого порядка... проблемой функционирования системы таможенных органов является наличие многочисленных дублирующих функций административно-юрисдикционного характера, в том числе контрольных, надзорных, квазисудебных, а также то, что их исполнение требует сложной внутриведомственной координации. В то же время еще не разрешены до конца вопросы открытости и общедоступности информации о таможенной деятельности, обеспечения прав граждан на доступное, гласное и справедливое административное разбирательство, результатом чего становятся многочисленные обращения и жалобы участников внешнеэкономической деятельности в таможенные органы. Необходимость скоординированного и комплексного решения проблем административной юрисдикции таможенных органов определяет вектор формирования новых подходов к таможенному администрированию...» [7, с. 53]. С точки зрения А.Ю. Кургалимовой «огромное количество ведомственных актов влияет на «качество», так как порой они вступают в противоречия между собой» [6, с. 861].

В соответствии с постановлением Правительства РФ №809 от 16 сентября 2013 г. ( ред 12.06.2017г.) Федеральная таможенная служба РФ в качестве одного из юрисдикционных «полномочий» осуществляет «производство по делам об административных правонарушениях» (п. 5.44) [8] .

В соответствии с КоАП РФ юрисдикционные полномочия таможенных органов, осуществляют должностные лица, перечисленные в ст. 23.8. КоАП РФ в рамках правоохранительной функции. В этой главе указаны должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. В целях реализации положений, закрепленных в ст. 27.3 (ч. 2) и 28.3 (ч. 4) КоАП РФ руководителем ФТС был принят приказ «О должностных лицах таможенных органов РФ, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание» № 198 от 15 марта 2005 г.(в ред от 23.04.2007г.) Перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях условно разделен на три группы. В первую группу входят - должностные лица центрального аппарата ФТС, во вторую группу входят – должностные лица региональных таможенных управлений, и в третью группу- должностные лица таможен и таможенных постов.

Юрисдикционный процесс как совокупность административно-процессуальных норм, регламентирует деятельность таможенных органов по разрешению правовых споров и применению мер административного пресечения и принуждения, рассмотрению дел об административных правонарушениях и применения мер административной ответственности.

Административная юрисдикционная деятельность таможенных органов и их должностных лиц состоит в правовой оценке действий участников внешнеэкономической деятельности в процессе перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу согласно таможенным процедурам, осуществления таможенного контроля, а также уплаты таможенных пошлин налогов и сборов; в назначении санкций в несудебном или судебном порядке к лицам, виновным в совершении правонарушений в сфере таможенного дела, установленных в Кодексе РФ об административных правонарушениях.

Проблемы административно-юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти ученые исследуют много лет, но пока еще они окончательно не разрешены. С развитием административного законодательства и существованием досудебных форм разрешения административно-правовых споров обнаруживаются новые возможности для изучения административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов. Административная юрисдикция таможенных органов как государственно-властная деятельность заключается в применении закона к административно-правовым конфликтам и принятии по ним правовых актов [9, с. 625]. Термин юрисдикция переводится с латинского языка как разрешение конфликта. В основе юрисдикционной деятельности органов лежат рассмотрение и разрешение спорных вопросов, правовая оценка поведения лиц, применение материальных норм. В научной литературе в составе административной юрисдикции выделяют: а) производство по делам об административных правонарушениях, б) исполнительное производство в) рассмотрение жалоб на нарушение прав и законных интересов граждан, г) осуществление дисциплинарного производства в отношении должностных лиц таможенных органов.

Юрисдикционная деятельность таможенных органов осуществляется в административно-процессуальной форме производства по делам о нарушении таможенных правил и производства по жалобам и обращениям граждан на действия и решения должностных лиц, и ведения производства по делам о нарушении таможенных правил. Жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях рассматриваются как стадия производства по этим делам [10, с. 32].

В зависимости от характера разрешаемых вопросов складываются различные виды процессуальной деятельности таможенных органов как органов административной юрисдикции. Их классификация различными авторами определяется по-разному, но в основном их делят на административные процедуры и административные производства. Задачей процедурного производства является деятельность таможенных органов, направленную на реализацию своих полномочий во взаимоотношениях с участниками внешнеэкономической деятельности, обеспечение эффективности деятельности органов исполнительной власти и его управленческого аппарата, а также удовлетворение законных интересов физических и юридических лиц. Эта деятельность не связанная с рассмотрением споров или применением мер принуждения.

Процедуры носят системный характер и ориентированы на достижение конкретного социального результата в административно-правовых отношениях. Они вытекают из характера и назначения управленческой деятельности исполнительного органа и в основном осуществляются при реализации правоприменительных функций. Пока не выработана общепринятая определение понятия административной процедуры, но большинство ученых подчеркивают, что это урегулированная административно-процессуальными нормами нормотворческая или правоприменительная деятельность органов исполнительной власти, направленная на повышение эффективности деятельности аппарата государственного управления, а также реализацию предоставленных полномочий в правоотношениях с неподчиненными им субъектами, не связанных с рассмотрением споров и применением мер государственного принуждения [10, с. 31]. Нормативным правовым актом, способствующим раскрытию сущности административной процедуры, является постановление Правительства РФ от 16.05.2011.№373 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)». К административным процедурам чаще всего относят процедуру подготовки нормативных правовых актов и актов управления, регистрация, квотирование, лицензионно-разрешительные и регистрационные процедуры, контрольно-надзорные процедуры. Для таможенных органов РФ характерны регистрационные процедуры участников внешнеэкономической деятельности, юридических лиц, занимающихся деятельностью в области таможенного дела, выдача лицензий на осуществление деятельности.

Федеральная таможенная служба наделена также нормотворческими полномочиями по подготовке и принятию нормативных правовых и ведомственных актов (п. 9.16 Положения о Федеральной таможенной службе) [11], правила подготовки которых регламентируются Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. №763 ( в ред.от 29.05.2017г) «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». Некоторые авторы выделяют нормотворческий процесс как самостоятельный вид административно-процессуальной деятельности [12, с. 40].

При осуществлении нормотворческой деятельности таможенные органы выполняют следующие позитивные [13, с. 3]  (неконфликтные) административные процедуры: нормотворческие процедуры по подготовке и принятию таможенной службой, а именно ФТС России нормативных правовых актов.

«При осуществлении информационной и консультационной деятельности таможенные органы выполняют следующие позитивные административные процедуры: информационные и консультативные процедуры. Информирование об актах таможенного наднационального и национального законодательства» [14, с. 111]. При осуществлении функциональной деятельности таможенные органы выполняют следующие позитивные административные процедуры: осуществление государственных услуг и исполнение государственных функций, закрепленных в административных регламентах таможенной службы, например, административный регламент ФТС России по осуществлению государственных услуг по ведению реестра таможенных перевозчиков и др., и административный регламент ФТС России по исполнению государственной функции, например, ведению таможенного реестра объектов интеллектуальной собственности [15]  и др.

Административные производства рассматриваются как нормативно урегулированный порядок осуществления процессуальных действий в процессе правоприменительной деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, направленный на объективное рассмотрение и разрешение в соответствии с законом индивидуальных дел. В деятельности таможенных органов ведение административных производств связано с выполнением правоохранительных функций (производство по делам об административных правонарушениях) и с исполнением контрольно-надзорных (таможенная проверка). В сфере борьбы с правонарушениями в области таможенного дела административно-процессуальная деятельность таможенных органов в борьбе с нарушениями таможенных правил все чаще приобретает характер юрисдикционный, который направленный на разрешение возникших правовых споров с участниками внешнеэкономической деятельности, принятия решений по делам о нарушении таможенных правил и применение к правонарушителям мер принуждения.

Практика показала, что многочисленные нарушения прав участников ВЭД допускаются при производстве и рассмотрении таможенными органами дел об административных правонарушениях в сфере таможенного дела.

К сожалению, единого нормативного акта, в котором были бы объединены все права и обязанности, вверенные гражданам как участникам административных и таможенных правоотношений, в государстве нет. Это объясняется тем, что помимо указанной выше причины, заключающейся в многообразии прав и обязанностей граждан, в правоотношениях с участием таможенных органов их контрагентами могут быть как граждане, так и лица без гражданства, обладающие различными правами и обязанностями [16] .

На сегодняшний день наиболее острым остается вопрос упорядочения административных процедур в таможенной деятельности, для усиления позиций правового регулирования отношений, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу, проведением таможенного контроля, уплатой таможенных платежей, осуществления отношений между таможенными органами и участниками внешнеэкономической деятельности. 26 октября 2017 года Государственная Дума ратифицировала договор о создании Таможенного кодекса ЕАЭС. Документ предполагает создание единого таможенного законодательства на территории союза. «Кодекс содержит универсальные нормы, прямые и обязательные для применения на всей территории Евразийского таможенного союза без возможности регулирования на национальном уровне». Думается, что со вступлением в силу нового Таможенного кодекса ЕАЭС будут устранены все занесенные в « Белую книгу» ЕАЭС препятствия, отнесенные к сфере таможенного регулирования.

Рассмотренные проблемные вопросы требуют оперативного решения, вследствие чего совершенствование административной юрисдикционной деятельности сейчас играет важную роль в общей целенаправленности развития таможенных органов.