Правовой режим информации с точки зрения его обязательности можно классифицировать по двум большим группам:
- императивный режим, при котором участники отношений не могут изменить по своему усмотрению установленные правила поведения;
- диспозитивный режим при котором участники отношений могут менять по своему усмотрению правила поведения.
Императивность правового режима информации напрямую не зависит от ее содержания и условий доступа. Императивным может быть режим и открытой информации, и информации, составляющей ту или иную тайну.
Правовой режим объекта правоотношения, в данном случае информации, может быть:
- общим (или первичным), который выражает общие, исходные способы правового регулирования;
- специальным (или вторичным), является модификацией общего режима, вносящий либо особые льготы и преимущества, либо особые ограничения, которые заключаются в дополнительных запретах и обязываниях.
Общий правовой режим информации характеризуется открытостью, доступностью информации как для физических, так и для юридических лиц. Исключения из общего режима информации могут устанавливаться только законом. Общий правовой режим информации складывается из права свободно получать, передавать, распространять информацию.
Общим правовым режимом информации является режим открытой информации. Открытая информация – более широкое понятие, чем общедоступная. Режим общедоступной информации представляет собой максимально возможную свободу не только доступа, но и использования информации.
Информация, относящаяся к общественному достоянию, складывается из двух больших групп: различные виды информации, защита прав на которую истекла или снята добровольно; информация о деятельности государственных и муниципальных органов власти.
Таким образом, если законодатель относит информацию к «общедоступной», «открытой», «открытой и общедоступной», к «социально значимой» или к «общественному достоянию», то этому соответствует общий режим информации.
Следовательно, сам общий режим информации характеризуется следующим образом:
- неограниченность лиц, имеющих право получить информацию;
- предусмотрены различные формы предоставления информации;
- как правило, цель представления информации не установлена;
- безусловно открытый доступ;
- объем предоставляемой информации неограничен;
- предусмотрены гарантии соблюдения режима.
Специальные правовые режимы информации направлены на охрану сведений, свободное распространение которых нарушает права и законные интересы общества, государства, личности.
В каждом случае установления специальных режимов информации имеют место факторы, требующие режимного регулирования. Наличие указанных факторов, их различное сочетание являются основанием для введения специальных правовых режимов информации, которые по субъектному составу можно разделить на несколько групп: правовые режимы информации, призванные обеспечить интересы безопасности государства и общества; правовые режимы информации, призванные обеспечить интересы безопасности личности; правовые режимы информации, призванные обеспечить интересы предпринимательской деятельности.
Цели введения специальных режимов информации: в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, для предотвращения беспорядков или преступлений, охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.
Специальный режим не просто ограничивает доступ к информации, ее использование и распространение, а определяет степень жесткости регулирования, возможные исключения, их основания, порядок введения и прекращения действия режима, сроки его действия.
Специальными правовыми режимами информации является конфиденциальность и тайны. Несмотря на большое количество тайн в российском законодательстве определения тайны нет, однако анализ показывает, что речь всегда идет о сведениях, не предназначенных для широкого круга лиц, всегда введено ограничение доступа, использования и распространения, а нарушение установленных в отношении этих сведений требований может повлечь отрицательные последствия.
Представляется более важной такая характеристика информации, отнесенной к тому или иному виду тайн, как обязательное наличие в рамках режима условий, ограничивающих ее предоставление и распространение.
Степень урегулированности тайн тесно связана со сферой их действия - публичной или частно-правовой. Публичная сфера требует подробного регулирования, тогда как в частно-правовой сфере возможно ограничиться законодательным признанием государством таких тайн и обеспечения невмешательства.
Конфиденциальность информации – это не только запрет передавать информацию третьим лицам без согласия ее обладателя: она означает специальный правовой режим, установленный законом или на основании закона, и предусматривающий:
- ограничение доступа;
- запрет на передачу третьим лицам без согласия обладателя информации (за исключением случаев, установленных законом);
- запрет на распространение информации (вытекающий из первых двух позиций);
- возможность, по общему правилу, обладателя информации самостоятельно решать вопрос о сохранении конфиденциальности;
- производный характер обязанности по сохранению конфиденциальности информации одного субъекта от исполнения первичной обязанности другим субъектом – обладателем информации предоставить ее органу государственной власти или органу местного самоуправления, а также контрагенту по договору или иному лицу.
Сходство режима тайны и конфиденциальности заключается в запрете на передачу информации третьим лицам, запрете на распространение информации за исключением случаев, установленных законом. Различия: по общему правилу, обладатель информации имеет возможность самостоятельно решать вопрос о сохранении конфиденциальности, а для информации в режиме тайны такая возможность может быть исключена законом.
2. Характеристика видов информации, относящихся к общему правовому режиму информации
К общему правовому режиму информации относится: открытая информация, общедоступная информация, информация общественного достояния, открытые данные, социально-значимая информация.
К открытой информации относится:
1. Информация как объект гражданских прав (произведения науки и литературы; другие формы, отображающие информацию (например, карты, фотографии и т.п.); патенты и авторские свидетельства; информация, создаваемая с целью извлечения прибыли);
2. Массовая информация - информация, содержащая сообщения информационного характера, подготавливаемая и распространяемая СМИ и (или) через Интернет.
3. Информация о выборах, референдуме.
4. Официальные документы - законы, судебные решения, иные тексты законодательного, административного и судебного характера, а также их официальные переводы.
5. Обязательно представляемая документированная информация - обязательные контрольные экземпляры документов, информация в учетных документах, данные документов, представляемых в органы статистики, налоговая, регистрационная и другая такого типа информация.
6. Другая открытая информация
Понятие «общедоступной информации» определяется в статье 7 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». К данной категории относятся общеизвестные сведения и иная информация, доступ к которой не ограничен. Предусматривается, что общедоступная информация может использоваться любыми лицами по их усмотрению при соблюдении установленных федеральными законами ограничений в отношении распространения такой информации. Общедоступная информация может быть двух видов: информация, предоставляемая по запросу; информация, которую собственник обязан распространять.
1. К общедоступной информации, предоставляемой по запросу, относится:
- информация о деятельности государственных органов, в том числе в порядке гласности судопроизводства. Обязанность предоставления этой информации закреплена рядом законов, таких, как «Об административных процедурах», «О национальной безопасности», постановление Правительства «Об утверждении Правил приема граждан в центральных и местных исполнительных органах Российской Федерации», указ Президента "О порядке рассмотрения обращений граждан». В законодательстве специально оговорена недопустимость проявлений бюрократизма и волокиты при рассмотрении обращений граждан и организаций. Гласность открытых судебных процессов закреплена в соответствующих статьях процессуальных кодексов.
- правовая информация, в том числе информация о правах, свободах, обязанностях граждан и о порядке их реализации. Официальное опубликование таких нормативных актов является обязательным условием их применения. Соответственно, такая информация должна быть доступна. Причем, законна любая форма запроса - как письменная, так и устная.
- информация о чрезвычайных ситуациях, экологическая, санитарно-эпидемиологическая и иная информация, обеспечивающая безопасность населения. Законодательством РФ на соответствующие органы возложена обязанность защищать жизненно важные права и интересы, здоровье и благополучие граждан Российской Федерации. На государственные органы и их пресс-службы возложена и функция информирования населения о чрезвычайных ситуациях, экологической и санитарно-эпидемиологической ситуации в стране;
- информация о деятельности общественных объединениях и политических партий. Закон РФ «Об общественных объединениях» устанавливает право общественных объединений распространять информацию о своей деятельности. Закон РФ «О политических партиях» дает аналогичное право политическим партиям. Они также обязаны обеспечить каждому гражданину возможность ознакомиться с затрагивающими его права и интересы документами, решениями и источниками информации;
- информация о деятельности юридических лиц. Государственные органы, общественные и иные организации всех форм собственности, а также должностные лица обязаны предоставлять в СМИ информацию о своей деятельности. Исключение составляет конфиденциальная информация (коммерческая тайна, банковская и т.д.);
- иная информация, не относящаяся к охраняемой законом тайне, должна предоставляться всем журналистам без ограничений. Это значит, что отказ в предоставлении вам информации (кроме случаев, оговоренных выше) незаконен.
2. Общедоступная информация, обязанность распространения которой возложена на собственника. К ней относится:
- информация о введении чрезвычайного положения и другие обязательные сообщения в связи с действующим чрезвычайным положением в чрезвычайной ситуации. Такую информацию составляют сведения о степени риска и вредности деятельности организаций, данные о необходимой безопасности, последствиях, мерах по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Эта информация является открытой и гласной и обязательна для опубликования в средствах массовой информации, а также через системы связи и оповещения. Не допускается сокрытие, несвоевременное представление или представление должностными лицами заведомо ложной информации в области чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Такую информацию вам должны предоставить по первому вашему запросу;
- информация о факте регистрации политической партии и политического общественного объединения (при участии партии в выборах - обязательна публикации программы). Политическая партия - это добровольное объединение граждан, выражающих свою политическую волю через своих представителей во властных структурах. Закон РФ «О политических партиях» предусматривает обязательную государственную регистрацию партии. Очевидно, что любая партия имеет и свою программу, которая отражает ее политическую платформу, стратегию и тактику и заинтересована в ее широком освещении. Закон РФ «О политических партиях» наделяет партии правом распространять информацию о своей деятельности и пропагандировать свои цели и задачи, а также вменяет в обязанность обеспечить каждому гражданину возможность ознакомиться с теми документами, решениями и источниками информации партии, которые затрагивают его права и интересы;
- информация о деятельности ОАО, акционерных инвестиционных фондов, касающихся их деятельности, порядка управления и осуществления эмиссии. Закон РФ «Об акционерных обществах» обязывает акционерные общества публиковать в средствах массовой информации данные о годовом балансе, отчет о доходах и убытках, информацию о деятельности в случае выпуска и размещения облигаций, а также в случаях реорганизации ОАО. Статья 41 Закона предусматривает также публикацию сведений об эмиссиях акций и об условиях их размещения;
- информация о деятельности некоммерческих организаций. Закон РФ «О некоммерческих организациях» обязывает такие организации представлять информацию о своей деятельности органам государственной статистики и налоговым органам, учредителям и иным лицам в соответствии с законодательством Республики Казахстан и учредительными документами организации;
- информация, опровергающая ранее распространенные сведения, не соответствующие действительности и порочащие честь, достоинство и деловую репутацию. Обязанность распространения такой информации закреплена в статьях Гражданского кодекса РФ и в Законе РФ «О средствах массовой информации». В случаях, когда публикация ущемляет личные неимущественные права гражданина или юридического лица, средство массовой информации обязано восстановить нарушенное право этого лица и опубликовать опровержение;
- социальная и культурная информация. О таких событиях, как анонс спектакля или концерта, открытие художественной выставки, проведение общественного мероприятия, праздника, народных гуляний, субботников и т.д., сообщает то учреждение, которое является их инициатором.
Устная и письменная форма запроса информации одинаково законны. Действующее законодательство определяет запрос как обращение, выражающее потребность граждан в получении информации по интересующим вопросам личного или общественного характера.
Если вам нужно получить оперативную информацию, вы имеете право на устный запрос. К сожалению, практика показывает, что чиновники в большинстве своем не считают устный запрос правомерной формой и под разными предлогами уклоняются от ответа. Независимо от формы запроса должностное лицо обязано предоставить вам информацию в рамках своей компетенции.
С письменным запросом можно обращаться тогда, когда для ответа на ваши вопросы требуется время и поиск дополнительной информации:
- запрашиваемую информацию государственные органы и иные организации обязаны представить не позднее трех дней со дня поступления обращения либо дать ответ с указанием срока представления или мотива отказа;
- на обращение, требующее дополнительного изучения и проверки, ответ должен быть дан в срок не позднее одного месяца со дня его поступления;
- в случае обращения средства массовой информации в государственные органы или иные организации, в компетенцию которых не входит разрешение поставленных вопросов, в срок не позднее пяти дней это обращение должно быть направлено в соответствующие органы, о чем средство массовой информации должно быть извещено.
По определению Рекомендации ЮНЕСКО по использованию и развитию многоязычия и всеобщего доступа к всемирному электронному пространству, согласно которому: «Информацией, являющейся общественным достоянием, считается доступная для населения информация, использование которой не нарушает никаких предусмотренных законом прав или обязательств по соблюдению конфиденциальности». Таким образом, это определение охватывает, с одной стороны, все произведения или объекты смежных прав, которые каждый может использовать без получения разрешения, например, когда на основании национального или международного права не предоставляется охрана или когда истекает срок действия охраны. С другой стороны, оно охватывает данные, являющиеся общественным достоянием, и официальную информацию, произведённую и добровольно предоставленную правительствами или международными организациями.
Из официального определения открытые государственные данные (открытые данные) – это информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, либо поступившая в указанные органы и организации, а также информационно-аналитическими организациями, участвующими в публикации собственных открытых данных на территории Российской Федерации, которая подлежит размещению в сети Интернет в формате, обеспечивающем ее автоматическую обработку в целях повторного использования без предварительного изменения человеком (машиночитаемый формат), и может свободно использоваться в любых соответствующих закону целях любыми лицами независимо от формы ее размещения (простая совокупность сведений, база данных и т.д.)». Иными словами, открытые данные - это информация, создаваемая госорганами и публикуемая в виде машиночитаемых форматов. Примерами таких форматов могут служить: CSV, XML, JSON, ODS и другие.
Основными потребителями открытых данных служат разработчики приложений и сервисов, использующие открытые данные как исходный материал для своих разработок, а также журналисты и другие заинтересованные лица, которые могут делать глубокие социально-экономические, научные исследования на основе «сырых» данных. Целью раскрытия данных и их публикации в машиночитаемых форматах и есть облегчение к ним доступа заинтересованных лиц, которые могут их переработать и выдать ценные исследования, приложения, аналитику и т.д. Открытые данные являются своего рода основой для большого числа социально-значимых и общественно-полезных проектов.
Социально значимая информация - правовые акты, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, а также устанавливающие правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления; информация о состоянии окружающей среды; информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну); информация, накапливаемая в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией; иная информация, недопустимость ограничения доступа к которой установлена федеральными законами.
Государственная тайна охраняется Законами РФ "О государственной тайне", "О безопасности" и в Конституции РФ. Понятие и степень секретности документов определены в законе «О государственной тайне». В разделе 3 статье 6 этого закона перечисляется сведения, которые не подлежат засекречиванию. Статья 13 устанавливает порядок и основания рассекречивания сведений. Особо отметим, что сведения о состоянии здоровья и личной жизни Президента РФ и членов его семьи также отнесены к государственным секретам. Незаконное получение и разглашение госсекретов влечет ответственность по ст. 172 Уголовного кодекса РФ.
Информация ограниченного доступа условно делится на три категории:
1. Информация, обеспечивающая осуществление демократических процедур и функционирование госорганов и организаций. Эта информация включает в себя ряд так называемых тайн, охраняемых законом:
- служебная тайна. Это коммерческая информация, разглашение и утрата которой может нанести ущерб интересам органов и организаций РФ. Такая информация тщательно охраняется, и журналист может получить ее только с согласия владельца. Если вы добыли ее незаконным путем (например: подкуп, угроза, шантаж) и после ее опубликования госоргану или организации нанесен ущерб, то будьте готовы понести ответственность по 16 Гражданского кодекса РФ (возмещение убытков и морального ущерба);
- тайна голосования. Согласно Закону «О выборах в Российской Федерации» голосование в нашей стране является тайным, исключающим возможность какого бы то ни было контроля за волеизъявлением избирателя. Информацию о том, как проголосовал тот или иной избиратель, можно получить только от него или с его согласия;
- тайна следствия. Информация о данных дознания или предварительного следствия охраняется законом, потому что ее разглашение может затруднить или даже сделать невозможным установление объективной истины. Следователь или дознаватель уполномочен сам решать, какой объем сведений по делу можно предоставлять журналистам. В следствии и дознании также участвуют много других лиц, обладающих информацией по делу. Это защитники, свидетели, потерпевшие, истцы и ответчики, эксперты, переводчики, специалисты, понятые и др. У них отбирается подписка о неразглашении сведений, и, следовательно, если кто-то из этих лиц расскажет журналисту что-то лишнее, то ответственность за разглашение тайны следствия ложится на него, а не на журналиста;
- тайна совещания судей. Тайна совещательной комнаты судей обеспечена нормами процессуального законодательства. Информация о том, что происходило в ней, не подлежит оглашению.
- тайна сведений о мерах безопасности в отношении судьи и участников уголовного процесса. Разглашение такого рода информации может повлечь самые трагические последствия;
- налоговая тайна. В обязанности органов налоговой службы входит соблюдение налоговой тайны (ст. ст.17, 518 Налогового кодекса). Информацию о налогах какого-либо субъекта (физического или юридического лица) можно получить у самого субъекта либо с его письменного согласия в налоговых органах.
2. Информация, обеспечивающая нормальную деятельность коммерческих структур и иную профессиональную тайну, охраняемую законом:
- коммерческая тайна. Это информация, имеющая коммерческую ценность, которой владеют физические и юридические лица, занимающиеся коммерческой деятельностью. Так же, как и в случае со служебной тайной, ее обладатель принимает меры к ее конфиденциальности. Если вы получили такую информацию незаконными методами и разгласили ее, в результате чего коммерческой структуре или предпринимателю нанесен ущерб, то вы понесете ответственность по статье 16 Гражданского кодекса РФ (возмещение убытков и морального ущерба). Мало того, за незаконный сбор (шантаж, угроза, подкуп) и разглашение сведений, составляющих коммерческую тайну, вы можете быть привлечены к уголовной ответственности по ст. 309 Уголовного кодекса РФ;
- банковская тайна. Это информация о наличии, владельцах и номерах банковских счетов, депозиторов, клиентов и корреспондентов банка, об остатках и движении денег на этих счетах и счетах самого банка, об операциях банка (за исключением общих условий проведения банковских операций), а также сведения о наличии, владельцах, характере и стоимости имущества клиентов, находящегося на хранении в сейфовых ящиках, шкафах и помещениях банка.
- тайна страхования. Включает в себя информацию о размерах страховой суммы, выкупной суммы и оплаченных страховых премий, иных условиях договора страхования (перестрахования), относящихся к личности гражданина (страхователя, застрахованного или представителя страхователя). Сохранность этой тайны гарантирована ст. 946 Гражданского кодекса РФ. Не относятся к тайне страхования сведения о заключенных договорах страхования (перестрахования) страховой (перестраховочной) организацией, находящейся в процессе ликвидации. Тайна страхования может быть раскрыта самим гражданином, либо органом страхования на основании письменного согласия гражданина (застрахованного, представителя страхователя). Эти положения применимы и к юридическим лицам;
- сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца. Статья 1345 Гражданского кодекса РФ устанавливает, что автору изобретения, полезной модели, промышленного образца принадлежит право авторства, а значит, информацию об изобретении журналист может получить у него. Если изобретение запатентовано, то журналист вправе получить сведения о патенте, но не технические и технологические данные изобретения, модели, образца. Такие данные могут быть отнесены к коммерческой тайне и охраняемы владельцем.
- адвокатская охраняется законом «Об адвокатской деятельности». Адвокат обязан хранить втайне сведения, ставшие ему известными в связи с оказанием юридической помощи. Он не имеет права разглашать их без согласия лица, обратившегося к нему за помощью. Получить такую информацию можно у самого гражданина, либо у его адвоката, но с согласия гражданина. Ответственность за разглашение адвокатской тайны будет нести адвокат;
- медицинская - это сведения о заболевании или результатах медицинского свидетельствования пациента. Медицинский работник обязан сохранять их в тайне. Такую информацию может предоставить только сам пациент. В случае, если сведения получены и распространена без его согласия, за разглашение медицинской тайны ответственность будет нести медицинский работник;
- аудиторская охраняется законом «Об аудиторской деятельности». Органы аудита и аудиторы обязаны соблюдать конфиденциальность результатов аудита, а также сведений, полученных при проведении аудита и составляющих предмет коммерческой или иной, охраняемой законом, тайны. Информацию о результатах аудита можно получить у проверяемого лица или у аудитора с согласия проверяемого. За разглашение аудиторской тайны без согласия проверяемого ответственность несет аудитор;
- тайна нотариуса охраняется законом «О нотариате». Она представляет собой сведения, ставшие известными нотариусу в связи с осуществлением его профессиональной деятельности. Информацию о нотариальных действиях можно получить у гражданина, обратившегося в нотариат, либо у нотариуса с согласия гражданина. За разглашение нотариальной тайны без согласия гражданина ответственность будет нести нотариус;
- журналистская тайна - это тайна авторства и источника информации. Согласно п.10 ст. 20 Закона «О средствах массовой информации» такая тайна обнародуется только по требованию суда;
- тайна актов гражданского состояния касается гарантированного Конституцией РФ права гражданина на неприкосновенность частной жизни (например, тайна усыновления, рождения). Такая информация может быть предоставлена самим владельцем тайны. Ответственность за ее разглашение будет нести должностное лицо, которому тайна стала известна в связи с исполнением служебных обязанностей;
- тайна исповеди (личная тайна) - представитель духовенства любой из конфессий не вправе разглашать сведения, полученные им на исповеди. Такую информацию может дать только сам исповедующийся. В светском государстве эта тайна не охраняется законом, но из морально-этических соображений вряд ли стоит интересоваться такой информацией, а уж тем более распространять.
3. Ограничения свободы информации, направленные на защиту прав и свобод личности:
- тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых и иных сообщений. Эта тайна охраняется ст.138 Конституции РФ. Нарушение тайны переписки, переговоров и иных сообщений имеет место в случае, когда эта информация становится достоянием других лиц без согласия гражданина - владельца тайны (адресата).
- неприкосновенность (тайна) жилища гарантирована ст. 23 Конституции РФ. Незаконное вторжение в жилище влечет уголовную ответственность по Уголовному кодексу РФ. Под вторжением следует понимать любой способ самовольного проникновения в ваш дом: открытого, вопреки воле хозяев, или тайного, в момент их отсутствия.
- персональные данные (личная тайна). Это сведения о фактах, событиях и обстоятельствах жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность. К таким данным относятся, например, фамилия, имя и отчество, дата и место рождения, пол, адрес, номер удостоверения или иного документа, удостоверяющего личность и т.д. Если опубликованные вами сведения о человеке (например, о его социальном происхождении, расовой, национальной, языковой, религиозной и партийной принадлежности) против его воли и причинили ему имущественный или моральный вред, то вы согласно законодательству понесете ответственность. Информацию о персональных данных можно получать и распространять только с согласия гражданина;
- личная и семейная тайна. Эта тайна охраняется п.1 ст. 23 Конституции РФ. Если вы незаконно (например, путем похищения) собрали сведения, составляющие чью-то личную и семейную тайну, и распространили их без его согласия, то готовьтесь понести уголовную ответственность. Однако следует помнить, что уголовная ответственность наступает только в том случае, если вы нанесли вред правам и интересам гражданина;
- тайна мнения (личная тайна). Свобода иметь собственное мнение проистекает из гарантии прав и свобод гражданина, закрепленных конституциями всех демократических стран, в том числе и нашей. Право высказывать или не высказывать свое мнение принадлежит только самому гражданину. Согласно Уголовному и Гражданскому кодексам ответственность наступает за распространение порочащих сведений, именно сведений, а не мнений;
- тайна национальности и религиозная тайна. Статья 29 Конституции РФ указывает, что каждый гражданин вправе определять и указывать или не указывать свою национальную, партийную и религиозную принадлежность. Более того, о принятом решении никто не обязан сообщать публично в документах, становящихся достоянием общественности. Конституция РФ запрещает ограничение и использование этих прав против человека.