1. Понятие общедоступной информации, способы обеспечения правового режима общедоступной информации
Право на доступ к информации регламентируется статьей 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», согласно пункту 1 которой граждане (физические лица) и организации (юридические лица) вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных федеральными законами. При этом в соответствии с пунктом 4 указанной статьи не может быть ограничен доступ к:
1) нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления;
2) информации о состоянии окружающей среды;
3) информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну);
4) информации, накапливаемой в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией;
5) иной информации, недопустимость ограничения доступа к которой установлена федеральными законами.
В данном случае нет необходимости получать чье-либо разрешение или приводить доказательства правдивости своих слов.
Вместе с тем, «обладатель информации, ставшей общедоступной по его решению, вправе требовать от лиц, распространяющих такую информацию, указывать себя в качестве источника такой информации» (п. 3 ст. 7 Федерального закона № 149-ФЗ).
В различных правовых нормах даются неоднородные определения общедоступной информации, например:
- общедоступные персональные данные п. 12 ст. 3 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» определяет как «персональные данные, доступ неограниченного круга лиц к которым предоставлен с согласия субъекта персональных данных или на которые в соответствии с федеральными законами не распространяется требование соблюдения конфиденциальности»;
- общедоступной информацией на рынке ценных бумаг согласно статье 30 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» признается информация, не требующая привилегий для доступа к ней или подлежащая раскрытию в соответствии с настоящим Федеральным законом.
В некоторых случаях нормативно-правовые акты прямо указывают, что та или иная информация является или должна являться общедоступной, например:
- п. 3 ст. 91 Лесного кодекса РФ (от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ) указывает, что к общедоступной информации относится «документированная информация, содержащаяся в государственном лесном реестре … за исключением информации, доступ к которой ограничен федеральными законами (информация ограниченного доступа)». То же касается и информации, содержащейся в государственном рыбохозяйственном реестре (п. 3 ст. 43 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»);
- к открытым и общедоступным информационным ресурсам относится государственный реестр бюро кредитных историй (п. 9 ст. 3 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 218-ФЗ «О кредитных историях»);
- общедоступность официальной статистической информации провозглашена одним из основных принципов официального статистического учета и системы государственной статистики (п. 1 ст. 4 Федерального закона от 29 ноября 2007 г. № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации»);
- в целях организации обмена информацией об обязательном страховании и контроля за его осуществлением создается автоматизированная информационная система, содержащая сведения о договорах обязательного страхования, страховых случаях, транспортных средствах и об их владельцах, статистические и иные сведения по обязательному страхованию. Согласно п. 3 ст. 30 Федерального закона от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» «пользование информационными ресурсами автоматизированной информационной системы является свободным и общедоступным, за исключением информации, составляющей в соответствии с федеральным законом информацию ограниченного доступа»;
- информация о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, и информационная продукция являются открытыми и общедоступными (п. 1 ст. 14 Федерального закона от 19 июля 1998 г. № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе»);
- согласно статье 8 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных», в целях информационного обеспечения могут создаваться общедоступные источники персональных данных (в т. ч. справочники, адресные книги). В общедоступные источники персональных данных с письменного согласия субъекта персональных данных могут включаться его фамилия, имя, отчество, год и место рождения, адрес, абонентский номер, сведения о профессии и иные персональные данные, сообщаемые субъектом персональных данных. Вместе с тем, сведения о субъекте персональных данных должны быть в любое время исключены из общедоступных источников персональных данных по требованию субъекта персональных данных либо по решению суда или иных уполномоченных государственных органов.
Государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ к информации о своей деятельности на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения (пункт 5 статьи 7 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации"). Решения и действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо в суд (пункт 6 статьи 7 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации"). Пункт 8 статьи 7 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» специально предусматривает, что бесплатно должна предоставляться информация:
1) о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещенная такими органами в информационно-телекоммуникационных сетях;
2) затрагивающая права и установленные законодательством Российской Федерации обязанности заинтересованного лица;
3) иная установленная законом информация.
В ряде случаев законодательство и международные договоры специально предусматривают виды информации, доступ к которой не может подвергаться ограничениям.
Согласно Закону Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» не подлежат отнесению к государственной тайне следующие сведения:
– о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности;
– о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;
– о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;
– о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;
– о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах Российской Федерации;
– о состоянии здоровья высших должностных лиц России;
– о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.
Рассматриваемые положения в полном объеме распространяются также на случаи распространения информации с использованием цифровых сетей, в т. ч. сети Интернет, причем вне зависимости от наличия регистрации соответствующих сетевых ресурсов в качестве СМИ или отсутствия такой регистрации.
Регулирование использования информационно-телекоммуникационных сетей, доступ к которым не ограничен определенным кругом лиц, осуществляется в Российской Федерации с учетом общепринятой международной практики деятельности саморегулируемых организаций в этой области. Порядок использования иных информационно-телекоммуникационных сетей определяется владельцами таких сетей с учетом требований, установленных Федеральным законом (п. 2 ст. 15 ФЗ «Об информации»).
Передача информации посредством использования информационно-телекоммуникационных сетей осуществляется без ограничений при условии соблюдения установленных федеральными законами требований к распространению информации и охране объектов интеллектуальной собственности. Передача информации может быть ограничена только в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами (п. 5 ст. 15 ФЗ «Об информации»). Особенности подключения государственных информационных систем к информационно-телекоммуникационным сетям могут быть установлены нормативным правовым актом Президента Российской Федерации или нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации (п. 6 ст. 15 ФЗ «Об информации»).
2. Правовой режим открытой информации
1. Режим исключительных прав. В отношении информации, существующей в форме охраняемых результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации участников гражданского оборота и производимой ими продукции, относящихся к связанному типу информации, определен адекватный их двойственной природе режим правовой охраны. Важнейшим правовым средством, положенным в основу регулирования отношений по поводу результатов интеллектуальной деятельности, является институт исключительных прав.
Эти права играют роль своеобразного регулятора перехода общедоступной свободной информации в связанную, в стадию опредмечивания. Кому исключительные права принадлежат, тот и регулирует путем дозволений либо запретов указанный процесс перехода. Одновременно исключительные имущественные права выполняют функцию товара, ибо могут отчуждаться либо временно уступаться в товарно-денежной форме.
Посредством института исключительных прав третьи лица юридически отстранены от возможных актов подражания и копирования интеллектуальной продукции. Возможность устранения от использования известного и признанного результата интеллектуальной деятельности и запрет на подражание его автору являются ключевыми признаками исключительных прав (интеллектуальной собственности).
Непременным условием установления режима исключительных прав будет выступать презумпция знания третьими лицами предмета того, что может быть ими использовано либо подвергнуто подражанию или копированию. Нет знания - нет основания для исключения, нет оригинала - нет копии. Говоря другими словами, предмет использования, в данном случае результат интеллектуальной деятельности, должен быть верифицирован, т.е. быть доподлинно известен. Да и сам создатель этого результата заинтересован в распространении существа технического решения или обозначения своих товаров либо объективированного произведения, а в ряде случаев просто обязан доводить сведения о них неопределенному кругу лиц.
Главнейшей функцией института исключительных прав является наделение их обладателя определенным объемом правомочий, отражающих меру его юридических возможностей по контролю над тем либо иным результатом интеллектуальной деятельности или приравненным к таковому средством индивидуализации. Содержание прав на охраняемый результат варьируется в зависимости от разновидности последнего. Так, исключительное право на произведение (ст. 1270 ГК РФ) включает одиннадцать способов использования произведения (воспроизведение, распространение, публичный показ, импорт оригинала или экземпляров, прокат оригинала или экземпляров, публичное исполнение, сообщение в эфир, сообщение по кабелю, перевод или другая переработка, практическая реализация архитектурного, дизайнерского, градостроительного или садово-паркового проекта, доведение до всеобщего сведения. Исключительное право на топологию интегральной микросхемы (ст. 1454 ГК РФ) включает в частности воспроизведение топологии в целом или частично путем включения в интегральную микросхему либо иным образом, ввоз на территории РФ, продажу и иное введение в гражданский оборот топологии, или интегральной микросхемы, в которую включена эта топология, или изделия, включающего в себя такую интегральную микросхему.
Из юридической монополии, которой наделяется обладатель исключительного права, практически для каждого из охраняемых результатов интеллектуальной деятельности сделаны изъятия в форме указания на случаи их свободного использования. Это делается прежде всего в интересах общества. Указанные изъятия содержатся, например в ст. 1273-1280 ГК РФ, ст. 1359 ГК РФ, ст. 1456 ГК РФ.
Институциональными характеристиками исключительных прав выступают:
- принадлежность исключительных прав к разряду абсолютных, природа которых предполагает наличие персонифицированного носителя, наделенного юридической возможностью монопольного совершения действий в отношении того либо иного объекта и противостоящего носителю права неопределенного круга пассивно обязанных субъектов;
- территориальный характер исключительных прав, предполагающий их действие, как правило, только в пределах государства, где они приобретены и (или) используются;
- временной характер исключительных прав, предполагающий их действие в пределах предусмотренного законом срока, по истечении которого охраняемый результат интеллектуальной деятельности переходит в режим общественного достояния;
- наличие специфического правового механизма использования результатов интеллектуальной деятельности, предполагающего отсутствие вещных правомочий владения, пользования и распоряжения.
2. Режим массовой информации. Правовой режим массовой информации обусловлен ролью института массовой информации, которую последний призван играть в общественной жизни. Эта роль характеризуется прежде всего необходимостью поддержания в обществе так называемого естественного состояния свободы массовой информации, гарантируемой ст. 29 Конституции РФ. Состояние свободы массовой информации является доминирующим среди иных состояний открытой информации. Поэтому правовой режим массовой информации выступает в роли заглавного среди других их разновидностей, составляющих режим свободного доступа.
В отличие от режима исключительных прав и режима общественного достояния режим массовой информации характеризуется меньшей степенью формализации информационных отношений применительно к субъектам, выступающим ее потребителями. Однако и здесь подобная формализация необходима и неизбежна, скажем, при регулировании отношений, связанных с распространением периодических печатных изданий по подписке. В целом же потребитель массовой информации в отличие от потребителя информации, существующей в форме охраняемых результатов интеллектуальной деятельности либо информации, отнесенной к общественному достоянию, не ограничен какими-либо запретами, помимо социальных ограничений возможности выбора или языковых барьеров, которые не относятся к сфере правовой регламентации.
Действующие нормативные запреты в основном касаются лиц, продуцирующих для неограниченного круга потребителей печатные, видео-, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы. Наиболее общим запретом, введенным Конституцией РФ в отношении массовой информации, является недопущение пропаганды или агитации, возбуждающих социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Иные запреты установлены, в частности, ст. 4 Закона РФ "О средствах массовой информации", ст. 15 Федерального закона "О борьбе с терроризмом", Федеральным законом "О наркотических средствах и психотропных веществах".
3. Правовой режим информации, составляющей общественное достояние
Конституционно-правовую основу правового режима информации как общественного достояния образует норма части 4 статьи 29 Конституции России о праве каждого «свободно искать, получать, передавать, производить, распространять информацию любым законным способом».
Режим общественного достояния является модифицированным вариантом режима свободного доступа к информации, который квалифицируется Конституцией РФ как основная гарантия прав человека и гражданина. Установление режима общественного достояния в отношении информации обусловлено необходимостью придания отдельным разновидностям сведений качеств общественно необходимых и полезных всем членам общества.
В режиме общественного достояния может находиться не любая общедоступная информация, а лишь та, которая незаменима по своей природе и уникальна. К подобного рода информации относятся, например, сведения, содержащие данные об установленных, но неизвестных ранее объективно существующих закономерностях, свойствах и явлениях материального мира, вносящие коренные изменения в уровень познания (сведения о научных открытиях), уникальные рукописи, документы, архивы, фольклор и т.п.
Режим общественного достояния зиждется на определенных принципах, важнейшими из которых выступают:
- общедоступность;
- равенство возможностей на доступ;
- обеспеченность информации особой охраной государства.
Принцип общедоступности реализуется посредством создания условий для беспрепятственного ознакомления и (или) использования соответствующих сведений. Вместе с тем, в отличие от первичного режима свободного доступа, беспрепятственный доступ к информации, отнесенной в разряд общественного достояния, может быть осуществлен не при всех обстоятельствах.
Принцип равенства возможностей на доступ реализуется путем предоставления всем членам общества, при наличии оправданного к тому интереса, единообразных условий для ознакомления с информацией, отнесенной к общественному достоянию, и ее получения. Очевидно, что не существует препятствий для установления государством правил и порядка доступа к такой информации, и требований о возмещении расходов, связанных с хранением информации и доступом к ней. В данном случае важно, чтобы правила, определяющие порядок доступа, были одинаковыми для всех.
Принцип обеспеченности информации особой государственной охраной реализуется через комплекс организационно-обеспечительных мер, направленных на сохранность наиболее ценных и необходимых обществу информационных ресурсов.
4. Правовой режим открытых данных в концепции Открытого правительства.
Важным шагом в становлении Открытого правительства стало то, что в 2012 году Президент РФ подписал Указ от 8 февраля № 150 "О рабочей группе по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы "Открытое правительство". Когда были подготовлены основные мероприятия, вышел Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления", где Правительству РФ было поручено обеспечить применение федеральными органами исполнительной власти различных форм публичных консультаций при обсуждении законопроектов, установлены показатели, отражающие качество и количество предоставляемых государственных и муниципальных услуг, определены временные рамки по обеспечению доступа в сети Интернет к открытым данным, содержащимся в информационных системах органов государственной власти.
Концепция создания портала открытых данных Российской Федерации разработана в целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», а также реализации целей подпрограммы «Информационное государство» государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)». Федеральным законом от 7 июня 2013 г. № 112-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» была создана нормативная основа для размещения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в форме открытых данных.
В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации опубликованию в форме открытых данных подлежат: сведения, содержащие информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; сведения, содержащие информацию, собираемую, хранимую, обрабатываемую или публикуемую государственными органами, органами местного самоуправления в рамках реализации своих полномочий и другими информационно-аналитическими организациями, принимающими участие в публикации собственных открытых данных на территории Российской Федерации.
Основной целью размещения государственными органами, органами местного самоуправления и информационно-аналитическими организациями общедоступной информации в сети Интернет в форме открытых данных является создание условий для получения максимального международного, политического, социального и экономического эффекта от их использования гражданами России и бизнес-сообществом.
Результатом публикации открытых государственных данных должно стать: повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, развитие гражданского общества через возможность контроля и мониторинга деятельности государственных органов, укрепление доверия граждан к органам власти; обеспечение возможности повторного использования государственной информации неограниченным кругом лиц в любых целях, не противоречащих законодательству Российской Федерации; формирование рынка приложений и сервисов, функционирующих на основе открытых государственных данных, экономия бюджетных расходов при разработке общественно полезных сервисов; создание информационной основы и инструментария для реализации в России концепции «открытого правительства»; расширение информационной базы для анализа и использования коммерческими и научно-исследовательскими организациями, учебными заведениями, гражданами в своей деятельности; создание дополнительных возможностей для информационного взаимодействия между органами государственной власти.
Достижение указанных результатов с наименьшими затратами возможно только при создании единого информационного ресурса (портала), который объединит в себе функции:
- единого реестра всех государственных и муниципальных наборов открытых данных, а также иных наборов открытых данных, востребованных российскими организациями и гражданами;
- источника актуальной и полной информации по теме открытых данных; • публичной площадки для обсуждения всех вопросов, связанных с публикацией государственных и муниципальных открытых данных;
- площадки для разработки и публикации инструментов, необходимых для работы с открытыми данными.
Реализация подобного портала должна вестись при тесном взаимодействии с обществом и бизнесом.