Министерство образования и науки Российской Федерации
ФГБОУ ВО «Дагестанский государственный университет»
Д.Ш. Пирбудагова, С.М. Габиева,
Х.В. Рамазанова
Обеспечение единства правового пространства в условиях федеративной организации Российского государства
Монография
Москва
2017
УДК 342
Пирбудагова Д.Ш., Габиева С.М., Рамазанова Х.В.
Обеспечение единства правового пространства в условиях федеративной организации Российского государства: Монография. М., , 2017. 116 с.
В монографии исследуются конституционно-правовые отношения, возникающие в процессе реализации комплекса мер по обеспечению единства правового пространства, связанные с установлением правовых оснований привлечения к ответственности за нарушение Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.
Также представлен анализ конституционно-правовых норм, формирующих институт федерального вмешательства Российской Федерации, его организационные основы, основания, меры и механизм применения по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации, а также теоретических исследований в указанной сфере.
Предназначена студентам, аспирантам, магистрантам и всем, кто интересуется проблемами конституционно-правового регулирования института федерального вмешательства в обеспечении единства правового пространства Российской Федерации.
Рецензент:
Магомедов Ш.Б., д-р юрид. наук, профессор,
Заслуженный юрист РФ
© Д.Ш. Пирбудагова, 2017
© С.М. Габиева, 2017
© Х.В. Рамазанова, 2017
ОГЛАВЛЕНИЕ
§ 1. Понятие и содержание единого правового пространства как конституционно-правовой категории
§ 2. Конституционные принципы обеспечения единства правового пространства Российской Федерации
§ 1. Место федерального вмешательства в механизме обеспечения единства правового пространства
§ 3. Федеральное вмешательство как мера конституционно-правовой ответственности
В современных условиях модернизации российской государственности, в том числе и в системе федеративных отношений, актуализируются вопросы, связанные с обеспечением единства правового пространства Российской Федерации. И если ранее проблемы обеспечения единства правового пространства лежали исключительно в плоскости приведения в соответствие с федеральной Конституцией конституций (уставов) и законов субъектов Федерации, то по мере развития федерального конституционного законодательства, в том числе и в сфере конкретизации полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также в связи с образованием в составе Российской Федерации новых субъектов[1], был расширен круг вопросов рассматриваемой проблемы. Так, для обеспечения существования согласованной, непротиворечивой системы законодательства Российского государства, основанного на конституционных принципах верховенства и прямого действия Конституции, как объективной необходимости функционирования федеративного государства, явно недостаточно механическое устранение противоречий. Требуют своего разрешения задачи по устранению юридических и правовых коллизий, пробельности законодательства, в том числе в сфере переданных субъектам Федерации полномочий, а также выработки эффективных и адекватных механизмов восстановления конституционной законности.
Актуальность решения проблемы взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а порой необходимость применения мер федерального вмешательства не вызывает сомнений в контексте обеспечения функционирования единства правового пространства на территории Российской Федерации. Таким образом, обеспечение единства правового пространства невозможно без согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Одной из наиболее серьезных из них является отсутствие в законодательстве России эффективно действующих норм, регулирующих взаимодействие федерального центра с субъектами Российской Федерации в случае нарушения последними Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.
Опыт существования федеративных государств показывает, что редко удается избежать споров между органами государственного управления различных уровней, между федерацией и субъектами, а также между самими субъектами. В связи с этим наблюдается острая необходимость введения четкого и действенного механизма согласования интересов как федерации, так и входящих в ее состав субъектов.
С учетом практики федеративного строительства в зарубежных государствах необходимо отметить, что в решении общефедеральных вопросов, и особенно во взаимодействии двух уровней государственной власти при осуществлении ими функций государства, необходим действенный контроль Федерации за ее субъектами, а также отлаженный механизм федерального вмешательства и принуждения как чрезвычайного средства правовой охраны федеральной Конституции, защиты прав и свобод человека и гражданина и других конституционно значимых ценностей.
Эти вопросы приобретают особую значимость для России с учетом специфики конституционной модели разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Возможности Российской Федерации в ее влиянии на дела субъектов шире, а в ряде случаев и радикальнее, нежели ответные возможности ее субъектов. Как известно, в федеративных отношениях центр всегда более инициативная сторона, к тому же ему надо думать о согласовании интересов Федерации и субъектов, а также о том, чтобы отдельный субъект не поставил свои локальные интересы выше общегосударственных, чтобы он, в конце концов, соблюдал «федеральную дисциплину»[2].
В юридической литературе к проблемам, связанным с различными аспектами федеративных отношений, ученые-конституционалисты обращались не раз. Большинство научных трудов, затрагивающих федеративные отношения, проблемы обеспечения единства правового пространства, было выполнено на основе изучения нормативной правовой базы, материалов практики органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые впоследствии претерпели ряд существенных изменений.
Следует отметить, что институт федерального вмешательства в обеспечении единства правового пространства в Российской Федерации и в зарубежных федеративных государствах лишь в последние годы стал предметом научных исследований. В целом институт федерального вмешательства в условиях обеспечения единства правового пространства, а также смежные проблемы, связанные с федеративными отношениями в Российской Федерации, остаются недостаточно исследованными с позиции комплексного конституционно-правового анализа[3].
Однако остались нерешенными вопросы сущности и содержания единого правового пространства как конституционно-правовой категории, также требуют своего изучения основные принципы единого правового пространства Российской Федерации, механизм обеспечения единства правового пространства и проблемы его реализации в Российской Федерации, включая институт федерального вмешательства, в том числе установление порядка введения федерального вмешательства с целью обеспечения единства правового пространства, конституционных пределов применения данного института, мер федерального вмешательства, применяемых в Российской Федерации в рамках обеспечения единства правового пространства, их характеристики. Особое внимание необходимо уделить исследованию сущности федерального вмешательства как возможной меры конституционно-правовой ответственности за нарушение Конституции Российской Федерации и федерального законодательства органами государственной власти субъектов Федерации.
В этой связи в монографии авторы делают попытку концептуального осмысления и комплексного исследования роли института федерального вмешательства в обеспечении единства правового пространства Российской Федерации в его конституционно-правовом и организационном аспектах как системы мер воздействия, применяемых в случае несоблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации федеральной Конституции и федеральных законов.
Исследование проблем обеспечения единого правового пространства в последнее время стало одним из важных направлений развития современной юридической мысли. Так, все чаще в научной литературе встречается мнение относительно того, что единое правовое пространство является новой юридической категорией, понятийный аппарат, признаки, принципы и структура которой нуждаются в тщательной конституционно-правовой разработке[4].
Необходимость исследования рассматриваемых проблем также обусловлена отсутствием в юридической и других смежных науках характеристики соотношения категории единого правового пространства со смежными категориями государственно-правовой жизни, комплексного анализа общетеоретических проблем, в том числе связанных с определением роли и значения основных институтов государства и права, а также соответствующих механизмов на федеральном, региональном и местном уровнях по обеспечению единого правового пространства в современном Российском государстве. Следует отметить, что обеспечение единого правового пространства как приоритетная задача государства, обусловленная прежде всего реализацией государственного суверенитета, характерна не только для России. В последнее время возрос интерес зарубежных исследователей к данной проблеме, который вызван складывающейся ситуацией в сфере национального законодательства ряда стран под влиянием процессов глобализации, и соответственно необходимости в пересмотре подходов к вопросам обеспечения согласованного непротиворечивого законодательства, основанного на верховенстве национальной Конституции, а не права вообще, как это было ранее.
Неопределенность и неоднозначность понимания термина «правовое пространство» порождает недооценку данного правового института в обеспечении государственной целостности и суверенитета современного Российского государства. Несмотря на то, что в правовой науке дефиниция «правовое пространство» является неологизмом, само явление существовало всегда параллельно с правом, поскольку невозможно воплощение права вне правового пространства как такового.
Проблема обеспечения единого правового пространства возникла в силу объективных условий, так как распад прежней формы государственности повлек реформирование прежней правовой системы, основанной на жестких принципах централизма, целостности и единства. В условиях наметившейся в начале XXI века относительной стабилизации социально-экономических и политических процессов в стране решение проблем обеспечения единого правового пространства рассматривается в качестве приоритетной задачи Российского государства. При этом с обеспечением единого правового пространства многие исследователи обоснованно связывают реализацию экономических, инвестиционных, социальных и иных программ развития государства и его регионов.
Согласно одному из подходов комплексный анализ правовой сферы жизни общества позволяет выделить понятие правового пространства, по определению Н.И. Матузова, "тот сложный юридический мир, в котором постоянно находятся, вращаются участники социального общения"[5]. Данное определение представляется весьма емким, но недостаточно определенным, так как позволяет отождествить две разные теоретические категории – "правовую сферу жизни" и "правовое пространство". Тем не менее данное определение позволяет сделать глубокие обобщения относительно сущности правового пространства[6].
С.Н. Бабурин определяет единое правовое пространство как один из материально-правовых механизмов обеспечения стабильности правового режима территории государства[7], не рассматривая его в качестве самостоятельной юридической категории. Единство правового пространства, по мнению С. Сомова, это – "обусловленное федеральной Конституцией состояние согласованности, соотносимости и соподчиненности правовых норм, исходя из их юридической значимости (верховенства)"[8].
Ю.А. Тихомиров применяет термин "правовое пространство" для обозначения границ действия "правовых массивов в рамках межгосударственных отношений"[9]. Здесь надо согласиться с И.Н. Барцицем в том, что "универсальным понятием при регулировании правовых комплексов является именно понятие "правового пространства", а феномену регулирования правовых массивов в рамках межгосударственных отношений более подходят понятия международного публичного права… либо права региональных организаций"[10].
Н. Ельцов считает, что единое правовое пространство следует понимать как "всю совокупность юридических норм, действующих в пределах России"[11]. Думается, данное определение нельзя считать полным, так как оно не отражает существенных признаков единства правового пространства. По мнению же А.Д. Керимова, единое правовое пространство – это универсальная правовая категория, позволяющая анализировать вопросы соразмерности нормативных правовых актов, договорных механизмов в федеративных отношениях, в наиболее формализованной и нормативно определенной форме охарактеризовать состояние сопряженности различных правовых явлений, складывающихся, развивающихся и функционирующих в рамках единой государственной территории[12]. Данное определение представляется наиболее содержательным, однако, по мнению В.Т. Азизовой, «вызывает сомнение целесообразность выделения договорного процесса при общей тенденции к его угасанию»[13].
В.П. Малахов отмечает, что в юридической теории понятие единого правового пространства "отражает определенность действия права, как нормативного строя общественной жизни, в пределах оговоренной законодателем территории, в пределах места"[14]. При этом фактически употребляется понятие пространства как физическое описание реальности, поэтому юридически трактуемое правовое пространство – это "сосуд", способный заключать в себе любое содержание"[15]. Сам же автор противопоставляет свое понимание правового пространства понятию правового пространства в юридическом смысле. Он считает, что правовое пространство "характеризует узловой момент в объективации притязаний правового существа, в превращении потенциальности и чистой идеальности, деятельных способностей и волевых проявлений человека в правовую реальность"[16]. Фактически данная позиция отражает философский подход к определению правового пространства.
В литературе встречается мнение относительно правомерности существования термина "правовое пространство". Так, М.Н. Козюк считает признание термина "правовое пространство" самостоятельным юридическим понятием неправомерным в силу того, что данное определение соотносимо с понятием "правовая система" как синонимы, отмечая при этом введение категории "правовое пространство" для достижения сугубо прагматических целей[17]. Неизменным спутником дискутируемого понятия является оператор "единство", что позволяет автору отождествлять понятия единство правового пространства и единство правовой системы. Однако все вышеуказанные положения не мешают автору констатировать, что "словосочетание "правовое пространство" стало правовым понятием (термином), что требует теоретического анализа его содержания"[18]. Кроме того, автор дает следующее определение данного правового явления: "…правовое пространство страны – это совокупность правовых средств и явлений, участвующих в регулировании общественных отношений, ограниченная территориальными пределами государственного суверенитета"[19]. Ему оппонирует И.Н. Барциц, считая, что "термин "правовое пространство" не является синонимом иных категорий правоведения, ни в коей мере не подменяет их, а является самостоятельной научной характеристикой, позволяющей на основе современных достижений право- и обществоведения исследовать вопросы государственно-правовой действительности"[20].
Правовое пространство, выступая социальным явлением, является составной частью существования человеческого общества. По определению, данному И.Н. Барцицем, "правовое пространство представляет сферу регламентации юридическими нормами моделей правомерного поведения государства, его составных частей и граждан в границах территории данного государства и конкретного исторического времени"[21]. Рассматривая правовое пространство России как некий целостный государственно-правовой феномен, И.Н. Барциц выделяет в его структуре три уровня: единое федеративное государство; регион (как совокупность субъектов Федерации); субъект Российской Федерации[22].
Анализ общетеоретических подходов к понятию «единое правовое пространство» в современной российской юриспруденции позволяет классифицировать их на группы применительно их содержания. Единое правовое пространство понимается в современной юридической науке как:
· источник права, поскольку правовое пространство представляет собой «выраженность права в материальном мире»[23];
· система законодательства: «совокупность правовых предписаний правовой системы Российской Федерации»[24], «система законодательных актов, регулирующих общественные отношения»[25];
· сфера правовых (юридических) предписаний: «сфера регламентации … правомерного поведения…»[26], «сфера действия законов и иных юридических норм»[27], «сложный юридический мир, в котором постоянно находятся, вращаются участники социального общения»[28];
· нормативный строй: понятие единого правового пространства «отражает определенность действия права, как нормативного строя общественной жизни, в пределах оговоренной законодателем территории, в пределах места»[29];
· механизм «обеспечения стабильности правового режима территории государства»[30] и т.п.
Одним из условий обеспечения единого правового пространства является необходимость создания согласованной, непротиворечивой системы законодательства. Федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ составляют единое законодательство РФ. Такого мнения придерживается большинство ученых[31]. Однако данный подход поддерживается далеко не всеми исследователями. Так, профессор А.И. Бобылев, В.Д. Перевалов выделяют в едином правовом пространстве РФ подуровень местного самоуправления[32]. Представляется, что выделение нормативных актов местного самоуправления в качестве отдельного уровня в структуре правового пространства некорректно, так как данный уровень определяется объемом полномочий, а не федеративной структурой государства. В литературе не существует единого подхода относительно многоуровневости структуры правового пространства РФ. Большинство ученых, в том числе Ю.А. Тихомиров, В.М. Синюков, И.В. Петелина, Е.М.Марченкова и другие, придерживаются мнения, что "законодательная система РФ является двухуровневой. Есть федеральное законодательство, развивающееся как в рамках исключительной компетенции федерации, так и в рамках совместных предметов ведения с ее субъектами. Есть законодательство субъектов федерации, принимаемое в пределах совместной компетенции, так и самостоятельно"[33]. Сходство федеральной и региональной правовых систем республик и иных субъектов РФ состоит в закреплении положений, установленных в федеральных нормативных правовых актах, а различаются тем, что правовые нормы субъектов РФ содержат более детальную регламентацию и такие положения, которые в федеральном законодательстве отсутствуют, а также "пределами территории действия в зависимости от властных полномочий принявшего его органа"[34].
Важной характеристикой правового пространства Российской Федерации является его системно-структурный характер. В этой связи требуется сопоставление категории "правовое пространство" с устоявшимися уже категориями "правовая система", "система права" и "система законодательства". Правовая система представляет собой, во-первых, систему четко структурированную, включающую в себя вполне определенный набор элементов – реальных явлений и институтов социально-правовой действительности в их взаимосвязях и взаимоопосредованиях. Во-вторых, систему динамическую, что проявляется как во внутренних взаимодействиях, "работе" элементов системы, так и во взаимодействиях данной системы с другими социальными системами (например, с системой социального "неправового" регулирования, с политической системой общества, с гражданским обществом, с экономической системой, с цивилизационно-культурным комплексом и т.д.). В состав статической стороны правовой системы включается в качестве ее "стержня", несущей конструкции система правовых норм, выраженная в законодательстве[35].
Единство правового пространства, основанное на строгом соблюдении федеральной Конституции, является одним из основных элементов целостности государства. Данный тезис подтверждается в ряде научных публикаций по проблемам федерализма[36]. Как показывает опыт развития правовой системы в России, одной из главных проблем развития законодательства в нашей стране является обеспечение его единства.
Конституция Российской Федерации исходит из того, что субъекты Российской Федерации входят в единую систему федеративных отношений, урегулированную Конституцией и федеральными законами, а проблема заключается в том, чтобы обеспечить соответствие конституций, уставов субъектов Российской Федерации федеральной Конституции, тогда и только тогда Федерация может быть стабильной и прочной.
А.С. Саломаткин характеризует Конституцию Российской Федерации как ядро единого правового пространства России[37]. М.Н. Марченко отмечает, что «выступая в качестве Основного Закона государства и общества в целом, Конституция России служит своеобразным фундаментом, юридической базой, на основе которой должно строиться и развиваться все федеральное и иное законодательство»[38].
Одной из основ конституционного строя России, имеющей большое значение для института федерального вмешательства, является положение части 2 ст.15 Конституции Российской Федерации, согласно которому органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации. Это относится ко всем видам деятельности органов государственной власти, включая нормотворческую деятельность.
Сохранение единства Российской Федерации является обязательным условием ее существования как суверенного государства. Именно поэтому Конституция РФ устанавливает в статье 5, что федеративное устройство Российской Федерации, в частности, основано на ее государственной целостности и единстве системы государственной власти.
Действиям федеральной власти (во всех ее организационных компонентах) при решении государственно-значимых задач регионального и местного развития на всем протяжении новейшей истории России так и не удалось обрести того желанного качества системной целостности, которое единственно могло бы дать достаточные основания квалифицировать указанные действия институтов власти как полноценную государственную региональную политику[39].
Законодательство федеративного государства, включая и его конституционную отрасль, представляет собой единую систему – систему законодательных актов, регулирующих общественные отношения, состоящую из федерального и регионального законодательства, образующих в своем единстве законодательство Российской Федерации[40]. Вне этой системы оно существовать не может, ибо реальным становится распад страны и обретение ее субъектами полного государственного суверенитета. Противоречия между двумя уровнями конституционного законодательства создают законодательные предпосылки для этого, хотя последние не могут являться правовыми, так как противоречат естественному конституционному праву[41]. Исключительно важным представляется выработать единую систему базовых принципов, категорий и понятий, которые используются при создании как федеральных, так и региональных актов[42].
Формирующаяся и стремительно развивающаяся правовая система Российской Федерации характеризуется следующими конституционными признаками.
Во-первых, закреплено двухуровневое построение правовой системы Российской Федерации и ее единство (ст. 1, 4, 5 Конституции РФ). При этом в состав правового пространства России включается и федеральное законодательство, как совокупность нормативных правовых актов, действующих на всей территории страны, и законодательство субъектов в составе Российской Федерации, как совокупность нормативных правовых актов, принятых органами власти субъектов Федерации в пределах их компетенции.
Во-вторых, конституционными нормами урегулированы сферы исключительного и совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 71, 72 Конституции РФ).
Основы разграничения полномочий заложены Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 11). Законодательная компетенция Федерации и ее субъектов зафиксирована Конституцией РФ, прежде всего путем перечисления отраслей законодательства, отнесенных к ведению только Федерации и совместному ведению, а затем путем определения объектов законодательного регулирования Федерации (ст. 71), а также Федерации и ее субъектов (ст. 72).
В-третьих, гарантирована самостоятельность субъектов РФ в сфере законотворчества (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ)[43].
Каждый субъект Федерации имеет свое законодательство, республика – конституцию, иные субъекты – устав. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
В-четвертых, введена общая процедура разрешения юридических коллизий путем отнесения к ведению Федерации федерального коллизионного права (п. "п" ст. 71 Конституции РФ).
Каждый уровень нормотворчества, как составляющая единства правового пространства, имеет свои границы и предмет правового регулирования и характеризуется относительной самостоятельностью. В то же время все уровни должны быть взаимосогласованы и упорядочены. Одной из причин бесформенности единства правового пространства страны является несоблюдение принципа приоритета норм Конституции РФ над иными правовыми нормами, федеральных правовых норм над нормами субъектов Федерации.
Впервые проведение юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации было установлено Указом Президента Российской Федерации от 03.12.1994 г. №2147 «О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации»[44] и был определен орган, на который возложено проведение юридической экспертизы – Министерство юстиции Российской Федерации.
Согласно Федеральному регистру нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по состоянию на 3 сентября 2008 г. интегрированная база данных содержит сведения о 359738 региональных нормативных актах, 216614 из которых являются действующими.
Дополнительный импульс к активизации работы по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным, придал Указ Президента Российской Федерации от 10.08.2000 г. №1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации», возложивший на Министерство юстиции Российской Федерации и его территориальные органы функцию по ведению федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Федеральный регистр представляет собой базу данных о региональном законодательстве, которая, кроме текстов нормативных правовых актов включает и дополнительные сведения о них – экспертные заключения территориальных органов Минюста России, решения судов, протесты прокуроров и другие. Федеральный регистр предоставляет гражданам возможность получить информацию о нормативных правовых актах, принятых региональными органами государственной власти. Его ведение осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации и его территориальными органами. Указ также предусматривает проведение юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, как основной составной части ведения федерального регистра.
Значительное координационное влияние на развитие регионального законодательства оказывают федеральные законы, которые устанавливают формы региональных актов в рамках регулируемых отношений, закрепляют соподчинение актов внутри охватываемой отраслевым законодательством совокупности правовых актов, определяют вопросы, подлежащие правому регулированию в региональных актах.
В связи с проводимыми реформами, определением приоритетных направлений внутренней политики федеральное законодательство России на современном этапе подвержено значительным изменениям. Интенсивное обновление законодательства на федеральном уровне вызывает необходимость принятия значительного количества новых нормативных актов и внесения достаточно большого количества изменений в законодательство субъектов России. Таким образом федеральное законодательство оказывает непрерывное модифицирующее воздействие на региональное.
Таким образом, Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство всеобъемлюще влияют на региональное законодательство, определяя цели, задачи, основные направления формирования и развития системы законодательства субъектов России. Данное утверждение позволяет сделать вывод, что два уровня законодательства в России не являются отдельными, изолированными правовыми явлениями. Единство и непротиворечивость данных уровней законодательства является одним из важней условий достижения целей преобразований, проводимых в стране, обеспечения высокого уровня защиты прав и свобод граждан и равного статуса граждан, вне зависимости от места их проживания[45].
Чёткое и сбалансированное разграничение предметов ведения и полномочий является основой обеспечения единства системы законодательства России. Нечёткое разграничение компетенции между всеми уровнями власти неизбежно приводит к принятию незаконных актов, влекущих нарушение прав и свобод граждан и угрожающих целостности страны. Кроме того, реализация этих актов приводит к значительным финансовым, трудовым и временным затратам, как на реализацию положений, которые будут впоследствии устранены, так и на само устранение негативных последствий такого правотворчества. Особую сложность при разграничении полномочий представляют предметы совместного ведения. Для решения этой проблемы необходимо принять специальный федеральный закон, в котором по каждому вопросу совместного ведения был бы определён объём правового регулирования федеральным законодательством. В данном законе было бы целесообразно предусмотреть перечень вопросов, которые относятся к исключительному ведению субъектов Российской Федерации и определить роль договоров о разграничении полномочий между органами государственной власти России и субъектов Федерации как вспомогательную[46].
В Российской Федерации, несмотря на то, что сложный процесс становления правового пространства завершился, противоречивость (коллизионность) законодательства является характерной чертой современного состояния правовой системы страны.
Как справедливо отметил министр юстиции Российской Федерации Ю.Я. Чайка, «недостатки регионального законодательства и обусловленные ими коллизии конституционных и региональных норм – вещь далеко не безобидная. Они несут в себе разрушительное начало. Их постепенное накопление может привести к возникновению критической массы, способной взорвать единое конституционное поле страны, нарушить установленную систему управления и создать реальную угрозу конституционной безопасности»[47].
Сегодня уже очевидно, что активное нормотворчество субъектов породило проблемы, которые вынуждают принимать меры правового и организационного характера по обеспечению верховенства Конституции и федеральных законов, а также сохранению единого правового пространства, как важного условия существования нашего государства. Ведь разнобой федерального и регионального законодательства приносит огромный вред установлению законности, нарушает единство правового пространства на территории России, подрывает стабильность и устойчивость федеральных связей и отношений.
По мнению А.Н. Артамонова, для устранения негативных последствий необходимо четкое понимание причин[48]. На наш взгляд, причиной появления многих несоответствий в региональных и муниципальных нормативных правовых актах является массовое дублирование ими уже установленных положений действующего в стране законодательства.
Противоречия в данные акты проникают и от недостаточной квалификации специалистов, занимающихся подготовкой проектов нормативных актов (особенно на местном уровне), и от несвоевременности корректировки текстов региональных и муниципальных актов, содержащих дублирующие нормы, в случае изменений законодательства.
С рассмотрением конфликтов, связанных с дублированием нижестоящими актами норм, установленных актами, имеющими большую юридическую силу, связаны многочисленные разбирательства различных судебных органов: Конституционного Суда РФ, арбитражных судов, судов общей юрисдикции разных уровней. Принимаемые судебные решения не всегда вносят определенность в вопросы нормотворческой деятельности и правоприменительной практики и не позволяют избегать конфликтов в будущем. Следует согласиться с А.Н. Артамоновым в том, что отсутствие четких правил формирования текстов нормативных правовых актов, регулирующих одни и те же общественные отношения на разных уровнях правовой системы в нашей стране, в частности определения права или обязанности дублирования установленных уже норм вышестоящими актами, порождает споры, в том числе судебные, в которые неизбежно вовлекаются представители различных органов власти, как нормотворческих, так и контролирующих соблюдение законности[49].
По мнению В.М. Полежаева, важной проблемой является поиск оптимальной формы закона, способной наиболее четко обозначить необходимые границы нормотворческих полномочий федеральных и региональных законодателей в сферах совместного ведения. Именно учет специфики регионов, их нужд, потребностей, но при этом исключительно в контексте общероссийских интересов и государственных задач должен стать залогом сохранения единства Российской Федерации, формирования адекватного ответа на этнократический и партикуляристский вызовы[50].
Сущностно нормативное правовое регулирование субъектов должно быть содержательно наполнено правовыми инструментами посредством внесения нормативной определенности, которая предполагает установление дополнительных (помимо федеральных) правообеспечительных механизмов реализации полномочий в сферах, требующих обязательного нормативного регулирования субъектами Федерации.
Различия в системах законодательства субъектов Российской Федерации, между ними и федеральной системой законодательства обусловлены целым комплексом причин: нечёткостью конституционного и законодательного выражения предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов; множественностью законотворческих органов; недостаточным профессионализмом субъектов законотворчества; политическими разногласиями субъектов законотворчества; пробелами в законодательстве, наличием бланкетных норм, не подкреплённых своевременно соответствующим федеральным законодательством; неправильной интерпретацией законодательных актов; отсутствием общероссийских прогнозов и программ развития законодательства субъектов Федерации; несвоевременностью принятия федерального законодательства; искаженным пониманием содержания конституционных принципов федерализма; длительным отсутствием соответствующей реакции со стороны федеральных органов государственной власти на неконституционные законодательные акты субъектов России; отсутствием чёткого механизма приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральной Конституцией и законами[51].
Таким образом, единство правового пространства – это область действия всех элементов правовой системы конкретного государства, имеющая социально-юридические (пределы правового регулирования) и политико-географические (территориально-государственные) границы. Наибольшее прикладное значение категория единства правового пространства имеет по отношению к законодательству. Правовое пространство любого суверенного государства должно обладать определенными характеристиками; в условиях сложного по своему территориальному устройству государства требования к правовому пространству усложняются, а на первый план выходит задача обеспечения единства правового пространства[52].
Анализ вышеизложенных позиций позволяет сделать вывод о том, что единое правовое пространство государства имеет сложную содержательно-структурную организацию. Исходя из различных пониманий единого правового пространства, можно предположить, что в узком смысле основное содержание единого правового пространства составляет иерархичная упорядоченная совокупность правовых норм, а в широком – в содержание необходимо включить и такие явления правовой жизни, как правопонимание, государственные органы и учреждения, правосознание, правовую культуру, юридическую практику и т.п. При этом определяющую роль будет играть правопонимание, поскольку именно от правопонимания будет зависеть содержательное наполнение единого правового пространства.
Обеспечение единства правового пространства Российской Федерации, являясь одной из основных задач государства в сфере сохранения территориальной целостности и суверенитета, представляет собой определенный процесс, имеющий целью упорядочение российского законодательства на различных уровнях правового регулирования.
В основе любого процесса лежат специфические закономерности, от знания и учета которых зависит «управляемость» тем или иным процессом. В свою очередь «управляемость» предполагает наличие упорядоченной системной организации процесса, функционирование которой подчинено определенным принципам, выражающим его сущность и содержание.
Таким образом, эффективность обеспечения единства правового пространства непосредственно зависит от содержательного наполнения правовой системы государства – базовыми основополагающими принципами, в соответствии с которыми и должно осуществляться ее функционирование. Базовые основополагающие принципы, определяющие развитие законодательства, общества и государства в целом получили свое закрепление в Основном законе государства – Конституции Российской Федерации. Так, в частности, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 27 января 1993 года №1-П отмечает, что принципы «обладают высшей степенью нормативной обобщенности, предопределяют содержание конституционных прав человека, отраслевых прав граждан, носят универсальный характер и в связи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений»[53]. Следовательно, под «правовыми основами», как исходными началами, следует понимать базовые принципы, определенные Конституцией РФ и выработанные в результате интерпретационной практики Конституционного Суда РФ[54], получившие свою нормативную конкретизацию в федеральных законах.
Конституция есть способ закрепления и выражения высших правовых норм, и в этом смысле она сама выступает в качестве так называемой абсолютной нормы, которой не могут противоречить любые правовые акты, действующие в Российской Федерации, как это подчеркивалось более чем в 500 решениях Конституционного Суда РФ, содержащих ссылки на ст. 15 Основного закона. Отсюда вытекают по крайней мере два взаимосвязанных положения: во-первых, Конституция юридически закрепляет и гарантирует политическое, государственное единство народа независимо от федеративного устройства государства; во-вторых, речь идет о единстве правовой системы РФ и ее субъектов.
Закрепление высшей юридической силы Конституции охватывает два аспекта: во-первых, территориальный – в России нет анклавов, свободных от действия федеральной Конституции, и она не нуждается в ратификации или иной форме утверждения субъектами РФ и, во-вторых, верховенство в иерархии законов и иных правовых актов, принимаемых всеми органами и должностными лицами, которые при издании нормативных актов или актов правоприменения связаны требованиями Конституции[55].
Конституционное форматирование единого правового пространства отражено в ряде статей Конституции, основная часть из которых относится к основам конституционного строя Российский Федерации (верховенство и прямое действие Конституции, правовое государство; признание человека, его прав и свобод высшей ценностью; основы федеративного устройства Российской Федерации; демократизм).
Конституция РФ не содержит определения понятия «правовое государство», вместе с тем на основе системного анализа статей 1, 2, 4, 5, 10, 11 и 15 можно выделить следующие его характеристики, являющиеся одновременно принципами:
- верховенство Конституции и принципа законности;
- гарантированность в государстве общепризнанных прав и свобод человека и гражданина на уровне международных стандартов;
- разделение властей и, в частности, независимость судебной власти;
- взаимная ответственность государства и гражданина.
Верховенство Конституции, как одно из требований правового государства, означает, что Конституция имеет высшую юридическую силу и применяется на всей территории Российской Федерации, никакой нормативный акт не может противоречить ей. Кроме того, она имеет прямое действие. Это означает, что каждый, чьи права нарушены, если они не обеспечены конкретизирующими конституцию правилами в текущем законодательстве, вправе прибегнуть к аппарату государственного принуждения для защиты своего нарушенного и охраняемого в самой общей форме права[56].
Положение о верховенстве Конституции детализируется в частях 1, 2 ст.15 Конституции. Согласно указанному положению Конституция есть способ закрепления и выражения высших правовых норм, которой не могут противоречить любые правовые акты, действующие в Российской Федерации. Данное положение охватывает как федеральные законы, так и законы субъектов РФ, включая и их основные законы (конституции и уставы), а также иные правовые акты – как нормативные, так и правоприменительные. В силу этого указанное веление нормы распространяется на законодателя, органы исполнительной власти и суды, органы местного самоуправления, которые связаны верховенством Конституции как в процессе нормотворчества, так и в процессе правоприменения.
Закрепление в Конституции положения о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью в качестве одной из основ конституционного строя, выражается в следующем:
- признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства;
- в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина; права и свободы могут быть ограничены федеральным законом только в особо оговоренных Конституцией целях (ч. 3 ст.55), а также частично (за исключением прав и свобод, перечисленных в ч.3 ст. 56) в условиях чрезвычайного положения; в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ в основу ограничения прав и свобод человека должен быть положен принцип пропорциональности и соразмерности;
- права и свободы человека и гражданина должны соответствовать международно-правовым стандартам;
- права и свободы человека принадлежат ему от рождения;
- в соответствии с принципом равноправия права и свободы предоставлены в равной мере всем и каждому;
- нормы Конституции о правах и свободах человека являются непосредственно действующими;
- права и свободы человека и гражданина должны определять смысл, содержание и применение законов, деятельность государственной власти и местного самоуправления; им гарантирована судебная защита;
- осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц[57].
Российская Федерация является государством с федеративной формой устройства. Конституционные основы федеративного устройства Российской Федерации предполагают следующее:
- единство государственной власти и разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами Федерации;
- равноправие субъектов Федерации;
- самостоятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении своей деятельности в рамках предметов исключительного ведения субъектов Федерации;
- соотношение законов и иных нормативных правовых актов, принятых по предметам ведения Российской Федерации, предметам совместного ведения, предметов собственного регулирования субъектов Федерации и др.
Конституционные основы федеративного устройства Российской Федерации непосредственно связаны с процессом обеспечения единства правового пространства, поскольку, с одной стороны, объективируют существование двухуровневого правового регулирования, с другой стороны, устанавливают «правила игры» в единой системе координат посредством соблюдения баланса интересов Федерации и ее субъектов.
Обеспечение единства правового пространства по своей сути является требованием конституционно-правовой целостности Российского государства[58]. Так, ч.2 ст.4 Конституции гласит, что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Закрепленное верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации является юридическим выражением суверенитета РФ, означающим:
во-первых, в этом положении выражен один из основных признаков конституционного государства, заключающийся в том, что государственная власть в нем ограничена. При этом границы проявления суверенитета государства обусловлены следующим: государство связано Конституцией и законом; органы государства, учреждения и должностные лица выступают агентами всего общества и ответственны перед человеком и гражданином; общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ составляют часть правовой системы РФ; федеральные власти не могут вторгаться в сферу исключительных полномочий субъектов Федерации;
во-вторых, названное положение связано с федеративной природой государства и означает, что федеральная Конституция и законы в силу их верховенства на всей территории РФ не нуждаются в подтверждении в какой-либо форме субъектами Федерации; на всей территории государства они действуют прямо и непосредственно. Следовательно, в случае противоречия учредительных актов (конституций, уставов), законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции и федеральным законам суды и иные правоприменители обязаны применять федеральную Конституцию и федеральные законы.
Требование конституционно-правовой целостности, а следовательно, единого правового пространства, конкретизируется ст.76 Конституции, ч. 1, 2, 5 которой закрепляют, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные нормативные правовые акты, в ч. 1 ст. 76 названы федеральные конституционные и федеральные законы. Это означает, что вопросы, перечисленные в ст. 71 Конституции, не могут быть регламентированы актами субъектов РФ – их регулирование осуществляется только на федеральном уровне. Хотя в ч. 1 данной статьи говорится только о законах, не исключаются конкретизация и развитие их положений в подзаконных нормативных актах федерального уровня (актах Президента, Правительства и др.). Однако такое дополнительное регулирование должно осуществляться в рамках компетенции соответствующих федеральных органов, изменять законы они не вправе. В частности, как постановил Конституционный Суд, Президент своими нормативными правовыми актами может только временно устранить законодательные пробелы, но не вправе каким-либо образом изменять федеральные законы (постановление от 11 ноября 1999 г. № 15-П)[59].
В соответствии с ч.1 ст.76 Конституции прямое действие федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также иных федеральных нормативных правовых актов означает, что они не нуждаются в подтверждении со стороны субъектов РФ, действуют непосредственно на всей территории РФ.
Что касается иерархии среди федеральных законов в случае регулирования их нормами одних и тех же правоотношений, то в Постановлении Конституционного Суда РФ от 29 июня 2004 г. № 13-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом депутатов Государственной Думы"[60] Суд указал, что ни один федеральный закон не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой, но кодексы законов могут иметь приоритет перед другими "обыкновенными" федеральными законами, хотя такой приоритет не является безусловным, а ограничен рамками специального предмета регулирования.
Суд также указал, что в случае коллизии между различными законами равной юридической силы исходными правилами являются следующие: приоритет последующего закона; специального закона, закона устанавливающего дополнительные гарантии прав и законных интересов отдельных категорий лиц, обусловленные в том числе их особым правовым статусом. Правильный выбор на основе установления и исследования фактических обстоятельств и истолкование норм, подлежащих применению в конкретном деле, относятся к ведению судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Данная позиция была неоднократно подтверждена Конституционным Судом в ряде решений, в том числе в определениях от 8 ноября 2005 г. № 439-О[61], от 16 ноября 2006 г. № 454-О[62].
Часть 2 статьи 76 Конституции определяет «двухуровневое» нормативное правовое регулирование по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов: федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Конституция вводит важнейшую правовую формулу такого «двухуровнего» регулирования: субъекты РФ принимают собственные нормативные правовые акты по предметам совместного ведения в соответствии с федеральными законами. Это обусловлено принципом верховенства федерального права. Вопросы совместного ведения перечислены в ст. 72 Конституции.
Регулируя эти вопросы, субъект Российской Федерации может принимать "опережающее законодательство", если тот или иной вопрос не урегулирован федеральным законом. Однако содержание понятия "совместное ведение" и анализ круга вопросов, охватываемых данным понятием, подразумевает необходимость обеспечения соблюдения при этом как интересов субъектов Федерации, так и федеральных интересов. Кроме того, принцип иерархичного построения системы законодательных актов подразумевает непротиворечивость законодательных актов субъектов РФ федеральным законам. Отсюда следует вывод Суда о том, что даже в случае принятия субъектами РФ законов (иных нормативных правовых актов), по своему содержанию опережающих федерального законодателя, законодательные органы субъектов Федерации обязаны основываться на базовых принципах, определенных Конституцией РФ и иным федеральным законодательством. Исходя из этого Конституционный Суд в постановлениях от 30 ноября 1995 г. № 16-П[63], от 1 февраля 1996 г. № 3-П[64] и от 30 апреля 1997 г. № 7-П[65] указал, что после издания федерального закона акт субъекта РФ должен быть приведен в соответствие с ним. Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ устанавливает трехмесячный срок для приведения актов субъектов Федерации в соответствие федеральному законодательству.
Часть 5 статьи 76 Конституции устанавливает принцип соответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения. При противоречии между указанными нормативными правовыми актами действует федеральный закон.
Следует отметить, что в научной литературе отсутствует единый подход к пониманию сущности обеспечения единства правового пространства, а также критериев их классификации. Так, по мнению И. Барцица, для обеспечения единого правового пространства в России необходима реализация следующих принципов:
- безукоризненное обеспечение принципа верховенства Конституции РФ как Основного закона, а также федеральных законов;
- соблюдение целостности территории РФ;
- демократизация как следствие интеграции нации, т.е. замены различных традиционных для отдельных групп населения и личностей авторитетов на единый общероссийский авторитет власти;
- наличие структуры органов государства, обеспечивающих единство правового пространства;
- наличие реальных юридических механизмов, способных обеспечить единство правового пространства. И как важный элемент – наличие механизмов, способных преодолевать противоречия между федеральным центром и субъектами РФ, возникающие при законотворческой деятельности[66]. Однако указанные принципы имеют процессуальную направленность и отражают сущность скорее механизма обеспечения, нежели обеспечения единого правового пространства как такового.
Другие к принципам правового пространства относят общеправовые и специальные принципы[67]. Так, к общеправовым принципам отнесены принципы единства, целостности, однородности, всеобщности, целесообразности, преемственности, прямого действия и верховенства Конституции на всей территории государства, единства государственной власти, неотвратимости юридической ответственности, соответствия национального законодательства нормам международного права и др.
Однако, как представляется, категорией «общеправовые принципы» должны быть охвачены характеристики принципов, имеющих основополагающее, базовое, фундаментальное значение для формирования и функционирования правовой системы в целом. Подобным качеством обладают исключительно конституционные принципы, получившие свое закрепление в Конституции, а также выработанные в результате интерпретационной практики Конституционного Суда Российской Федерации и получивших свою нормативную конкретизацию в федеральных законах. Следовательно, отнесение к общеправовым принципам иных вряд ли обосновано. Тем более что единство, целостность, однородность, всеобщность вытекают из содержания практически одноименных конституционных принципов – верховенства и прямого действия Конституции.
Так, принцип однородности правового пространства как принцип его формирования и функционирования, рассматривается в качестве единства законодательства как на уровне Федерации, так и на уровне ее субъектов, не исключая при этом наличия особенностей между правовыми системами различных субъектов Федерации и федеральной правовой системы[68]. Как считает А.М. Муртазалиев, "единое правовое пространство федеративной по своей территориальной форме России не должно привести к созданию единого для всей страны правового поля. Это было бы крайне неприемлемо для развития правового пространства в стране. Многонациональная Россия должна иметь в принципиальном плане совпадающее, но, вместе с тем, максимально учитывающее особенности, специфику регионов, республик правовое пространство"[69].
По мнению И.Н. Барцица, "однородность правовых систем субъектов Федерации может быть установлена лишь при совпадении всех их существенных признаков с признаками федерального права"[70]. При этом важным является учет особенностей этнического, социально-экономического и политического развития, а также уровень правовой культуры и уважения к праву в субъектах Федерации. По его мнению, причинами нарушения однородности правового пространства могут быть "противоречия, обусловленные действительными особенностями этнического, исторического, культурного характера", "противоречия, вызванные политико-экономическими интересами регионов, не обусловленные какими-либо историческими или культурными особенностями", "противоречия, носящие субъективный характер"[71].
Как отмечает Л.М. Ганцева, однородность правового пространства Российской Федерации проявляется в многоуровневости правового регулирования, предполагающей взаимосвязанность основных законов Федерации и ее субъектов – "уважение к правам и свободам человека и гражданина; признание суверенных прав наций и народностей; сохранение государственного единства и территориальной целостности России"[72].
Принцип однородности правового пространства скрывает угрозу бездумного копирования положений федерального законодательства на уровне субъектов Федерации и на уровне местного самоуправления, что подрывает основу деятельности правотворческих органов на этих уровнях государственной власти. В связи с этим представляется, что однородность единого правового пространства должна быть относительной, а сам принцип однородности должен включать не только правовую основу и организационно-правовой механизм, но и неотвратимость юридической (конституционной) ответственности за нарушение однородности правового пространства.
Приведенные позиции свидетельствуют о неоднозначном понимании данного принципа в юридической науке, кроме того, указанный «принцип» представляет собой симбиоз как минимум двух конституционных принципов верховенства Конституции, федеральных законов и разграничения предметов ведения по вопросам правового регулирования между Федерацией и ее субъектами, самостоятельность значения которых не должна подвергаться сомнению.
Аналогичная ситуация и с принципом всеобщности единства правового пространства, который рассматривается как распространенность единого правового пространства на все субъекты его обеспечения, т.е. сохранение единства, целостности и однородности правового пространства – обязанность всех субъектов не только обеспечения единого правового пространства, но и его формирования и функционирования. Распространение действия единого правового пространства в пределах определенной государственной территории предполагает его соблюдение как субъектами федерации, так и самой федеральной властью данного государства. Всеобщность правового пространства предполагает разностороннюю направленность действия единого правового пространства и в направлении федерального центра, и в направлении и субъектов федеративного государства[73].
Принцип целесообразности правового пространства рассматривается как совокупность ценностей справедливости, свободы, ответственности, как средства обеспечения организованности, порядка и дисциплины. С принципом целесообразности правового пространства связана презумпция целесообразности нормативно-правового акта, которая "диктует необходимость неуклонной, точной реализации правовых предписаний независимо от субъективного отношения субъектов реализации права к его нормам"[74]. Подобная трактовка без увязки с принципом законности нивелирует ключевой принцип обеспечения единства правового пространства – верховенство Конституции.
К специальным принципам обеспечения единства правового пространства в литературе относят принципы разграничения полномочий между органами Федерации и ее субъектов (формирование системы законодательства в пределах ведения полномочий), использования федеральных законов в качестве базовых при разработке и принятии законодательных актов органов субъектов РФ, взаимосогласованности законодательств субъектов Федерации, соответствия нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному законодательству, национально-правовой идентификации юридических феноменов и др.[75] Вышеуказанные принципы в большинстве своем, за исключением национально-правовой идентификации юридических феноменов, в совокупности образуют конституционные основы федеративных отношений, что в свою очередь исключает возможность их самостоятельного обособления вне связи с другими положениями, образующими конституционные основы федеративных отношений, а следовательно, и отнесения их к специальным «узкопрофильным» принципам представляется нецелесообразным.
Что же касается национально-правовой идентификации юридических феноменов, то это, скорее, подход, имеющий методологическое значение, а не правовой принцип.
Также к специальным принципам обеспечения единства правового пространства относят принцип преемственности правового пространства.
Под преемственностью правового пространства понимается «связь между различными историческими ступенями (этапами) развития государственности, обусловленная диалектическим единством прерывности и непрерывности экономических, политических, духовных и иных социальных отношений в рамках цивилизации»[76]. В связи с этим можно сказать, что сущность преемственности заключается в удержании, сохранении и использовании отдельных элементов предшествующего уровня развития права в дальнейшем и на сущностном уровне определяется через его связь с государством и демократическими принципами организации и функционирования государственно-организованного общества, самобытностью и менталитетом народа.
Преемственность правового пространства означает, что это пространство не исчезает при смене государственно-правового устройства, а меняет свое содержание, обновляясь в соответствии с новыми обстоятельствами. Правовое пространство в этом смысле можно сравнить с государственной территорией, которая не изменяется (в большинстве случаев) в связи с изменением формы государственного устройства.
В Российском государстве преемственность проявляется в функциях, механизме и форме государства, содержании и форме права, а также в особенностях развития России, связанных с сильной централизованной властью, национально-территориальными особенностями, специфическим соотношением общества и государства, менталитетом народа, дезорганизацией, постоянным поиском национальной идеи и т.д.
Надо обратить внимание на то, что преемственность в формировании и функционировании единого правового пространства может проявляться по-разному. Например, в форме традиции (применяется старая форма, наполненная новым содержанием), в форме кодификации (сохраняются ранее существовавшие правовые предписания в новой форме), в юридической технике (воспринимаются и используются различные достижения юридической техники: терминология, дефиниции, способы построения, приемы формулирования норм и др.). При этом очевидно, что уровень преемственности основан на сохранении функций права как регулятора общественных отношений, накоплении правового опыта такого регулирования и внедрении этого опыта в правовое пространство государства.
В этой связи, как отмечается в литературе, для достижения наибольшей эффективности обеспечения единства правового пространства, на наш взгляд, необходима реализация принципа "национально-культурной идентификации юридических феноменов, помогающего приспосабливать к отечественной правотворческой традиции достижения других правовых систем"[77]. Данный тезис подтверждает высказанную нами ранее позицию относительно того, что национально-правовая идентификация юридических феноменов скорее метод, нежели правовой принцип.
Принцип неотвратимости юридической ответственности применительно к обеспечению единства правового пространства – конституционно-правовой ответственности – служит не столько общеправовым принципом функционирования, сколько принципом-гарантом обеспечения единства правового пространства. В связи с этим считается спорным выделение данного принципа в качестве самостоятельного, так как его можно понимать как санкцию за нарушение любого из конституционных принципов формирования и функционирования единства правового пространства. Любое правонарушение должно влечь определенные санкции. Применительно к обеспечению единства правового пространства одной из подобных санкций является применение мер негативной юридической ответственности, основания и порядок которой предусмотрен конституционным законодательством, о чем подробнее будет сказано в следующих параграфах.
Обобщая вышеизложенное и исходя из сущности единого правового пространства как конституционно-правовой категории, следует, что единство правового пространства является конституционной характеристикой правовой системы Российской Федерации как единой системы федерального права, которой соответствует единая система федерального законодательства, предполагающая как собственно правовое регулирование, осуществляемое Федерацией, так и правовое регулирование, осуществляемое ее субъектами, основанное на принципах, закрепленных в Конституции РФ и выработанных в результате интерпретационной практики Конституционного Суда РФ, получивших свою нормативную конкретизацию в федеральных законах.
Исходя из вышесказанного, к конституционным принципам обеспечения единства правового пространства автор относит следующие принципы: верховенства и прямого действия Конституции (ст. 1, 2, ч.2 ст. 4, ст. 15); признания и соблюдения прав и свобод человека и гражданина (ст. 2, 17, 18, 19, 55, 56); единства государственной власти и разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами Федерации (ст.5, 71, 72, 73, 76, 77, 78); равноправия субъектов Федерации (ч.4 ст.5); самостоятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении своей деятельности в рамках предметов исключительного ведения субъектов Федерации (ст. 5, ст. 73); соотношения законов и иных нормативных правовых актов, принятых по предметам ведения Российской Федерации, предметам совместного ведения, предметов собственного регулирования субъектов Федерации (ст.76); правовой определенности, нормативной достаточности, социальной справедливости, соразмерности и пропорциональности и др.
Степень эффективности реализации любого процесса прямо пропорциональна качеству средств, избираемых для достижения поставленной цели. Цель как «конечное желание, стремление, намерение»[78] без соответствующего механизма реализации так и остается безжизненной материей.
Заданный Конституцией Российской Федерации алгоритм обеспечения единства правового пространства способен выполнить свое социальное назначение и оправдать социальные ожидания лишь при условии создания механизма его реализации, от эффективности которого будет зависеть конечный результат, выраженный в достижении «… соответствия между требованиями конституционных норм … и суммой фактически последующих действий. Наличие такого тождества свидетельствует о достижении конституционной цели»[79].
Как уже было отмечено, в основе обеспечения единства правового пространства лежат конституционные принципы, определяющие сущность и содержание правовой системы в целом. В этой связи обеспечение единства правового пространства выступает в качестве конституционной цели, достижение которой предполагает включение разнообразных общесоциальных и юридических факторов, форм, способов, условий, образующих в своей совокупности механизм его реализации. Ключевым элементом данного механизма является организационно-правовое обеспечение реализации единства правового пространства.
Организационно-правовое обеспечение данного процесса предполагает осуществление специальных гарантий и процедур через юридическую форму и организационную деятельность государства.
Таким образом, организационно-правовое обеспечение включает в себя нормоустанавливающую (правообеспечительную) и правоприменительную деятельность, которая направлена, прежде всего, на содержательную конкретизацию конституционных принципов единства правового пространства, объективно требующих многоуровневого правового обеспечения их реализации. Вместе с этим следует особо подчеркнуть, что правовое обеспечение реализации конституционных принципов формирования и функционирования правовой системы должно основываться на конституционном правопонимании и конституционном правоприменении как единственно возможного способа достижения конституционной цели.
На федеральном уровне механизм обеспечения единства правового пространства начинает действовать с этапа правотворчества и осуществляется путем соблюдения круга субъектов законодательной инициативы, программирования и предотвращения инфляции нормативных правовых актов, ликвидации пробелов в регулировании определенных сфер общественной жизни, завершения оформления законодательной базы по наиболее важным конституционно-правовым институтам РФ и ее субъектов и т.п.[80]
Объектом деятельности федеральных органов государственной власти, входящих в механизм обеспечения единства правового пространства в РФ, являются, прежде всего, нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Основными элементами механизма обеспечения единства правового пространства на данном этапе являются федеральный законодательный орган и законодательные органы субъектов Федерации, Президент Российской Федерации, судебные органы, органы юстиции и органы прокуратуры.
Общеправовыми средствами обеспечения единства правового пространства, независимо от стадии нахождения нормативных правовых актов, являются: улучшение качества подготовки нормативных правовых актов участниками правотворческого процесса, соблюдение правил юридической техники, а также законодательная регламентация негативной юридической ответственности за нарушение единого правового пространства, проектная экспертиза нормативных правовых актов; непосредственное участие в правотворческом процессе органов юстиции и прокуратуры путем разработки законопроектов, участия в составе рабочих групп, подготовки заключений на законопроекты, выступлений на заседаниях парламента, определение общей процедуры разрешения юридических споров и коллизий.
Правообеспечительным механизмом реализации конституционного алгоритма обеспечения единства системы федерального права и единой системы федерального законодательства выступают федеральные конституционные законы «О Конституционном Суде Российской Федерации»[81], «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»[82], федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[83], «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[84], «О Прокуратуре Российской Федерации»[85], Указ Президента РФ «О дополнительных мерах по обеспечению единого правового пространства РФ»[86]. К числу правообеспечительных нормативных правовых актов следует также отнести Постановление Правительства РФ об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ[87].
Вышеперечисленные нормативные правовые акты формируют структурно-содержательное наполнение механизма обеспечения единства правового пространства и составляют его организационно-правовую основу.
Организационно-правовая основа механизма обеспечения единства правового пространства представлена структурой специально уполномоченных органов, деятельность которых направлена на защиту Конституции посредством обеспечения соответствия законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ, федеральным законам.
В сущности это правоприменительная деятельность органов государственной власти по обеспечению реализации конституционных принципов формирования и функционирования правовой системы как единой системы федерального права. В основном она осуществляется в форме конституционного контроля и надзора, представляющих собой выявление, оценку и констатацию несоответствий, прекращение их действий (в случае надзора – приостановление действия нормативного правового акта). Однако необходимо учитывать, что помимо конституционно уполномоченных органов, осуществляющих свою деятельность в форме контроля и надзора, полномочиями «промежуточного» характера, не связанными с прекращением либо приостановлением действия нормативного правового акта, наделены и другие субъекты конституционного права.
В этой связи применение норм Конституции Российской Федерации и федеральных законов должно осуществляться в соответствии с требованиями конституционной законности. Требование законности предполагает, что каждый правоприменитель обязан принимать акты применения норм Конституции в пределах своей компетенции и подведомственности, не допуская незаконной подмены других органов или должностных лиц; строго соблюдать процессуальный порядок рассмотрения дела и вынесения акта применения конституционной нормы; давать объективную юридическую оценку делу и принимать решение, отвечающее смыслу применяемой нормы. В данном контексте законность выступает в качестве конституционного принципа-гарантии должного применения нормы Конституции и федерального закона в процессе осуществления своей деятельности органами государственной власти.
Это всегда деятельность, прямым назначением которой является реализация конституционных предписаний путем наделения одних участников отношений субъективными правами, возложения на других соответствующих обязанностей и разрешения вопросов о юридической ответственности[88].
Очевидно, что ключевая роль в процессе правоприменения в сфере обеспечения единства правового пространства принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации. Во-первых, Конституционный Суд является единственным органом государственной власти, обладающим правом официального толкования конституционных норм. Выбор применяемой конституционной нормы сопровождается толкованием, т.е. уяснением, а в необходимых случаях и разъяснением ее подлинного смысла[89]. Толкование, осуществляемое Конституционным Судом Российской Федерации, является общеобязательным в равной степени как для правоприменителя, так и для законодателя. Оно способствует формированию единого подхода к уяснению конституционной составляющей сущности правопонимания и правоприменения, что в свою очередь оказывает превентивное действие на возможность принятия законодателем неконституционного закона или правоприменителем неконституционного акта. Во-вторых, Конституционный Суд Российской Федерации в порядке судебного конституционного контроля признает акты неконституционными. Признание Конституционным Судом Российской Федерации акта неконституционным прекращает его действие.
Следует признать, что судебный нормоконтроль является одним из наиболее эффективных механизмов приведения законов субъектов Федерации в сфере совместного ведения в соответствие с федеральным законодательством и оптимизации законодательного регулирования в сфере совместного ведения в целом. В основном практика Конституционного Суда Российской Федерации эффективно влияет на гармонизацию и единство правового пространства России. Конституционный Суд Российской Федерации в свое время принял целый ряд решений, способствовавших обеспечению соответствия нормативных правовых актов субъектов России Конституции и федеральному законодательству в крайне напряженное время становления федеративных отношений[90].
Согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, а также надзора за соответствием правовых актов, изданных представительными (законодательными) органами и органами исполнительной власти субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам (разработка законопроектов, имеющих принципиальное значение, участие в составе рабочих групп, подготовка заключений на законопроекты, выступления на заседаниях и др.)[91].
В соответствии с Законом о прокуратуре у прокурора есть два способа реагирования на незаконность правовых актов: принесение протеста органу, принявшему акт, и обращение в суд общей юрисдикции с требованием о проверке соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону[92]. Таким образом, механизм обеспечения единства правового пространства на уровне прокуратуры включает как меры превентивного характера – ее участие в порядке превентивных мер в правотворческом процессе, так и меры репрессивного характера – выявление нормативных правовых актов, не соответствующих федеральному законодательству, их экспертизу и принятие мер реагирования в виде принесения протеста либо обращения в суд.
Суды общей юрисдикции на основании Федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»[93] являются одним из структурных элементов механизма обеспечения единства правового пространства. Предметом судебного обжалования являются нормативные правовые акты субъектов Федерации, акты органов местного самоуправления, противоречащие федеральному законодательству, нарушающие права и свободы человека и гражданина. В связи с этим расширяется судебная практика по такого рода делам за счет распространения судебного нормоконтроля на акты органов местного самоуправления и должностных лиц, которыми также допускается немало нарушений федерального законодательства, нарушающих права граждан[94].
Органы юстиции также включены в процесс обеспечения единства правового пространства. Однако, учитывая специфику деятельности органов юстиции как юридических органов, т.е. органов, имеющих определенный юридический потенциал, необходимо четко представлять, что органы юстиции, в частности Министерство юстиции РФ, должны обеспечивать исполнение не всех принципов нормотворчества и участвовать не на всех стадиях данного процесса.
Таким образом, органы юстиции должны обеспечить юридическую составляющую принципа законности и участвовать в планировании правотворчества, оставляя все иное другим заинтересованным органам государства в соответствии со спецификой деятельности каждого из них. Частное исключение может составлять нормотворчество органов юстиции по вопросам, отнесенным к предметам их ведения. Этим, по сути, определяется место органов юстиции в правовом обеспечении нормотворческой деятельности[95].
В механизме обеспечения единства правового пространства в части обеспечения соответствия законодательства субъектов Федерации федеральной Конституции, федеральным законам органы юстиции наделены полномочиями «промежуточного характера». Так, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О дополнительных мерах по обеспечению единого правового пространства Российской Федерации» на Министерство юстиции возложено ведение федерального регистра – федерального банка нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Федеральный регистр ведется в целях обеспечения контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, конституционного права граждан на получение достоверной информации, создания условий для получения информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями.
Принятый нормативный правовой акт субъекта Федерации подлежит регистрации в органах юстиции и юридической экспертизе.
В случае если в результате правовой экспертизы указанных актов, проводимой Министерством юстиции Российской Федерации, установлено их несоответствие Конституции Российской Федерации или федеральному закону, экспертные заключения Министерства юстиции Российской Федерации включаются в федеральный регистр в качестве дополнительных сведений[96].
Нормативные правовые акты, в которых выявлено несоответствие федеральному законодательству, подлежат исправлению органом, принявшим этот нормативный правовой акт. В случае если этот орган не выполняет требование, орган юстиции обращается в прокуратуру, которая, в свою очередь, приносит протест в орган, принявший нормативный правовой акт, в случае отсутствия реакции на протест прокуратура обращается в суд общей юрисдикции с требованием о проверке соответствия нормативного правового акта субъекта Федерации федеральному законодательству.
В случае если орган учел высказанные замечания, нормативный правовой акт проходит повторную экспертизу.
К числу наиболее распространенных недостатков законодательства субъектов Российской Федерации следует отнести несоответствие норм законов и иных нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, в том числе принятие органами государственной власти субъектов Федерации нормативных правовых актов по предметам исключительного ведения Российской Федерации; принятие органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов, нарушающих принцип разделения властей; несоблюдение правил юридической техники, влекущее искажение смысла юридических терминов и категорий; частое дублирование на уровне субъекта положений одноименных федеральных законов, бессистемность нормативных правовых актов, принятых субъектами Российской Федерации с момента принятия Конституции РФ 1993 г.[97]
К структурным элементам механизма обеспечения единства правового пространства отнесены также органы государственной власти субъектов, поскольку обеспечение соответствия конституций (уставов), законов и иных нормативных актов субъектов Федерации Конституции РФ, федеральным законам находится в соответствии со ст.72 (п. «а» ч.1) Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В частности, в соответствии с п.7 положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ высшее должностное лицо субъекта Федерации обеспечивает направление в Министерство юстиции Российской Федерации через его территориальные органы копий нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в 7-дневный срок после их принятия, а также официальных изданий, в которых публикуются указанные акты; полноту и достоверность сведений, подлежащих включению в федеральный регистр. Кроме того, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» предусматривает полномочия высшего должностного лица субъекта в отношении законодательного (представительного) органа в случае неприведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, положений регионального законодательства роспуск законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации.
Механизм обеспечения единства правового пространства на уровне местного самоуправления как таковой не выработан[98]. Как отмечает В.Т. Азизова, «из-за специфики данного уровня единого правового пространства РФ именно правовые акты местного самоуправления подвержены наибольшей коррозии в смысле нарушения единого правового пространства»[99]. Однако разрозненными полномочиями в этой сфере обладают органы юстиции и прокуратуры, а также органы конституционной юстиции в субъектах, например, Конституционный Суд Республики Дагестан.
Общая правовая регламентация деятельности органов местного самоуправления основывается на нормах трех уровней: 1) нормы Конституции РФ и федерального законодательства; 2) нормы законодательства субъектов РФ; 3) нормы, содержащиеся в уставах муниципальных образований, правовых актах местного самоуправления. Нормативные правовые акты могут приниматься органами местного самоуправления лишь в случаях, когда федеральным законодательством или законодательством субъектов им такое право предоставлено для решения вопросов местного значения. Развитие местного самоуправления в России во многом зависит от того, есть ли у его органов четкие правовые ориентиры, в пределах которых следует реализовать полномочия. Довольно громоздкая и сложная система трехуровневого нормативно-правового регулирования отношений местного самоуправления в сочетании с межотраслевой несогласованностью действующего законодательства и ведомственными и местными интересами правоприменителей делает процесс четкого нормативного регулирования местного самоуправления чрезвычайно сложным[100].
Одним из общеправовых средств обеспечения единства правового пространства на уровне местного самоуправления может рассматриваться соответствие актов органов местного самоуправления требованиям, представляющим собой единую систему. К общим требованиям относятся следующие: правовые акты органов (должностных лиц) местного самоуправления должны: а) совершаться, приниматься (издаваться) в рамках Конституции РФ; б) основываться на законах РФ, законах субъектов РФ и быть направлены на их исполнение; в) совершаться, приниматься (издаваться) в пределах компетенции или предоставленных полномочий; г) иметь общеобязательный характер, т.е. базироваться на требованиях конституционности, законности, компетентности (полномочности), общеобязательности. К специальным требованиям относится совокупность признаков, определяющих формальные требования к правовым актам указанного уровня единого правового пространства государства (структура, правила юридической техники и т.д.).
В качестве иных механизмов обеспечения единства правового пространства на уровне местного самоуправления предлагается досрочное прекращение полномочий органов местного самоуправления, выборного лица местного самоуправления с одновременным назначением новых выборов. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 г.[101] подтвердило правомерность такого вмешательства органов государственной власти в деятельность местного самоуправления. Кроме того, контроль за деятельностью органов местного самоуправления по вопросам обеспечения законности и правопорядка, а также использования материальных и финансовых средств должны осуществлять органы государственной власти субъектов РФ.
Анализ механизмов обеспечения единства правового пространства на уровне местного самоуправления позволяет говорить об их недостаточной проработанности в силу ряда причин (невхождение органов местного самоуправления в систему государственной власти, многочисленность органов местного самоуправления и т.п.) и необходимости более тщательного и обоснованного исследования.
Анализ структуры механизма обеспечения единства правового пространства свидетельствует о ее сложносоставном характере. Включение в механизм органов разного уровня, обладающих разными объемами полномочий в указанной сфере, что требует определенной согласованности, а в необходимых случаях и коррекции их взаимодействия. По сути, речь идет об обеспечении согласованного функционирования и взаимодействии органов государственной власти Российской Федерации, реализация которого в соответствии со ст. 80 возложена на Президента Российской Федерации, в первую очередь как гаранта Конституции. Реализация указанных полномочий Президентом Российской Федерации осуществляется как в сфере правотворчества, так и в сфере правоприменения. Обладание правом законодательной инициативы позволяет Президенту Российской Федерации инициировать принятие федеральных законов по всем предметам ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам ее совместного ведения с субъектами РФ, тем самым обеспечить правовую составляющую согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти по достижению единства правового пространства. Обеспечению правового регулирования вопросов взаимодействия органов государственной власти способствует и право Президента РФ издавать указы, наиболее ярким примером служит рассмотренный выше акт Президента о дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации. Кроме того, Президент Российской Федерации является субъектом права на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации как по вопросам толкования положений Конституции, так и на предмет проверки конституционности нормативных правовых актов федерального уровня, а также нормативных правовых актов субъекта Федерации, что позволяет Президенту Российской Федерации реализовывать в том числе надзорные полномочия, предусмотренные ч. 2 ст. 85 Конституции Российской Федерации в сфере обеспечения единства правового пространства.
Таким образом, Президент Российской Федерации является системообразующим элементом механизма обеспечения единства правового пространства. Вместе с тем сосредоточение столь широкого круга полномочий в одном органе государственной власти в отсутствии четко прописанных в соответствующих нормативных правовых актах, не противоречащих друг другу, Конституции и законам, процедуры разделения и взаимодействия законодательной, исполнительной, судебной власти, чревато снижением эффективности реализации механизма обеспечения единства правового пространства.
Напротив создание таких процедур, имеющих в основе конституционную природу, будет способствовать последовательной реализации конституционных принципов обеспечения единства правового пространства и прежде всего верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации.
Обобщая вышеизложенное, можно сделать вывод о наличии недостатков в механизме обеспечения единого правового пространства, таких как отсутствие единого конституционно-правового подхода к пониманию его сути; громоздкость процедуры выявления и устранения несоответствий нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральному законодательству; отсутствие четкого разграничения функций и компетенции между элементами механизма обеспечения единого правового пространства в РФ; отсутствие механизма реализации негативной конституционно-правовой ответственности за нарушение принципов обеспечения единства правового пространства государства[102].
Для устранения недостатков механизма обеспечения единого правового пространства необходимо усовершенствовать процедуру выявления и приведения в соответствие нормативных правовых актов, не соответствующих Конституции и федеральному законодательству, определить формы взаимодействия государственных органов по обеспечению единства правового пространства в РФ, законодательно установить пределы возможного влияния федеральных органов государственной власти на компетенцию субъектов Федерации по вопросам приведения в соответствие законов субъекта Конституции РФ, федеральным законам, создать механизм применения мер конституционно-правовой ответственности за нарушение конституционных требований по обеспечению единства и целостности правового пространства РФ. Вместе с тем следует заметить, что на сегодняшний день к их числу в основном относятся механизмы репрессивного характера. Между тем, более эффективными являются меры предупредительного, превентивного назначения[103]. Для эффективного обеспечения единства законодательства Российской Федерации необходим, прежде всего, единообразный механизм предотвращения коллизий и приведения законодательства субъектов Федерации в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством.
В связи с этим одним из наиболее эффективных способов обеспечения единства российского законодательства как иерархически построенной системы в соответствии с юридической силой нормативных правовых актов может выступить федеральный закон «О законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации»[104]. Ряд авторов считает, что имеется достаточная аргументация в пользу подготовки проекта подобного федерального закона с расширенным, по сравнению с прежним, предметом закона, включением в него нормативных правовых актов уровня субъектов России и уровня местного самоуправления[105].
Однако не менее эффективной, на наш взгляд, применительно к указанной сфере является предварительная правовая экспертиза, которая может осуществляться и в рамках правового мониторинга как вида деятельности органов государственной власти[106]. Следует согласиться с С.А. Савченко в необходимости урегулирования в законодательстве процедур мониторинга как системы обратной связи между субъектом нормотворческой деятельности и правопрмиенителем[107].
Использование такого механизма как правовой мониторинг обеспечивает отслеживание реализации правовых актов и контроль за их действием, а также проведение анализа общественных отношений с точки зрения достаточности и эффективности принимаемых правовых мер, правовых решений. С помощью анализа правового материала и практики правореализации выявляются разного рода помехи, сдерживающие эффективность правового регулирования. В устранении этих препон видится одно из направлений совершенствования законодательства — обеспечение согласованности всех элементов механизма правового регулирования и достижение желаемого социально полезного результата[108]. Посредством оценки эффективности нормативного правового акта определяется степень урегулированности соответствующих общественных отношений, выявляются пробелы, устраняются коллизии и противоречия как между нормативными правовыми актами одинаковой юридической силы, так и между федеральным и региональным законодательством, что способствует разработке предложений по совершенствованию законодательства, его обновлению и, в конечном счете, обеспечивает внутреннюю согласованность правовой системы в целом, то есть единство правового пространства Российской Федерации.
В современной юридической науке отсутствует единая позиция по вопросу определения понятия «правовой мониторинг». Ю.А. Тихомиров характеризует правовой мониторинг как «динамичный организационный и правовой институт информационно-оценочного характера, движущийся по всем стадиям функционирования управления, хозяйствования и т.п., проявляющийся на всех этапах возникновения и действия права»[109], справедливо отмечая, что мониторинг является «зеркалом того, что проходит в правовой сфере»[110].
Кроме того, мониторинг законодательства и правоприменительной практики дефинируется как систематическая, комплексная, в пределах своих конституционных полномочий, деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, общественных организаций по осуществлению сбора, анализа и обобщения информации о состоянии законодательства, практики его применения с целью выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников законодательного процесса, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов и уровней власти, институтов гражданского общества и, главное, граждан[111].
Под мониторингом нормативных актов также понимается научно и методически обоснованная система комплексной оценки содержания и формы нормативных актов, осуществляемая на плановой основе посредством получения различных видов информации, наблюдения, анализа, контроля и прогноза, осуществляемых с целью создания качественной и эффективной системы нормативных актов[112].
Конечной целью правового мониторинга является создание эффективного механизма правотворчества (и реализации его результатов – нормативных правовых актов), отражающего общественные потребности на следующих стадиях:
- правотворческой деятельности по законодательному обеспечению государственной политики;
- подзаконного правотворчества;
- правоприменительной деятельности;
- осуществления правосудия.
К вопросу о возможных субъектах правового мониторинга существуют разные подходы. Согласно одному из них субъекты правового мониторинга могут быть дифференцированы на две основные группы – конституционные и инициативные[113]. К числу первых относятся: Президент РФ; Правительство и органы исполнительной власти РФ; Федеральное Собрание РФ; Счетная Палата РФ; органы судебной власти РФ; органы прокуратуры РФ; органы государственной власти субъектов РФ; органы местного самоуправления; Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Группа инициативных субъектов включает в себя: институты гражданского общества, экспертные советы при высших органах государственной власти; научные организации и объединения; корпоративные объединения, правозащитные и экологические организации; политические партии.
Мониторинг предполагает проведение следующих мероприятий:
1) сбор, обработка, систематизация информации о проектах нормативных правовых актов нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов субъектов РФ; о действующем законодательстве (федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, законодательство субъекта РФ); о правоприменительной практике; о статистических и социологических данных;
2) анализ и оценка информации, включая проведение юридической экспертизы как проектов, так и действующих нормативных правовых актов. Подготовка итогового документа по результатам правового мониторинга.
Следует отметить, что правовой мониторинг как эффективный метод анализа правовых актов и в целом правовой системы применяется довольно часто и самыми различными субъектами. Причем в некоторых случаях использование мониторинга предусмотрено в законе.
В частности правовой мониторинг упоминается многими международными соглашениями. Так, в Концепции согласованной социальной политики государств – членов Евразийского экономического сообщества, утвержденной решением Межгосударственного совета Евразийского экономического сообщества от 18 апреля 2007 г., важнейшим механизмом реализации согласованной социальной политики признается мониторинг, а также эффективный контроль за соблюдением и исполнением принятых международных документов, стандартов и нормативов в социальной сфере[114].
Существуют примеры правового регулирования данного использования мониторинга и в российском законодательстве. Например, в ст. 67 Земельного кодекса РФ[115] сказано о государственном мониторинге земель, ст. 69 Лесного кодекса РФ[116] посвящена мониторингу лесов, ст. 42 ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»[117] – мониторингу водных биоресурсов, в ст. 14 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»[118] – мониторингу качества и безопасности пищевых продуктов и др. В подзаконных актах, детализирующих эти норм, также говорится о правовом мониторинге: Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. № 846 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель», Постановление Правительства РФ от 14 марта 1997 г. № 307 «Об утверждении Положения о ведении государственного мониторинга водных объектов», Постановление Правительства РФ от 11 марта 1999 г. № 271 «Об утверждении Положения о ведении государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности в Российской Федерации», Приказ Министерства юстиции РФ от 23 июня 2005 г. № 158 утверждающий Порядок осуществления мониторинга работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению составления местных бюджетов на 2006 год и др.
В целом характеризуя институт правового мониторинга, следует отметить, что в современных условиях он является одним из наиболее эффективных механизмов обеспечения единства правового пространства, сочетающим в себе как черты репрессивных, так и превентивных мер, однако неоднозначность теоретических позиций, законодательного регулирования и практики правореализации свидетельствует о необходимости дальнейшего исследования этого направления.
В заключение отметим, что механизм обеспечения единства правового пространства представляет собой систему специально уполномоченных органов организации власти, обеспечивающих реализацию принципов верховенства Конституции и государственной целостности непосредственно путем осуществления как нормотворческой деятельности, так и конституционного контроля и конституционного надзора в установленных правовых формах. При этом ключевая роль в данной системе принадлежит Президенту Российской Федерации как гаранту Конституции Российской Федерации, обеспечивающему согласованное функционирование и взаимодействие всех структурных элементов указанного механизма.
Одним из важных элементов обеспечения единства правового пространства Российской Федерации выступает институт федерального вмешательства. Институт федерального вмешательства является важным признаком, позволяющим разграничить действительно федеративное государство от тех стран, в которых система осуществления власти строится по унитарным образцам, а федеративная форма выступает лишь как дань исторической традиции. Р.А. Абдулатипов подчеркивает, что данный институт «должен учитывать: а) условия или факторы, обусловливающие федеральное вмешательство; б) перечень мер, призванных принудить субъект Федерации вернуться в лоно федеральной Конституции; в) этапы и механизмы (порядок) осуществления процесса федерального вмешательства; г) федеральный орган власти, осуществляющий это вмешательство; д) правовые рамки, пределы и правовые гарантии для тех, кто осуществляет федеральное вмешательство; е) возможные и допустимые изменения перечня дополнительного разграничения полномочий между субъектом Федерации и федеральным центром для преодоления разногласий и др.»[119].
Если говорить о сущности института федерального вмешательства, то можно отметить, что она связана с самой природой федеративного государства, в котором осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами федерации. В центре этих отношений – проблема вмешательства со стороны федерального центра в дела субъектов федерации, в результате чего формируется особая система взаимоотношений федерации с ее субъектами, в основу которых положен принцип федерального принуждения, часто сопровождаемый введением режима чрезвычайного положения в одном или сразу в нескольких субъектах федерации.
По мнению ряда ученых-юристов (А.Н. Медушевский, А.Н. Домрин и др.), федеральное принуждение – это использование чрезвычайных мер для обеспечения единства и целостности федеративного государства.
Практика применения этого конституционного института различна в стабильных демократических федерациях, где он выступает как вынужденное исключение из правил, и в нестабильных политических системах, где возникает постоянная угроза одностороннего выхода (сецессии) субъекта из состава федерации с последующей угрозой ее полного распада.
Исходя из политической практики ряда федеративных государств, в которых предусмотрено федеральное вмешательство как способ разрешения федерально-субъектных конфликтов, надо сказать, что этот конституционный институт применялся в таких государствах, как Аргентина – с 1853 года более 220 раз, Индия – с 1950 года более 100 раз, Швейцария – более 10 раз и т.д. Хотя в некоторых государствах, например в ФРГ, практики применения этого института пока не существует.
Следует отметить, что нарастание противоречий в федерально-субъектных взаимоотношениях не только чревато обострением внутриполитической обстановки, но и может принимать специфический международно-правовой характер, поскольку привлекает внимание мировой общественности и международных правозащитных организаций. Это связано, в первую очередь, с возрастающим объемом жалоб на нарушения гражданских прав и свобод, появление беженцев и вынужденных переселенцев, вынужденную отмену или перенос очередных выборов и другие негативные последствия, которые способны серьезно дискредитировать демократические государственные институты и оказать отрицательное влияние на существующий государственный режим[120].
Надо подчеркнуть, что институт федерального вмешательства не всегда базируется на четкой юридической основе и часто носит политический характер. Он тесно связан с формой федеративного государственного устройства, и все научные исследования по этим темам всегда взаимоувязаны.
Меры федерального вмешательства направлены на предотвращение конфликтов между федерацией и ее субъектами в целях обеспечения государственного и правового единства государства. Как отмечает А.Н. Домрин, с которым следует согласиться, «попытки решения проблем федерализма преимущественно при помощи федерального вмешательства и иных чрезвычайных методов, в ущерб социально-политическим инициативам, как правило, оказываются неэффективными и часто дают обратный результат»[121].
Относительно определения федерального вмешательства можно сказать, что в науке еще не сложилось его однозначного понимания. Например, А.Н. Медушевский определяет федеральное вмешательство как использование чрезвычайных мер для обеспечения единства федеративного государства. Однако в своих работах он рассматривает данное явление и как институт, и как процесс перехода к чрезвычайным методам управления, причем часто смешивает указанные подходы[122].
По мнению И.В. Гончарова, федеральное вмешательство является «институтом конституционного права, представляющим собой совокупность соответствующих норм, которые регулируют отношения, складывающиеся в процессе взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации на основе разграничения предметов ведения и полномочий, и определяют основания, формы и порядок действий федеральных органов государственной власти по отношению к органам государственной власти субъектов Федерации в случае совершения ими конституционных правонарушений»[123]. Он также определяет его как «институт конституционного права, обусловленный принципиальной природой федеративного государства, предполагающей его единство, целостность, приоритет общефедеральных интересов над интересами субъектов, и представляющий собой совокупность норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, определяющих основания, способы и порядок применения специальных мер принуждения федеральных органов государственной власти по отношению к органам государственной власти субъектов Федерации и по отношению к тем, к кому органы государственной власти субъектов Федерации не применяют или не способствуют действенным образом применению соответствующих принудительных мер»[124].
Как справедливо указывает современный государствовед О.И. Чистяков, каждое государство представляет собой некое единство. Если нет такой целостности, то нет и государства. Легко заметить, что О.И. Чистяков отождествляет понятия единства и целостности[125]. Мы более склонны придерживаться позиции И.В. Левакина, который считает, что, несмотря на смысловую схожесть, понятия целостности и единства не только не совпадают по содержанию, но и представляют собой своего рода противоречие: единство проявляется в процессе, целостность – в структуре. Единство предполагает объединение многообразного, целостность – объединение множественного[126].
По мнению Ю. Чайки, федеральное вмешательство – это «правовой механизм, содержащий комплекс мер по обеспечению верховенства и соблюдению Конституции Российской Федерации и федеральных законов, устанавливающий правовые основания привлечения к ответственности за нарушение действующего законодательства»[127]. А.А. Кондрашев определяет федеральное вмешательство (принуждение) как правовой институт, содержащий систему норм, определяющих основания, формы и порядок действий федеральных органов власти по отношению к органам власти субъектов федерации в случае совершения ими конституционных правонарушений или при угрозе наступления последствий в целях охраны интересов общества и союзного государства[128]. Аналогичное определение федерального вмешательства приводит и Ю.М. Алпатов[129].
В.А. Виноградов отмечает, что федеральное вмешательство – это комплексная мера, заключающаяся во вмешательстве федеральной власти с использованием средств государственного принуждения в случаях, когда ситуация в одном или нескольких субъектах федерации выходит за рамки конституционного правопорядка[130]. Он рассматривает федеральное вмешательство в широком и узком смысле. В широком смысле – это любые, предусмотренные правовыми нормами действия (меры) со стороны федерации в отношении субъектов федерации с целью восстановления (обеспечения) единого правового пространства, безопасности и территориальной целостности страны. В этом случае к федеральному вмешательству можно отнести и такие разовые, не образующие комплекса меры, как отмена актов и прекращение полномочий органов и должностных лиц субъектов федерации. В узком смысле, по его мнению, федеральное вмешательство – это специально установленный конституционными нормами институт, имеющий особые цели и основания применения[131].
Н.К. Филиппов характеризует федеральное вмешательство как «совокупность политических, экономических, организационных и правовых мер, предусмотренных федеральным законодательством, используемых органами государственной власти Российской Федерации для устранения обстоятельств, угрожающих суверенитету, безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, возникших в ее субъектах»[132].
А.Н. Домрин считает, что федеральное вмешательство является видом государственно-правового института чрезвычайного положения в его мягкой по характеру и региональной по типу форме. И.А. Умнова находит определенное сходство института президентского правления и режима чрезвычайного положения. В.Е. Чиркин рассматривает федеральное вмешательство как особую процедуру, отличную от объявления чрезвычайного положения[133].
По мнению же И.Н. Барцица, сведение всего многообразия форм федерального вмешательства к механизмам чрезвычайного положения и президентского правления является недостаточно полным, поскольку в действительности перечень механизмов федерального вмешательства значительно шире и включает, помимо названных мер, еще и такие, как перераспределение полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации, роспуск законодательных органов субъектов, меры финансового воздействия, отмену незаконного решения законодательной и исполнительной ветвей власти субъектов федерации и др. Он выделяет ряд подходов к федеральному вмешательству – как конституционно-правовому институту, механизму конституционной ответственности, правовому инструменту обеспечения целостности государства. По его мнению, федеральное вмешательство следует определять как систему взаимосогласованных норм, регламентирующих: условия, правовую основу, состав субъектов и процедуры применения федерального вмешательства[134].
В.А. Рыжков рассматривает федеральное вмешательство «как конституционно закрепленное право федеральных органов государственной власти применять особые меры правового регулирования на нарушения принципа государственного суверенитета и верховенства законодательства со стороны органов государственной власти субъектов Федерации с целью восстановления конституционно-правового порядка»[135].
Интересна позиция Р.М. Кочкарова, который определяет федеральное вмешательство как право федеральных органов государственной власти в целях сохранения целостности государства применить комплекс превентивных мер[136].
Данное определение «федерального вмешательства» не является общепризнанным в отечественной науке конституционного права. Анализ специальной литературы показывает, что ученые-конституционалисты для обозначения одного и того же явления применяют различные понятия.
В.Е. Чиркин и В.Н. Савин используют термин «чрезвычайные формы контроля федерации за деятельностью субъектов»[137], которые наряду с ординарными формами контроля противопоставляются институту участия субъектов федерации в решении общефедеральных вопросов. К ординарным формам В.Е. Чиркин относит контроль по линии исполнительных органов власти, в том числе финансовый контроль; среди чрезвычайных форм выделены четыре: чрезвычайное положение на территории субъекта федерации или его части; президентстве правление, институт федеральной интервенции в дела субъекта Федерации, приостановление собственного управления субъекта Федерации[138].
Таким образом, В.Е. Чиркин по существу детализировал содержание понятия «чрезвычайные формы контроля федерации за деятельностью субъектов». В отличие от него, А.А. Кондрашев использовал собирательное понятие, применив для своих исследований общий термин «федеральное принуждение»[139]. В научной литературе встречаются и такие понятия, как президентское правление и федеральная интервенция[140]. На наш взгляд, термин «интервенция» менее удачен, так как ассоциируется с силовым вмешательством. Исходя из изучения анализа терминов, термин «федеральное принуждение» по мнению Д.В. Котелевского является неподходящим для общего обозначения различных форм федерального вмешательства, так как данным термином описывается лишь отдельный, причем достаточно узкий, аспект общего явления – федерального вмешательства[141].
С целью уточнения понятия федерального вмешательства представляется правильной точка зрения А.А. Ливеровского, который считает, что под федеральным вмешательством следует понимать такие акции со стороны федеральных властей, которые не имеют насильственного характера, но, тем не менее, прямо или косвенно охватывают (затрагивают) все сообщество субъекта Российской Федерации и являются ответом на незаконные действия субъекта Российской Федерации или служат способом разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации[142].
Суть федерального вмешательства, по мнению С.С. Митрохина, состоит в том, «чтобы на основе судебных процедур приостанавливать и отменять законы и другие нормативные акты субъектов РФ, которые противоречат российскому законодательству, … пресекать действия должностных лиц, направленные на реализацию таких актов», при этом он считает, что данный механизм должен быть основан «на слаженном взаимодействии судебной и президентской власти», выражением которого должно стать наделение Президента Российской Федерации правом «по решению суда отстранять от должности выборных должностных лиц, упорствующих в нарушении федеральных законов»[143].
В юридической литературе предлагается определять федеральное вмешательство «как правовой институт, содержащий систему норм, регламентирующих основания, порядок и формы действий органов государственной власти Федерации, адресованные органам государственной власти субъектов в случае совершения ими конституционных правонарушений или при угрозе наступления последних в целях охраны интересов общества и союзного государства»[144].
Различные точки зрения на эту проблему можно объяснить тем, что по конституциям некоторых федераций федеральное вмешательство прямо отнесено к разновидностям чрезвычайного положения, а в других случаях – это отдельные виды системы взаимоотношений федерации с ее субъектами.
Нет сомнений в том, что институт федерального вмешательства – явление чрезвычайно широкое, многоплановое и его важнейшим аспектом является именно конституционно-правовая составляющая. Ведь именно закрепленные в конституционном праве формы и механизмы осуществления федерального вмешательства являются изначальными и в дальнейшем получают развитие в нормах других отраслей права – административного, муниципального и т.д.
Приведенный анализ мнений известных ученых-конституционалистов позволяет сделать следующий вывод: к федеральному вмешательству следует относить такие акции со стороны федеральных властей в отношении субъекта (штата, кантона, земли), его органов государственной власти, населения, которые прямо или косвенно охватывают (затрагивают) все сообщество субъекта федерации. Данные акции либо могут являться ответом на известное противодействие перечисленных субъектов федеральным властям и, в конечном счете, самой федерации («упречное, с точки зрения закона, поведение»), либо являются оказанием помощи органам власти субъекта федерации, не справляющимся со сложившейся ситуацией. «Ответ на известное противодействие» может выражаться как в «санкциях», так и в «предупреждениях», используемых для того, чтобы избежать применения «санкций» (например, проведение согласительных процедур)[145].
Устранение противоречий нормативных правовых актов субъекта предполагает возможность вмешательства вышестоящих субъектов (в том числе и государства в целом) в дела нижестоящих субъектов (в том числе гражданского общества) только при наличии одновременно следующих трех условий:
1) нижестоящий субъект самостоятельно не справляется с реализацией своих полномочий;
2) вышестоящий субъект может решить проблему более эффективно;
3) вмешательство вышестоящего субъекта осуществляется только с целью помощи нижестоящему субъекту или дополнения его ресурсов до достаточных для решения проблемы.
Чрезмерное либо необоснованное вмешательство опасно. Вмешательство должно быть соразмерным, пропорциональным[146].
В связи с этим сохранение баланса, обеспечивающего единство Российского государства в сочетании с учетом многообразия его субъектов, – важнейшая задача всех государственных институтов. Государственно-властный характер деятельности государственных органов и должностных лиц находит свое внешнее выражение в принятии правовых актов управления нормативного либо ненормативного характера. Поэтому обеспечение единого правового пространства является, по сути, ключевым вопросом, позволяющим решить эту проблему[147].
Для достижения позитивных результатов в обеспечении единства правового пространства Российской Федерации вмешательство федерального центра должно носить комплексный характер, сопровождаться принятием всей совокупности мер, допускаемых конституцией, и не сводиться к сугубо карательным санкциям.
Институт федерального вмешательства в Российской Федерации и в зарубежных федеративных государствах лишь в последние годы стал объектом исследования отечественных правоведов. В науке были предприняты исследования отдельных элементов института федерального вмешательства, а также смежных проблем, связанных с федеративными отношениями в России.
Государственно-правовой (конституционный) институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации представляет собой систему согласованных правовых норм (элементов правового института) определяющих:
основания для федерального вмешательства;
государственный орган (или органы), уполномоченный объявлять федеральное вмешательство;
порядок его введения;
временные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации;
иные изменения в системе общественных отношений в период союзного вмешательства.
Действующее законодательство Российской Федерации о федеральном вмешательстве не позволяет считать формирование рассматриваемого института завершенным. Так, законодательством не предусмотрены все необходимые для достижения целей института меры федерального вмешательства, бессистемно сформулированы основания федерального вмешательства, отсутствует унифицированный порядок осуществления федерального вмешательства. Применение мер федерального вмешательства в настоящее время практически невозможно.
Законодательство Российской Федерации о федеральном вмешательстве должно быть основано на принципах конституционности правовой базы федерального вмешательства, допустимости федерального вмешательства исключительно в случае нарушения Конституции Российской Федерации, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, разделения властей, гласности[148].
В законодательстве Российской Федерации вопрос о понятии федерального вмешательства не нашел отражения, что позволило ряду ученых сделать вывод об отсутствии в целом механизма федерального вмешательства как в Конституции Российской Федерации, так и в конституционном законодательстве[149]. Можно констатировать наличие правовой регламентации лишь отдельных мер федерального вмешательства и отсутствие специального закона, который бы всесторонне регулировал институт федерального вмешательства, «стал бы гарантией прав и Российской Федерации, и ее субъектов, так как каждая из сторон хорошо бы представляла свои возможности и последствия в связи с применением той или иной меры федерального вмешательства»[150].
Как представляется, причину этого следует искать в господствовавшей до недавнего времени позиции о нецелесообразности разработки мер федерального вмешательства как подрывающих основы федерализма. Результатом такого подхода, как отмечает И.Н. Барциц, стало то, что «Конституция Российской Федерации 1993 г. и конституционное законодательство в целом не предусматривают ни института ответственности властей субъектов Федерации, ни механизмов федерального вмешательства (федеральной интервенции) в дела субъектов РФ»[151].
Поэтому ученые-юристы (например, Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин), не рассматривая вопрос об уровне детального правового регулирования федерального вмешательства, считают нужным включить в современную конституцию, в частности, положение о возможности федерального воздействия (принуждения) в случае нарушения федеральной конституции и федеральных законов[152].
Институт федерального вмешательства тесно связан с формой федеративного государственного устройства, и все научные исследования по этим темам всегда взаимоувязаны. Федеративное устройство государства по своей природе не только не исключает, но и создает определенные предпосылки для возникновения конфликтов между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, заключающихся вследствие нарушения ими обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы и нарушения конституционной законности в иных формах. Для разрешения подобного рода конфликтов, а также восстановления конституционной законности и предназначен институт федерального вмешательства.
Необходимость введения данного правового института определяется тем, что далеко не всегда, как показывает практика, «договорные, согласительные, координационные и иные механизмы, направленные на достижение взаимопонимания между Российской Федерацией и ее субъектами, являются оптимальными. В условиях игнорирования властями ряда субъектов Российской Федерации требований и законных интересов Федерации последняя вынуждена прибегать к использованию принудительных мер обеспечения государственного и правового единства страны»[153].
С принятием 29 июля 2000 г. Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в России, как уже говорилось, стал формироваться правовой институт федерального вмешательства в дела субъектов Федерации. Впервые о нем было сказано в Послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации в 2000 г., где отмечалось, что «подобные институты вмешательства есть во многих государствах. Они применяются крайне редко, но само их наличие случит надежной гарантией четкого исполнения конституции и федеральных законов[154].
Характеризуя институт федерального вмешательства, отметим следующее. Институт федерального вмешательства – это абсолютное право государства на порядок применения предусмотренных, разработанных заблаговременно, способов воздействия системного характера (правовых, военных, политических, экономических, организационных, идеологических и других) на субъекты федерации (их властные структуры, территорию, экономику, право и т.д.) с целью восстановления конституционных основ государства, прав и законных интересов личности. Эти способы должны быть временными; адекватными характеру реальных угроз и предусматривать возможность осуществления контроля за законностью действий со стороны законодательной и судебной ветвей государственной власти.
В зависимости от оснований осуществления федерального вмешательства и преследуемых целей оно предполагает три основных варианта действий, два из которых предусматривают применение полярных методов: а) конфронтационный, б) консолидированный в) выполнение роли социального арбитра, или третейского судьи.
Конфронтационный вариант действий – это преодоление острых противоречий, возникших между федеральным центром и отдельными регионами. Этот вариант является наиболее жестким. Он предполагает использование федеральным центром силовых средств воздействия в установленном федеральным законом порядке; применяется с соблюдением последовательности мер предупредительно-процедурного характера, к которым следует отнести: рассмотрение ситуации в Федеральном собрании Российской Федерации; при необходимости обращение в Конституционный суд Российской Федерации; издание Указа Президента Российской Федерации соответствующего содержания.
Консолидированный вариант – это помощь федерального центра в преодолении реальной угрозы наступления чрезвычайной ситуации или ликвидации ее последствий в отдельных регионах.
Выполнение роли социального арбитра, или третейского судьи[155], – подобные методы государство должно применять непосредственно или через государственные структуры в случае возникновения разногласий между ветвями власти в субъектах Российской Федерации или между отдельными субъектами Российской Федерации.
Основания федерального вмешательства. Исследуя институт федерального вмешательства в Российской Федерации, представляется необходимым четко определить основания применения мер федерального вмешательства, которое преследует предупредительную цель, с одной стороны, и является одной из гарантий от необоснованного вмешательства федерального центра, с другой[156].
Общую формулировку оснований федерального вмешательства в Российской Федерации дает А.В. Игнатов: «Это – нарушение органами государственной власти субъекта РФ обязанности соблюдать Конституцию РФ и законы». Характеризуя нарушение этой обязанности как конституционно-правовой деликт, автор отмечает, что его объектом является конституционная законность в целом и ряд особо выделенных конституционных ценностей; субъектом может быть законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации; объективная сторона включает в себя действие или бездействие, посредством которого нарушается обязанность.
Установление оснований федерального вмешательства следует отнести к исключительной компетенции органов судебной власти: решением суда должны быть установлены нарушение Конституции РФ и федерального законодательства, характер и степень нарушения прав и иных конституционно значимых интересов. Таким решением может быть постановление, определение Конституционного суда РФ, решение суда общей юрисдикции или арбитражного суда.
Решение суда об установлении оснований федерального вмешательства, по мнению автора, должно быть единственным судебным актом, вынесение которого является обязательным элементом процедуры федерального вмешательства. Участие судебных органов на следующих ее стадиях целесообразно ограничить рассмотрением Верховным судом РФ дел об оспаривании указов Президента РФ о вынесении предупреждения или о применении мер федерального вмешательства. Полномочия по оценке степени общественной опасности нарушений и их последствий целесообразно предоставить Президенту РФ как главе государства с условием последующего одобрения такой оценки Советом Федерации Федерального собрания РФ при утверждении указа о применении мер федерального вмешательства и с сохранением права на обжалование в судебном порядке.
Надо сказать, что основания федерального конституционного вмешательства в права субъекта Российской Федерации предопределяются правовым статусом Президента Российской Федерации в соответствии с ч.2 ст.80 Конституции Российской Федерации. Согласно норме, содержащейся в указанной части Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Выше говорилось об отсутствии в Конституции Российской Федерации механизмов федерального вмешательства, что можно объяснить следующими причинами. Как представляется, одной из причин отсутствия в Конституции Российской Федерации подобного института является недостаток разработки соответствующего опыта федеративных отношений, поскольку федеративное устройство России, считавшей себя федерацией с 1918 г., как и Союза Советских Социалистических Республик, было основано на совершенно иных принципах. В таких условиях массовый характер приобрели нарушения органами государственной власти субъектов Российской Федерации как Конституции Российской Федерации, так и федерального законодательства. Просматривалась тенденция к неисполнению не только законов, но и решений судов, что вело к разрушению единого правового и экономического пространства Российской Федерации.
Несмотря на значительное уменьшение количества подобных нарушений в настоящее время, как отмечает А.С. Саломаткин, «остающиеся противоречия в любой момент (при ослаблении приоритета федерального центра) могут обостриться с новой силой, и их социально-экономические и политические последствия могут оказаться более сложными»[157].
Между тем, необходимость разработки специального акта о федеральной интервенции (президентском правлении) высказывалась еще в начале 1990-х годов. Диссонансом при этом звучало категоричное заявление бывшего министра юстиции СССР С.Г. Лущикова, который заявил, что «детализировать нормативно все вопросы, связанные с президентским правлением, недопустимо», аргументируя это тем, что «президент несет ответственность перед государством, перед Съездом народных депутатов СССР как высшим органом власти за предпринимаемые им действия, и связывать ему руки – как поступить и что сказать, и к кому обратиться – совершенно не оправданно»[158].
Более обоснованной представляется позиция сторонников четкого и исчерпывающего перечня оснований для введения президентского правления[159].
Отсутствие в правовых актах точных и конкретных формулировок таких оснований, как перенос центра тяжести на общую для многих (преимущественно развивающихся) стран концепцию, согласно которой мнение главы государства о существовании или неизбежности наступления «особых обстоятельств» является достаточным основанием для издания соответствующего декрета, открывает широкие возможности для злоупотребления исполнительной властью своими дискреционными полномочиями.
Содержавшееся в Послании Президента Федеральному собранию Российской Федерации за 1995 г. утверждение, что «региональные власти должны подчиняться не федеральным властям, а федеральной Конституции»[160], является спасительной формулой, которая позволяет найти в Конституции безусловный авторитет для властей субъектов Федерации и не вызвать обвинений в диктате со стороны федерального центра. Этот тезис не означает согласия с самой возможностью игнорирования органами власти и управления субъектов Федерации требований федеральных органов – он содержит очевидное требование предоставить большую свободу субъектам РФ в процессе оперативного управления при усилении механизмов воздействия федеральных властей и федерального права в случае нарушения федеральных правовых положений. Причем, все органы государственной власти должны быть сопряжены между собой безусловным подчинением Конституции и законам России, а не воле того или иного федерального (регионального) руководителя[161].
Надо обратить внимание на то, что прямое поручение от имени Российской Федерации российским юристам разработать правовые механизмы, которые позволят упорядочить федеративные отношения, создать сбалансированную систему взаимных прав и ответственности Федерации и каждой ее части, содержалось еще в Послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию РФ в 1998 г.[162] В настоящее время надо признать, что претворение в жизнь лозунга об установлении «диктатуры закона» невозможно без разработки процедур обеспечения государственного и управленческого единства. При выполнении социального заказа на разработку мер федерального вмешательства в российском правоведении надо создать систему правовых и управленческих регуляторов, которые будут отвечать современному уровню государственного, экономического и правового развития страны. При этом необходимо использовать опыт других сложносоставных государств, преодолевших или преодолевающих схожие трудности: ФРГ, США, Индии, Австрии, Мексики, Бразилии и других.
В ФРГ базовым конституционным положением, обуславливающим возможность использования мер федеральной интервенции, является ст. 37 Основного закона: «1. Если земля не выполняет федеральных обязательств, возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом, то Федеральное правительство может с согласия Бундесрата принять необходимые меры, чтобы побудить землю к выполнению этих обязательств в порядке принуждения со стороны Федерации. 2. Для проведения таких мер принуждения Федеральное правительство или его уполномоченный имеет право давать указания всем землям и их учреждениям». Использование вооруженных сил ФРГ при осуществлении федерального принуждения исключено, но возможны такие меры, как отстранение правительства земли, финансовое воздействие, применение полицейских сил других земель, роспуск парламента земли – ландтага, назначение федерального комиссара с общими или специальными полномочиями и принятие федеральными властями временной опеки над властями земли (кроме судебных органов).
В Мексике на основании п.3. ст.110 Конституции Мексиканских Соединенных Штатов губернаторы штатов, депутаты законодательных органов, члены высших судов штатов в случае нарушения этими федеральной Конституции и федерального законодательства подлежат увольнению с запрещением в дальнейшем занимать должности в государственных органах и осуществлять какие-либо поручения, относящиеся к государственной службе.
Как уже отмечалось, до недавнего времени в Российской Федерации отсутствовала нормативно-правовая база возможности федерального вмешательства федерального центра в дела субъектов Федерации в случае наличия в их действиях конституционных правонарушений (деликтов), под которыми понимаются «деяния (действия или бездействие), не отвечающие должному поведению, нарушающие конституционные нормы и общепризнанные принципы и нормы международного права, нарушающие запреты, выходящие за пределы дозволенного и влекущие за собой применение норм конституционной ответственности»[163].
Впервые федеральное вмешательство (как система экстраординарных мер, применяемых на территории конкретного субъекта Российской Федерации) было осуществлено в России на основании указов Президента и постановлений Правительства, конституционность которых по сей день оценивается неоднозначно[164]. Семь судей Конституционного суда Российской Федерации в своих особых мнениях высказались за признание указанных правовых актов не соответствующими Конституции Российской Федерации и ее международным обязательствам. По мнению судьи Конституционного Суда Н.В. Витрука, особый правовой режим, введенный на территории Чеченской Республики, «имеет место в мировой практике в виде так называемого федерального вторжения». Однако подобное «вторжение» федеральных властей не может быть произвольным, оно должно иметь соответствующую конституционно-правовую основу»[165]. В связи с этим можно процитировать замечание А.Н. Лебедева: «Правильность позиции Конституционного суда Российской Федерации с точки зрения политической целесообразности не вызывает сомнения. Юридическая оценка дана в особых мнениях судей»[166].
Об отсутствии законодательной основы федерального вмешательства было также сказано в особом мнении судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.О. Лучина по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30.11.1994 г. №2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Президента Российской Федерации от 09.12.1994 г. №2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта»[167].
Представляется очевидным, что правовой институт федерального вмешательства в дела субъектов Федерации в случае его разработки и включения в государственно-правовой механизм Российской Федерации мог бы занять среднее и более гибкое положение между часто малоэффективными институтами «полномочных представителей» (п. «к» ст.83 Конституции РФ) или «согласительных процедур» (ст. 85 Конституции РФ), с одной стороны, и репрессивным институтом чрезвычайного (или, тем более, военного) положения (ст.85) – с другой.
К тому же согласно статье 4 (1) Международной конвенции о гражданских и политических правах 1966г. (а также статье 15 (1) Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и статье 30 Европейской социальной хартии 1961г.) «основанием для объявления чрезвычайного положения в государствах, участвующих в ней, включая Россию, может быть исключительно «угроза жизни нации», а не какой-то территории, на которой проживает, пусть и значительная, часть общества»[168].
По мнению С.С. Собянина[169], федеральный законодатель – с учетом конституционного принципа федерализма и вытекающих из него взаимных прав и обязанностей федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, необходимости их согласованной деятельности по обеспечению соответствия нормативных актов субъектов Российской Федерации федеральной Конституции и федеральным законам – должен установить такой контрольный механизм, который обеспечивал бы эффективное исполнение органами государственной власти субъектов Российской Федерации их конституционной обязанности соблюдать Конституцию России и федеральные законы и не допускать принятия противоречащих им законов и иных нормативных актов[170].
Соглашаясь с С.С. Собяниным, можно отметить, что основанием применения мер федерального вмешательства является не только нарушение норм конституционного законодательства, в том числе наиболее общих норм, закрепленных в главах 1 и 2 Конституции Российской Федерации, среди которых и норма о приоритете прав и свобод человека, но и объективная неизбежность такого вмешательства, основанная на необходимости выполнения базовых функций государства по обеспечению правопорядка, защите интересов граждан страны в различного рода чрезвычайных ситуациях, в том числе природного и техногенного характера[171].
Надо также отметить, что Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 4 апреля 2002 г. №8-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Государственного совета – Хасэ Республики Адыгея именует роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и отрешение от должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации мерами федерального воздействия, упоминая также термины «вмешательство Российской Федерации» и «федеральное вмешательство».
Оценивая значение института федерального вмешательства в конституционно-правовой системе федеративного государства, А.Н. Домрин называет его «признаком подлинно федералистских отношений в федеративном государстве»[172]. А.А. Кондрашев справедливо отмечает, что без такого института «невозможно поступательное, эволюционное развитие Российской Федерации как подлинно федеративного государства»[173]. Р.Г. Абдулатипов характеризует федеральное вмешательство как «правовой институт защиты интересов граждан, народов, территорий и всего государства»[174].
Необходимость развития института федерального вмешательства обусловлена в первую очередь тем, что федеративное устройство государства по своей природе не только не исключает, но и создает определенные предпосылки для возникновения конфликтов между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, заключающихся вследствие нарушения ими обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы и нарушения конституционной законности в иных формах. Для разрешения подобного рода конфликтов, а также восстановления конституционной законности и предназначен данный институт.
Конституционный Суд России[175] подчеркивает, что необходимость адекватных мер федерального воздействия в целях защиты Конституции Российской Федерации, обеспечения ее высшей юридической силы, верховенства и прямого действия, а также верховенства основанных на ней федеральных законов на всей территории Российской Федерации требует от органов государственной власти субъектов Федерации соблюдения федеральной Конституции и федеральных законов, вытекает непосредственно из закрепленных Конституцией основ конституционного строя как демократического федеративного правового государства, обязанного обеспечивать признание, соблюдение и защиту прав и свобод, единство статуса личности на всей территории России, а также защиту прав других конституционных ценностей – таких, как суверенитет и государственная целостность страны, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, единство экономического пространства и др.
Рассмотренная конституционно-правовая характеристика института федерального вмешательства позволяет сделать вывод о том, что федеральное вмешательство способствует предотвращению конфликтов между Федерацией и ее субъектами в целях обеспечения государственного и правового единства государства.
Основанием применения мер федерального вмешательства является не только нарушение норм конституционного законодательства, но и объективная неизбежность такого вмешательства, основанная на необходимости выполнения базовых функций государства по обеспечению правопорядка, защите интересов граждан в различного рода чрезвычайных ситуациях и т.п.
Опыт применения института федеральной интервенции в зарубежных странах свидетельствует о том, что для достижения позитивных результатов вмешательство центра должно носить комплексный характер, сопровождаться принятием всей совокупности мер, допустимых конституцией соответствующего государства, и не сводиться к сугубо карательным акциям. Попытки решения проблем федерализма преимущественно при помощи федерального вмешательства и иных чрезвычайных методов в ущерб социально-политическим инициативам, как правило, оказываются неэффективными и часто ведут к обратному результату. Согласно выводу американских ученых Ч. Рассела, Л. Бэнкера и Б. Миллера, сделанному ими в 70-х гг. прошлого века, «одной из основных целей террористических движений в федеративных государствах, часто выступающих под сепаратистскими лозунгами, является «провоцирование сверхреакции (overreaction) со стороны правительства (введение военного положения и т.п.)», «вынудить правительство или его ведомства допустить перегибы, вызвать тем самым отчуждение (alienation) населения… и в конечном итоге дискредитировать государство в глазах граждан, которых оно старается защищать»[176].
Злоупотребления механизмом федеральной интервенции, неумелое либо неправомерное его применение, использование института для смещения центром неугодных ему правительств и роспуска легислатур субъектов федерации, обращение к нему без должного учета реальной политической ситуации и долговременного прогноза чаще всего оказываются не только неэффективными, – поскольку в таких случаях «скальпель хирурга», с которым сравнивал президентское правление Джавахарлал Неру, оборачивается «топором мясника», – но и сами по себе способны активизировать сепаратистские движения, провоцировать межобщинные конфликты, дестабилизировать конституционную систему государства в целом[177].
Неоднократно заявлявшаяся позиция российского руководства на проведение децентрализации и передачу многих функций управления местным государственным органам в такой столь многообразной в национально-этническом, языковом, религиозном и культурном отношении стране, как Россия, будет значительно осложнена (если вообще возможна) без мощного консолидирующего начала, одной из важных составляющих которого мог бы выступать правовой институт федерального вмешательства в дела субъектов Федерации. Действительно, Российская Федерация представляет собой единую государственность, а, стало быть, в этой государственности должны строго соблюдаться федеральные законы, должно существовать единое экономическое и правовое пространство и, наконец, в какой бы республике или регионе ни проживал гражданин России, он вправе рассчитывать на обеспечение защиты своих прав и свобод.
В Российской Федерации недостаточно разработана законодательная база федерального вмешательства, тогда как в целях защиты Конституции Российской Федерации, обеспечения ее высшей юридической силы, верховенства и прямого действия, а также верховенства основанных на ней федеральных законов на всей ее территории необходимость развития института федерального вмешательства не вызывает сомнений.
Полагаем, что федеральный законодатель, учитывая конституционный принцип федерализма и вытекающие из этого принципа взаимные права и обязанности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, необходимость их согласованной деятельности по обеспечению соответствия нормативных актов субъектов Российской Федерации федеральной Конституции и федеральным законам, должен установить такой контрольный механизм, который бы обеспечивал эффективное исполнение органами государственной власти субъектов Федерации их конституционной обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы, не допуская принятия законов и иных нормативных актов, противоречащих им.
Конституционная сущность принципов обеспечения единства правового пространства предполагает, что федеральное вмешательство следует рассматривать как конституционное право государства на применение предусмотренных законами мер с целью обеспечения верховенства федеральной Конституции.
Меры федерального вмешательства Российской Федерации в дела ее субъектов весьма немногочисленны, что обусловлено существующим порядком разграничения полномочий между Федерацией и субъектами.
К ним можно отнести следующие:
− введение чрезвычайного положения на основании статьи 88 Конституции Российской Федерации и соответствующего федерального конституционного закона[178];
− отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;
− роспуск законодательного (представительного) органа субъекта Федерации;
− введение института временной финансовой администрации;
− прямое федеральное (президентское) правление.
Рассмотрим их подробнее.
Введение чрезвычайного положения. Функция обеспечения единого правового пространства коррелирует принципу федерализма, а, следовательно, непосредственно взаимосвязана с функцией территориальной целостности России. В первую очередь дадим определение чрезвычайного положения.
В России определение чрезвычайного положения впервые дано было В.М. Гессеном, который под «исключительным положением» понимал «совокупность исключительных полномочий, в чем бы они ни состояли, предоставленных правительственной власти, при наступлении обстоятельств, угрожающих изнутри или вне существованию государства»[179].
В современных условиях ни одно государство мира не застраховано от использования чрезвычайных мер охраны общественного порядка. Конституционный институт чрезвычайного положения является одним из элементов обеспечения внутренней безопасности в большинстве стран мира. Свидетельством тому служат некоторые международные документы о правах человека, регулирующие общепризнанные «стандарты поведения государства в ситуациях чрезвычайного положения». Подтверждением этого служит Международный пакт о гражданских и политических правах, в статье 4 которого констатируется, что главным обстоятельством, лежащим в основе ведения чрезвычайного положения в любом государстве, является возникновение там ситуации, при которой «жизнь нации находится под угрозой». В то же время оговаривается, что «такие меры не являются несовместимыми с их другими обязательствами по международному праву и не влекут за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения»[180].
Содержание чрезвычайного положения как способа федерального вмешательства определяется целью его введения. В соответствии со статьей 2 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» целями введения чрезвычайного положения являются: устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации.
Правом утверждать Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или ее отдельной местности согласно п. «в» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ и статье 2 вышеназванного закона обладает Совет Федерации Федерального Собрания РФ. Возложение данного полномочия на Совет Федерации связано, прежде всего, с его статусом законодательного, представительного, федерального органа государственной власти, представляющего интересы всех субъектов Российской Федерации. Введение чрезвычайного положения затрагивает не только права и свободы граждан и организаций, но и коммерческие, экономические, политические интересы регионов, вопросы их безопасности, свободы передвижения и так далее. Именно поэтому с целью предоставления возможности региону, в котором вводится чрезвычайное положение, озвучить свое отношение к этому обстоятельству Конституция РФ и наделяет Совет Федерации правом утверждения Указа Президента о введении чрезвычайного положения. Предоставление же отдельному субъекту Российской Федерации, являющейся многонациональным государством, права самостоятельно вводить чрезвычайное положение на своей территории противоречило бы Конституции Российской Федерации и могло бы привести к необоснованному ограничению прав и свобод граждан, возникновению конфликтов как между регионами, так и между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и федеральными органами государственной власти.
Необходимо обратить внимание на то, что в период введения чрезвычайного положения на территории субъекта происходит перераспределение властных полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Федерации, как правило, в сторону расширения полномочий федерального центра.
В Российской Федерации уже имеется практическое применение чрезвычайных мер для восстановления конституционного порядка на своей территории. Со времени принятия Закона РСФСР «О чрезвычайном положении» в России несколько раз вводился правовой режим чрезвычайного положения. Имеется в виду введение чрезвычайного положения 29 мая 1993 года на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северной Осетии и Малгобекского и Назрановского районов Республики Ингушетия, которое периодически продлевали на несколько лет[181]. В октябре 1993 г. было введено чрезвычайное положение в г. Москве[182]. А в декабре 1994 г. для восстановления конституционного порядка на территорию Чеченской Республики были введены войска Министерства обороны и Министерства внутренних дел[183]. Необходимо сразу подчеркнуть, что события, происходившие в Чечне и Дагестане в конце 1990-х годов, не укладываются в правовые рамки чрезвычайного положения. Они больше похожи на то, что в мире называют «вооруженный конфликт немеждународного характера», для которого характерно свое правовое регулирование. Тем на менее, этот опыт показал все недостатки прежнего Закона РСФСР «О чрезвычайном положении» и был использован при разработке нового Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» от 31 мая 2001 года №3-ФКЗ[184]. Следует отметить, что именно защита Конституции Российской Федерации в целом и некоторых особо выделенных конституционно-значимых ценностей, таких как права и свободы человека и гражданина, единство и территориальная целостность Российской Федерации, национальная безопасность и обороноспособность Российской Федерации, единство экономического и правового пространства Российской Федерации, в частности, является конституционно-правовым назначением института федерального вмешательства, в связи с чем федеральное вмешательство может быть оправдано только указанными существенными последствиями нарушения конституционной безопасности субъектов Российской Федерации.
Регулярно и крупномасштабно применяемое, в том числе на Северном Кавказе, федеральное вмешательство вплоть до 2000 г. было практически нелегитимизировано. Юридически оно именовалось неясным, с правовой точки зрения, термином «наведение конституционного порядка», что привело к ряду политико-правовых коллизий[185].
Анализ норм законодательства Российской Федерации о чрезвычайном положении позволяет сделать вывод о том, что необходимо создать «механизмы», с помощью которых в условиях «чрезвычайного положения» будут меняться режимы функционирования тех или иных государственных институтов.
Отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Возможность отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) была впервые предусмотрена Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции от 29 июля 2000 г.). Согласно подпункту «г» пункта 1 статьи 19 данного Закона полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) могут быть досрочно прекращены Президентом Российской Федерации.
Основания отрешения от должности Президентом Российской Федерации возникают в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации за ненадлежащее исполнение обязанностей должностным лицом субъекта Российской Федерации. В частности, в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации за ненадлежащее исполнение своих обязанностей на основании подпункта «г» пункта 1 статьи 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Президент России отрешил от должности: Л.В. Короткова – губернатора Амурской области (Указ Президента Российской Федерации от 10 мая 2007 г. №612 «О Короткове Л.В.»); А.В. Баринова – от должности главы администрации Ненецкого автономного округа (Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2006 г. №744 «О Баринове А.В.»); В.А. Логинова – от должности губернатора Корякского автономного округа (Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2005 г. № 272 «О Логинове В.А.»); Ю.Лужкова – от должности мэра г. Москвы (Указ Президента Российской Федерации от 28 сентября 2010 г. № 1183 «О досрочном прекращении полномочий мэра Москвы»), 18 марта Указом Президента Владимира Путина отрешен от должности губернатор Новосибирской области Василий Юрченко; 9 сентября 2014 года В.В Путин отправил в отставку главу Брянской области Николая Денина[186].
Каковы же критерии утраты доверия, что является ее причиной? Первоначально ответа на эти вопросы в российском законодательстве не существовало. Данное основание носило абстрактный характер и поэтому требовало дополнительной правовой конкретизации. В реальности Президент РФ не был связан никакими юридическими критериями применения этой санкции, достаточно даже личной неприязни или иных внеправовых форм отношения главы государства к высшему должностному лицу субъекта РФ (критика главы государства, поддержка его политических оппонентов и т.п.)[187]. Как указывает И.А. Кравец, выражение недоверия в конституционной доктрине и практике признается формой политической ответственности, в то время как федеральный закон придал ему значение конституционной ответственности за правонарушение»[188].
Как полагает Р.М. Дзидзоев, утрата доверия и ненадлежащее исполнение обязанностей законодатель формулирует в качестве самостоятельных оснований отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ, о чем свидетельствует хотя бы тот факт, что эти основания отделены запятой. На практике, однако, эти основания не разделяются[189]. Например, на основании Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2005 г. №272 «О Логинове В.А.» губернатор Корякского автономного округа В.А. Логинов был отрешен от должности губернатора «в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации за ненадлежащее исполнение своих обязанностей»[190]. Как можно увидеть, формулировка указа не содержит запятой, основания от должности слиты, что делает практически невозможным оспорить Указ в Верховном суде Российской Федерации. Если надлежащее исполнение своих обязанностей теоретически можно доказать в суде, то наличие президентского доверия при отрешении от должности доказать невозможно[191].
По мнению И.Н. Барцица, возможность применения к руководителям субъектов Федерации подобных мер ответственности, вплоть до отрешения от занимаемой должности, – один из важнейших инструментов обеспечения соответствия решений органов власти и управления субъектов Федерации федеральному законодательству. Процедуру импичмента следует предусмотреть для привлечения к ответственности не только президентов республик и глав администраций субъектов Российской Федерации, но и других представителей исполнительной власти, а также федеральных судей и депутатов законодательных (представительных) органов субъектов Федерации[192]. Применение процедуры импичмента не исключает (при наличии законных оснований) последующего судебного преследования. Можно использовать опыт Польши, где существует специальный орган – Государственный трибунал, в компетенцию которого входит решение вопросов ответственности высших государственных должностных лиц за нарушение конституции и законодательства[193].
Вопросы, связанные с утратой доверия выборными органами и должностными лицами, затрагивал в своих решениях и Конституционный Суд Российской Федерации, который неоднократно подчеркивал необходимость установления четких правовых критериев утраты доверия. В частности, Конституционный Суд полагает, что положения, позволяющие расширительную интерпретацию оснований ответственности (при отсутствии гарантий недопустимости субъективной оценки деятельности), противоречат Конституции России, а сам перечень обстоятельств, с которыми связывается утрата доверия как основание отзыва, по мнению Конституционного Суда, высказанному в постановлении от 7 июня 2000 г. №10-П, должен содержать указание на то, что к таковым могут относиться не конкретные действия (бездействие), а общая негативная оценка деятельности, без ее обоснования подлежащими проверке фактами, поскольку тем самым могут произвольно ставиться под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица.
Это способствовало тому, что федеральный законодатель внес изменения и дополнения в федеральный закон, тем самым внеся конкретику в формулировку «утрата доверия». При этом основанием для утраты доверия Президента Российской Федерации является выявление в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) фактов коррупции или неурегулирование конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года 273-ФЗ "О противодействии коррупции", либо установление в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) фактов открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда такое лицо являлось зарегистрированным кандидатом на данную должность.
Хотелось бы обратить внимание на то, что ни Конституция Российской Федерации, ни Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не содержит в себе прямого указания на возможность роспуска Президентом России исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации или отставки указанного органа по решению Президента. Тем не менее, проанализировав нормы Федерального закона №184-ФЗ, можно сделать вывод о том, что роль Президента РФ в отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации во многом является определяющей.
Конституционный Суд Российской Федерации установил, что «регулирование мер федерального воздействия и механизма их реализации, по сути, представляет собой конституционно обусловленный комплексный правовой институт, нормативная база которого включает в себя как положения Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», так и соответствующие положения ряда федеральных конституционных законов и федеральных законов, устанавливающие основания применения этих мер».
В период с момента вступления Закона в силу (19 октября 1999г.) дополнения и изменения, в той или иной форме касающиеся ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, вносились несколько раз (в ред. законов от 29 июля 2000 г., от 7 мая 2002 г., от 4 июля 2003 г.). Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно обращался к вопросу об оценке положений Федерального закона на предмет соответствия его Конституции РФ[194]. Кроме того, весьма важную роль Конституционный Суд Российской Федерации играет непосредственно в процедуре привлечения к конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их высших должностных лиц, предусмотренной статьями 9, 19, 29, 29-1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 8 февраля 2001 г.) с уточнениями Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений данного Закона.
В этом постановлении Конституционного Суда указывается (п.2.1.): «Поскольку в основе мер федерального воздействия, направленных на соблюдение субъектами Российской Федерации федеральных правовых предписаний, должны лежать вытекающие из конституционных норм о разграничении компетенции Российской Федерации и ее субъектов и о статусе последних окончательные выводы о несоответствии нормативных актов субъектов Российской Федерации федеральным нормативным актам, то применение данных мер предполагает, во всяком случае, проверку указанных актов Конституционным судом Российской Федерации, в том числе при наличии решения других компетентных судов»[195].
Соответственно, если федеральные органы государственной власти считают, что по отношению к органам государственной власти должны быть применены предусмотренные данным Федеральным законом меры федерального воздействия в форме роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации либо отрешения от должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, то это порождает их обязанность обратиться в Конституционный Суд за подтверждением нарушения установленного разграничения компетенции, выразившегося в отрицании верховенства федерального регулирования (ст. 84, 92 и 101 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).
В случае, когда Конституционным Судом не проводилась проверка нормативного правого акта субъекта Федерации, Президент Российской Федерации должен инициировать – в качестве обязательной предпосылки досрочного прекращения полномочий (роспуска) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации либо отрешения от должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации – проведение соответствующих процедур в порядке конституционного судопроизводства.
В свою очередь, соответствующие органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в отношении которых могут быть применены указанные меры федерального воздействия, также могут обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с инициированием рассмотрения дела о проверке соответствия федеральным нормативным актам, по их мнению, противоречащим Конституции России и федеральному законодательству, нормативного акта, являющегося основанием для федерального вмешательства[196].
Предложенные меры ответственности органов государственной власти субъектов Федерации оказались малоэффективными. Они ни разу не были применены на практике. Конституционный Суд еще больше усложнил процедуру федерального вмешательства: согласно собственному постановлению от 12 апреля 2002 г. №9-П[197] он также стал участником процедуры привлечения к ответственности высших должностных лиц и законодательных органов субъектов Российской Федерации, причем без соответствующего решения Суда процедура отстранения от власти состояться не могла.
Все это показывает, насколько актуальны вопросы ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон также предусматривает право Президента РФ отрешать от должности высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации. Для реализации этого необходимо соблюдение нескольких условий и совершение определенных процедурных действий.
В качестве необходимой предпосылки для последующего возможного отстранения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности Президент Российской Федерации своим указом должен вынести ему предупреждение. Для подобной меры основанием является:
Издание высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда[198].
Роспуск законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации. Одним из наиболее «жестких» видов федерального вмешательства федеральных органов государственной власти в рамках осуществления обычных форм контроля за действиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации является возможность досрочного прекращения полномочий (роспуска) законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации от исполнения его обязанностей, осуществляемого федеральными органами государственной власти.
В связи с этим при принятии решения о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта следует учитывать ряд особенностей. Прежде всего, речь идет о том, что проведение выборов требует значительных финансовых затрат. Особенность данной меры заключается еще и в том, что даже в период чрезвычайного положения законодательные функции представительной власти должны оставаться нетронутыми независимо от применения ограничительных мер.
Досрочному прекращению полномочий органов представительной власти и принятию решения о его роспуске должно предшествовать предупреждение о том, что в случае неисправления этим органом допущенного нарушения в отношении него будет применена такая мера ответственности, как роспуск. Причем установленная последовательность обязательна, при разработке процедуры роспуска представительных органов следует закрепить правило о том, что применение этой меры без предварительного официального уведомления недопустимо.
Поправками к Федеральному закону от 11 декабря 2004 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» были повышены меры федерального принуждения в отношении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации. В соответствии с новой редакцией п.4 ст.9 Закона право роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации переходит к Президенту Российской Федерации, который осуществляет его своим указом. Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации теперь прекращаются со дня вступления в силу решения Президента РФ о роспуске этого органа.
По мнению Р.М. Дзидзоева, это изменение режима роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации не выглядит юридически оправданным. Предыдущий механизм, когда представительный орган субъекта распускался федеральным законом, ни разу не испытывался, поэтому констатировать его неэффективность, которая могла бы оправдать его изменение, невозможно[199].
Процедура роспуска законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации в рамках федеративной конституционной ответственности предусмотрена п.4 ст.9 Федерального закона и уточнена соответствующим постановлением Конституционного Суда от 4 апреля 2002г.[200] Только решение Конституционного Суда Российской Федерации может служить основанием для применения Федерацией указанных мер ответственности, т.е. механизм их реализации достаточно громоздкий.
Данная мера применяется, если соответствующим судом установлено, что законодательным органом государственной власти субъекта Федерации принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ и федеральному законодательству. В случае если соответствующим судом установлено, что законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации приняты конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт, признанный соответствующим судом противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент Российской Федерации выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации.
Решение Президента Российской Федерации о предупреждении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается в форме указа. Поскольку предупреждение выносится в форме ненормативного указа Президента Российской Федерации, орган государственной власти субъекта Федерации вправе оспорить его в установленном процессуальным законом порядке в Верховном суде Российской Федерации.
Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент Российской Федерации вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.
Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации прекращаются со дня вступления в силу решения Президента Российской Федерации о роспуске указанного органа.
Срок, в течение которого Президент Российской Федерации вправе вынести предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации или принять решение о роспуске указанного органа, не может превышать один год со дня вступления в силу решения суда.
Таким образом, федеральное законодательство предусматривает следующие случаи применения ответственности по отношению к законодательному органу субъекта Российской Федерации.
Признание Конституционным Судом России нормативного акта законодательного (представительного) органа субъекта Федерации противоречащим Конституции Российской Федерации, которое влечет утрату юридической силы соответствующего неконституционного акта (ст. 3, 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»)[201]. При этом региональный законодательный орган в течение шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда вносит необходимые изменения в конституцию (устав) субъекта, отменяет признанный неконституционным закон субъекта, принимает новый закон или ряд законов либо вносит изменения и (или) дополнения в закон субъекта Федерации, признанный неконституционным в отдельной его части.
Признание судом общей юрисдикции нормативного правового акта (или части акта) органа государственной власти субъекта Федерации противоречащим федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (ст. 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14 ноября 2002 г.)[202]. Как отметил Конституционный Суд в Постановлении от 27 января 2004 г. №1-П по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ч. 1 ст. 27, ч. 1, 2, 4 ст. 251, ч. 2.3 ст. 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства РФ, в подобном случае незаконный нормативный правовой акт признается недействующим и не подлежащим применению с момента вступления в силу решения суда[203].
Приостановление действия и отмена нормативного акта исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации. Особое место в обеспечении безопасности Российской Федерации занимает Президент Российской Федерации. Это объясняется особенностями его конституционно-правового статуса. Статья 80 Конституции РФ уполномочивает Президента РФ в установленном Конституцией порядке принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Кроме того, согласно ч. 4 ст.78 Конституции РФ Президент и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 статьи 85 Конституции Российской Федерации Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия федеральной Конституции и законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод граждан. Предложения о приостановлении актов органов исполнительной власти субъектов Федерации Президенту Российской Федерации вносит Правительство РФ. Это полномочие Президента проистекает из его конституционного статуса гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивающего осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Указы Президента приостанавливают применение актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, но не отменяют их. В случае спора вопрос решается судом. Окончательно решение по восстановлению действия оспариваемого акта либо признанию его утратившим силу принимает соответствующий суд. Президент РФ может направить свой запрос либо в Конституционный суд, либо в орган конституционного контроля того субъекта Федерации, исполнительная власть которого издала оспариваемый акт, либо в суд общей юрисдикции, если такого органа нет.
Полномочный представитель Президента в федеральном округе в соответствии с Положением о его статусе в случае противоречия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации Конституции и федеральным законам, нарушения прав и свобод человека и гражданина вносит Президенту предложения о приостановлении действия этих актов[204] Предложения о приостановлении действия таких актов вносятся также Государственно-правовым управлением Президента[205] и Управлением Президента по внутренней политике[206].
В качестве примеров использования Президентом своего статуса гаранта Конституции можно привести издание им только в 2000 г. ряда указов о приостановлении действия противоречащих Конституции и федеральным законам актов: Президента и Правительства Республики Ингушетии[207]; глав администраций Амурской, Смоленской и Оренбургской областей[208]; Президента Республики Адыгеи[209] и других подобных актов.
В современной истории России Президент Российской Федерации неоднократно приостанавливал действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации. Вплоть до 2001 года указы главы государства о приостановлении актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации появлялись довольно часто. Так, Л.А. Окуньков отмечал, что «в 2000 году Президентом издано немало указов о приостановлении актов исполнительной власти субъектов РФ, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральным законам, что сыграло значительную профилактическую роль в обеспечении законности»[210]. В последние годы подобные акты Президента Российской Федерации встречаются редко. В то же время В.О. Лучин, анализируя практику приостановления действия региональных актов, отмечает, что, как правило, после этого такие акты отменяют, не доводя дело до суда[211].
Как показывает анализ практики применения Президентом РФ данного права, оно использовалось в случае превышения главами исполнительных органов субъектов Федерации своих конституционных полномочий, их вмешательства в сферу компетенции федеральных органов власти и управления. Так, было приостановлено действие ряда указов президентов и глав администраций Ингушетии, Республики Саха (Якутия), Чувашии, Воронежской области, Башкортостана, Краснодарского края, Ненецкого автономного округа и других субъектов РФ[212]. Однако их проверки в соответствующих судах еще не было. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, издавшие такие акты, своевременно приводили их в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством либо отменяли.
Отмену акта исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации может повлечь даже направление ему проекта указа Президента РФ о приостановлении его действия. Если соответствующий орган соглашается с мнением главы государства и отменяет (изменяет) акт, то указ Президента не издается. Указами Президента РФ не определяется окончательная юридическая судьба акта органа исполнительной власти субъекта Федерации. В таком случае требуется либо отмена акта органом, его принявшим, либо приведение его в соответствие с требованиями Президента РФ, либо решение суда, если орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации задействует судебный порядок разрешения спора.
Обязанность отменить неконституционный нормативный правовой акт, приостановить его действие или внести соответствующие изменения, представляет собой меру защиты[213]. Такая обязанность не несет в себе изначально карательного оттенка. Репрессивные меры применяются лишь в случае игнорирования судебного решения.
По мнению Конституционного Суда Российской Федерации, необходимо подтверждение в судебном порядке признания незаконным нормативного правового акта главы субъекта Федерации, принятие которого повлекло за собой конституционно значимые тяжкие последствия. К их числу относятся массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угроза единству и территориальной целостности Российской Федерации, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации. Кроме того, отрешение от должности не может состояться без подтверждения неконституционности нормативного акта главы субъекта Федерации соответствующим решением Конституционного суда Российской Федерации. Субъектами обращения в данном случае могут быть либо соответствующий федеральный орган государственной власти либо орган государственной власти субъекта Федерации. При этом сохраняется возможность обжалования решения Президента в установленном процессуальным законом порядке в Верховном суде Российской Федерации, решение которого, однако, не может ставить под сомнение решение Конституционного суда Российской Федерации и не должно предопределять его содержание[214].
Однако, как правильно указано в литературе, «за пределами правового регулирования остались вопросы о том, кто и как будет устанавливать факт наступления вредных последствий от принятия нормативного правового акта, кто станет определять, что такое «массовость» и «грубость» в нарушении прав и свобод человека и гражданина»[215].
Согласно части 1 статьи 27 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» правовые акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке. Это полномочие также закреплено в статье 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», устанавливающем, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21, опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или в арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными[216]. Прокурор, осуществляя надзор, обращается в суд общей юрисдикции с требованием о проверке соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону, а суд, разрешая такого рода дела по правилам, установленным Гражданским процессуальным кодексом РФ, вправе признавать закон субъекта Российской Федерации противоречащим федеральному закону, не подлежащим применению, что влечет за собой необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации. Этим не затрагивается право соответствующих органов и лиц на основании статьи 125 Конституции Российской Федерации обращаться в Конституционный суд РФ с требованием о проверке конституционности федерального закона или закона субъекта Российской Федерации[217].
Так как право устанавливать несоответствие нормативного акта высшего должностного лица субъекта РФ Конституции Российской Федерации принадлежит исключительно Конституционному Суду Российской Федерации, а правом обращения в этот орган прокурор не обладал, то возникал пробел в процессуальном законодательстве. Этот пробел был устранен постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 года. В соответствии с правовой позицией, сформулированной в этом постановлении, прокуратура получила право обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации[218].
Согласно статье 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации незаконный акт органа государственной власти субъекта не подлежит применению с момента вступления в законную силу решения суда и должен быть приведен органом или лицом, принявшим оспариваемый акт, в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющими большую юридическую силу.
Издание субъектами Федерации, их органами власти и управления нормативно-правового акта, противоречащего федеральной Конституции и федеральному законодательству, можно рассматривать как правонарушение в сфере правотворчества и правоприменения в результате злоупотребления своим правом издавать нормативно-властные решения. Следовательно, подобное правонарушение должно повлечь за собой привлечение к ответственности лиц, его совершивших. Последствия для самого акта должны состоять в его отмене, а в отношении должностных лиц и органа, его издавшего, – в привлечении их к ответственности, как того требует действующее законодательство.
Идея усиления влияния Президента Российской Федерации на представительный орган власти субъекта Федерации, воплощенная в его праве роспуска в случае, если тот не поддерживает кандидатуру, предложенную Президентом России на пост высшего должностного лица субъекта Федерации, не сочетается с другой конституционно-правовой идеей – самостоятельности субъекта Федерации[219].
Конституция Российской Федерации прямо не устанавливает меры ответственности органов государственной власти за нарушение Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Вместе с тем закрепление в Конституции норм о верховенстве Конституции (ч. 1 ст. 15), единстве системы государственной власти (ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 77), верховенстве федерального законодательства по предметам совместного ведения (ст. 76) и обязанности соблюдать Конституцию и законы органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами (ч. 2 ст. 15) является основой для развития действующего законодательства посредством нормативной конкретизации данных конституционных принципов[220].
Введение института временной финансовой администрации. Следует отметить, что введение данного института обусловлено одним из важнейших направлений государственно-правовых преобразований в нашей стране – бюджетно-финансовой реформы.
В этой связи остановимся на рассмотрении достаточно нового для российской практики правового института – временной финансовой администрации с тем, чтобы критически осмыслить основания, порядок, пределы и механизм введения временной финансовой администрации, а также проанализировать возможные коллизии, которые могут возникнуть вследствие практической реализации этого института.
Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"»[221] содержал ряд новелл в сфере законодательного закрепления форм и механизмов конституционно-правовой ответственности субъектов Федерации. В частности, им был учрежден достаточно новый для российской практики правовой институт – временная финансовая администрация[222] (ВФА) как разновидность временного возложения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации на федеральные органы государственной власти, которое представляет собой одну из форм федерального вмешательства (интервенции) в дела субъектов Федерации. В настоящее время временная финансовая администрация на основании Бюджетного кодекса[223] подготавливает и осуществляет меры по восстановлению платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), оказывать содействие федеральным органам государственной власти (органам государственной власти субъектов Российской Федерации) в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления), осуществлять и (или) контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (местной администрации).
Ранее согласно подпункту «б» п. 1 ст. 26–9 Федерального закона № 184-ФЗ[224] отдельные полномочия органов власти субъекта Российской Федерации могут быть временно возложены на федеральные органы, если объем просроченных долговых обязательств субъекта Федерации превышает 30% собственных доходов его бюджета.
Введение временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации представляет собой один из случаев осуществления федеральными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, предусмотренных федеральным законодательством. Вследствие проводимой в Российской Федерации бюджетно-финансовой реформы возникла необходимость исследования вопросов основания, порядка введения временной финансовой администрации, сроков ее осуществления, содержания полномочий ВФА.
Временную финансовую администрацию, по мнению А.Н. Черткова, можно рассматривать и как форму широко распространенного в мире института федерального вмешательства, и как механизм финансового оздоровления бюджетной и отчасти экономической системы субъекта Российской Федерации[225].
В нынешних условиях нашей страны многие субъекты Российской Федерации имеют непогашенную задолженность по займам, что серьезным бременем ложится на федеральный бюджет. В этой связи актуальность создания отлаженного механизма временной финансовой администрации не вызывает сомнений и может стать значимой мерой по укреплению бюджетно-финансовой системы страны.
Временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании) вводится на срок до одного года решением арбитражного суда при осуществлении производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в порядке, установленном федеральным законом. Ходатайство о введении временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации подается в арбитражный суд Российской Федерации Правительством Российской Федерации. Ходатайство о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании подается в арбитражный суд субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования.
Согласно ст. 168.3 Бюджетного кодекса ВФА осуществляет весьма обширный перечень полномочий[226]. Следует отметить, что данный перечень полномочий является открытым, поскольку в п.1 статьи 168.3 содержится ссылка на «иные полномочия, предусмотренные другими федеральными законами».
Тем не менее, наделяя ВФА колоссальным объемом полномочий и рычагов воздействия, вопрос об ответственности Временной Финансовой администрации в Бюджетном кодексе не ставится.
Таким образом, институт ВФА, как форма временного возложения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации на федеральные органы государственной власти, в его нынешнем виде – не столько средство обеспечения нормального функционирования власти в регионе, сколько мера ответственности субъектов Федерации и их должностных лиц. Политическая составляющая этого института в значительной мере поглотила его правовой и экономический смысл. Как указывает А.Н. Чертков, введение временной финансовой администрации не связано с соотношением персонального состава органов государственной власти субъекта Федерации в момент введения временной финансовой администрации и в период, когда возникали основания для ее введения[227] (например, когда ответственность понесет высшее должностное лицо субъекта, которое не участвовало в формировании и исполнении бюджета, в ситуации, когда выборы главы субъекта и формирование законодательного органа субъекта разделены во времени).
М. Глигич-Золотарева высказывает обоснованные опасения, что в ситуации, когда более половины субъектов Федерации относятся к перманентным или временным реципиентам, имеют непогашенную задолженность по займам, рассматриваемая мера (введение ВФА) «может стать не разовой, не чрезвычайной, а вполне рядовой мерой»[228]. Учитывая еще и дифференциацию бюджетной обеспеченности муниципального уровня, не исключена такая ситуация, при которой вводить временную финансовую администрацию придется на значительной территории страны, причем не только в бедных, депрессивных регионах, но и в отдельных муниципалитетах достаточно богатых регионов-доноров[229].
Временная финансовая администрация по своей природе является мерой восстановительного характера, призванной обеспечить нормализацию функционирования государственной власти в отдельно взятом субъекте Федерации, поэтому вполне разумным представляется исключение ВФА из системы мер ответственности субъектов Российской Федерации, лишение ее того самого «карательного» эффекта, введение ее по согласованию с соответствующим субъектов Федерации как помощь со стороны федерального центра[230].
Прямое федеральное (президентское) правление. Рассматривая федеральное (прямое президентское) правление в субъекте Российской Федерации как меру федерального вмешательства, надо отметить, что, несмотря на то, что в современной России подобный институт не предусмотрен, в российском правоведении предлагается использовать механизмы прямого президентского правления в случае возникновения в результате антиконституционных действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации непосредственной угрозы суверенитету, государственной и территориальной целостности Российской Федерации. Так, 8 июня 2000 г. Указом Президента Российской Федерации № 1071 «Об организации временной системы органов исполнительной власти в Чеченской Республике» утверждено Положение об организации временной системы органов исполнительной власти в Чеченской Республике, в которую включены администрация республики и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти.
На территории Чеченской Республики была введена временная система органов исполнительной власти, главой администрации был назначен А. Кадыров. По сути, было принято решение об установлении режима прямого президентского правления: временная администрация наделена правом осуществления контроля над местными органами власти – районными, городскими, сельскими; экономическую деятельность должны курировать территориальные органы федеральных министерств и ведомств, подчиняющиеся Правительству Российской Федерации или представителю Президента в федеральном округе, но не чеченской администрации.
Использование прямого президентского правления является формой президентского контроля и одновременно мерой федерального принуждения, которая применяется в федеративных государствах.
Как отмечалось выше, данным Указом Президента[231] в Чечне была образована администрация и ей подчинены, по сути, почти все создаваемые в республике федеральные органы власти. Администрация должна была подчиняться непосредственно полномочному представителю Президента в Северо-Кавказском федеральном округе[232]. Указом Президента Российской Федерации от 19 января 2001 г. №52[233] в Положение были внесены изменения, связанные с повышением статуса главы администрации Чеченской Республики, на которого возлагалось исполнение обязанностей высшего должностного лица Чеченской Республики, полномочия по назначению на должность и освобождению от должности по согласованию с полномочным представителем Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе заместителем главы администрации – Председателем Правительства Чеченской Республики, осуществляющем полномочия главы высшего исполнительного органа государственной власти республики.
Правомерность этого Указа Президента Российской Федерации вызывает большие сомнения с юридической точки зрения, так как ни Конституция Российской Федерации, ни федеральное законодательство на тот момент времени не наделяло Президента Российской Федерации подобными полномочиями. Согласно постановлению Конституционного суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 г. №11-П[234], не противоречит Конституции Российской Федерации издание Президентом Российской Федерации указов, восполняющих пробел в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующего федерального закона. Однако сам факт учреждения Президентом Российской Федерации системы органов власти субъекта Федерации противоречит части 1 ст.77 Конституции Российской Федерации, а положение о назначении главы администрации Чеченской Республики Президентом Российской Федерации – пункту 1 ст.18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в действующей на день издания Указа редакции, предусматривавшему избрание высшего должностного лица субъекта Российской Федерации населением региона[235].
Правовой режим института прямого президентского правления нуждается в своем определении, что желательно закрепить в полномасштабном, специально подготовленном федеральном законе. Можно предложить следующие составляющие режима прямого президентского правления: он вводится в соответствии с Указом Президента РФ с последующим одобрением Государственной думой и Советом Федерации Федерального собрания Российской Федерации. Подобный Указ должен содержать предельно четкие положения, касающиеся того, какие органы власти субъекта Федерации, на территории которого вводится прямое президентское правление, и в каком объеме продолжают осуществлять те или иные государственные функции. Целесообразно установить временные пределы возможного прямого президентского правления, скорее всего, ограничив его сроком в один год. Общее предназначение прямого президентского правления – это обеспечение суверенитета, территориальной целостности, поддержание нормального режима государственного управления[236].
Таким образом, вопрос о конституционном закреплении института федерального вмешательства в целях обеспечения единства правового пространства сохраняет свою актуальность. Полагаем, что система публичной власти, начиная от федерального центра и заканчивая органами местного самоуправления, должна строиться симметрично, а это подразумевает наделение всех органов власти комплексом прав и обязанностей для решения соответствующих задач в рамках своих полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации и конкретизированных в соответствующих нормативных правовых актах, обеспечивающим равновесие системы. Санкции за нарушение органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления Конституции Российской Федерации и федерального законодательства не дадут позитивного результата без установления аналогичной ответственности на федеральном уровне. Конституционные положения, регулирующие основы федерального вмешательства, должны быть направлены на закрепление конкретных и действенных механизмов обеспечения конституционного правопорядка.
Таким образом, юридический состав, с которым связано возможное досрочное прекращение полномочий (роспуск) законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и досрочное прекращение полномочий других органов государственной власти субъектов Российской Федерации, состоит из ряда элементов, содержание которых изложено в Федеральном законе коллизионно и противоречиво, на что неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях. Законодательные положения, устанавливающие основания применения мер федерального воздействия, характеризуются неопределенностью.
Следует также отметить излишнюю политизированность института федерального вмешательства, вследствие чего политическая составляющая этого института в значительной мере поглощает его правовой смысл. В этой связи считаем необходимым дальнейшее совершенствование нормативного регулирования федерального воздействия.
Институт конституционно-правовой ответственности в настоящее время является самым молодым из конституционно-правовых институтов, нормы, содержащие меры ответственности постоянно корректируются из-за отсутствия четких теоретических основ использования конституционно-правовых санкций. Налицо либо полное отсутствие или же пробельность законодательного регулирования конституционно-правовой ответственности (в особенности процедурных норм, регламентирующих применение мер ответственности)[237].
Во многом обусловленную именно отсутствием должного законодательного регулирования, а также спецификой сферы применения, конституционно-правовую ответственность зачастую отождествляют с институтом федерального вмешательства и наоборот.
Вместе с тем в юридической литературе существует мнение о том, что институт федерального вмешательства как самостоятельный институт не существует вовсе. В этой связи, дискуссия о природе и о формах федерального вмешательства[238] активизировала интерес к проблемам конституционной ответственности[239]. Так, отдельные авторы заменяют его институтом конституционно-правовой ответственности субъекта федерации как публично-правового образования. Подобной позиции придерживается М.В. Глигич-Золотарева, которая считает, что федеральное вмешательство – это лишь одна из форм конституционно-правовой ответственности[240].
По мнению С.С. Собянина, среди ученых, разделяющих позицию о необходимости разграничения понятий конституционно-правовой ответственности и федерального вмешательства, нет, тем не менее, единства по вопросу о соотношении указанных понятий.
А.В. Безруков и А.А. Кондрашев полагают, что «сведение всех мер конституционно-правовой ответственности к федеральному вмешательству по меньшей мере необоснованно, так же, как, впрочем, и рассмотрение федерального вмешательства как формы (меры) конституционно-правовой ответственности»[241]. В теории государства и права юридическая ответственность традиционно определяется как одна из мер (форм) государственного принуждения, а государственное принуждение, в свою очередь, выступает одной из форм государственно-правового воздействия, включающего в себя также убеждение, поощрение, позитивную (перспективную) ответственность[242].
Однако характеристика юридической ответственности не исчерпывается ее рассмотрением только как меры (форм) государственного принуждения. Для выделения юридической ответственности как таковой необходимо установление объекта, субъекта, объективной и субъективной сторон, а также причинно-следственной связи между совершенными действиями конкретным субъектом правоотношения и наступившими негативными последствиями. Иными словами, государственное принуждение в виде юридической ответственности может применяться исключительно при установлении в особой юридической процедуре факта противоправного деяния и его связи с наступившими негативными последствиями. В этой связи не юридическая ответственность в целом, а только ее мера должна определяться как мера (форма) государственного принуждения.
Конституционно-правовая ответственность как вид юридической ответственности обладает общими (родовыми) признаками, свойствами и качествами, присущими всем разновидностям юридической ответственности[243].
Так, в качестве объекта выступает конституционное законодательство и прежде всего Конституция. Это вытекает из особой юридической природы Конституции как Основного закона государства. Конституция, по мнению С.А. Авакьяна, «должна полагаться в своем действии не только на арсенал всех отраслей права, но и на собственные средства обеспечения реализации своих норм, а если надо, то и на меры ответственности»[244].
Как пишет Н.В. Витрук, «конституционной ответственностью можно считать лишь ту, которая предусмотрена Конституцией России, конституциями (уставами) субъектов Федерации в интерпретации судебных органов конституционного контроля на федеральном и региональном уровнях в контексте действия общепризнанных принципов и норм международного права»[245].
В.О. Лучин в широком, обобщенном плане определяет конституционно-правовую ответственность как «обусловленную нормами Основного закона необходимость соответствующих субъектов отвечать за свое юридически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения – претерпевать определенные лишения»[246].
По мнению Ю.Л. Шульженко, конституционно-правовая ответственность, наряду с конституционным контролем и надзором, может быть отнесена к институту правовой охраны Конституции[247].
Таким образом, конституционно-правовую ответственность в качестве самостоятельного вида юридической ответственности следует рассматривать как закрепленную конституционно-правовыми нормами обязанность субъекта конституционно-правовых отношений отвечать за несоответствие своего юридически значимого поведения тому, которое предписано ему этими нормами, обеспечиваемая возможностью применения уполномоченным субъектом мер воздействия, установленных конституционно-правовыми нормами[248].
В.Г. Ермаков считает конституционно-правовую ответственность «как конституционно-правовое отношение, заключающееся в необходимости наступления за несоблюдение конституционно-правовых норм определенных последствий, выражающихся в применении государственно-принудительных мер (лишение права, возложение дополнительной обязанности, принуждение к исполнению) или восстановлении нарушенного правопорядка под угрозой использования государственного принуждения»[249].
Следует сказать, что конституционно-правовая ответственность является в настоящее время одной из самых широко дискутируемых тем в научной литературе, о чем свидетельствует тот факт, что до сих пор не выработано общего подхода к пониманию данного явления. Чуть ли не единственное, в чем сходятся исследователи, – это то, что конституционное право не сможет нормально функционировать без теоретически разработанного и нашедшего полноценное практическое воплощение собственного отраслевого института юридической ответственности.
Рассмотрим несколько подходов к содержанию
конституционно-правовой ответственности в трудах российских ученых-юристов[250]. Так, например, М.В. Баглай указывает на
то, что данный вид ответственности не имеет репрессивного характера, хотя
лишение парламентария депутатского мандата является достаточно болезненной
санкцией[251]. С другой стороны, отмену незаконного
акта действительно трудно отождествить с санкцией, а конституционно-правовую
ответственность – с реализацией санкции. Конституционно-правовая
ответственность, прежде всего, выполняет не карательную, а
правовосстановительную функцию. Она играет
существенную роль в развитии и совершенствовании системы конституционной охраны[252].
В связи с тем, что существуют многочисленные концепции исследования данной категории, представляется необходимым обратиться к типологии, которую выявил А.А. Кондрашев[253]. По его мнению, понятие конституционно-правовой ответственности можно представить в русле трех основных подходов. Согласно первому (Ю.П. Еременко, Т.Д. Зражевская, В.О. Лучин, В.А. Виноградов, И.А. Умнова) понятие ответственности по конституционному праву следует разделить на две составляющие: позитивную и негативную и, соответственно, исследовать оба аспекта этого правового феномена. В позиции авторов указанной концепции конституционно-правовой ответственности в отношении ретроспективного аспекта ответственности можно условно выделить два направления: в рамках первого ответственность понимается как обязанность претерпевать различные правоограничения, выступающие последствием правонарушения; в рамках второго – ответственность представляется в виде негативной оценки правонарушения и применения принудительного воздействия санкции норм конституционного права. Различие между этими определениями ответственности фактически сводится (во втором случае) к отказу от рассмотрения категории ответственности через понятие "обязанность".
Второй подход к содержанию конституционно-правовой ответственности представлен такими исследователями, как Н.М. Колосова, Д.Т. Шон, М.П. Авдеенкова и Ю.Л. Дмитриев. В соответствии с их позицией ответственность по конституционному праву исследуется исключительно в ретроспективном аспекте и заключается в негативной оценке поведения субъектов конституционного права, влекущем разного рода неблагоприятные последствия в виде лишений или ограничений прав.
И, наконец, третью концепцию конституционно-правовой ответственности обосновал М.А. Краснов, рассматривая ее как правовую связь между сторонами, при которой одна из них (субъект ответственности) обязывается соответствовать ожидаемой модели поведения, другая сторона (инстанция ответственности) оценивает это соответствие и в случае отрицательной оценки определенным образом реагирует на нарушение[254].
А.А. Кондрашев дает следующее определение: «... конституционно-правовая ответственность представляет собой правовую связь (состояние), возникающую вследствие несоблюдения конституционно-правовой нормы участниками нарушенного конституционного правоотношения, воплощенную в установлении нормативного требования, обращенного к правонарушителю, подвергнуться государственному осуждению. Конституционно-правовая ответственность может быть либо реализована путем применения государственно-принудительных средств в виде лишений организационного (расформирование, прекращение деятельности органа), реже – личного характера (лишение наград, лишение статуса беженца), утраты юридической силы или приостановления действия правового акта или прямого восстановления нарушения правопорядка государством с использованием средств государственного принуждения или самостоятельно правонарушителем под угрозой использования таких средств, либо не реализована (временно или окончательно), но возникновение состояния ответственности и угрозы реализации соответствующих санкций будет присутствовать в любом случае»[255].
Вместе с тем следует заметить, что в данном контексте под конституционно-правовой ответственностью понимаются меры воздействия со стороны государства на правонарушителя, но применению мер ответственности должно предшествовать установление оснований их применения. Поэтому подлежат различию основания привлечения к конституционно-правовой ответственности и основания применения мер (санкций) конституционно-правовой ответственности. Так, в сфере обеспечения единства правового пространства совершение конституционного правонарушения (деликта) – издание нормативного правового акта, противоречащего Конституции, является основанием привлечения к конституционно-правовой ответственности, но это не во всех случаях влечет применение мер конституционно-правовой ответственности как мер государственного принуждения. Установление Конституционным Судом факта неконституционности нормативного правового акта субъекта Федерации влечет за собой необходимость приведения его в соответствие органом, который принял данный акт. В случае неисполнения судебного решения применяется мера федерального воздействия – отрешение (роспуск) соответствующего органа государственной власти субъекта.
В настоящее время большинство авторов выделяет в институте ответственности «две различные по своей правовой сущности стороны: ответственность за правонарушения с классическими элементами (противоправностью и виной), и ответственность, наступающая за совершение действий, не подпадающих под квалификацию их как преступных (некомпетентность, ошибки, конфликты между органами власти и пр.)[256]. Однако следует отметить, что названные выше ошибки, конфликты между органами власти и пр., как справедливо отмечает А.А. Кондрашев, не являются правонарушениями, а соответственно, не могут влечь за собой конституционно-правовой ответственности (данные действия следует квалифицировать как злоупотребление публично-властными полномочиями).
Отметим, что в доктрине конституционного права пристальное внимание ученых привлекает институт позитивной ответственности, которую зачастую рассматривают как политическую ответственность[257], конституционную ответственность, содержащую позитивный и негативный аспекты[258], позитивную ответственность в системе сдержек и противовесов[259].
Представляется неслучайным, что именно в конституционно-правовой доктрине институт позитивной или политической ответственности оказался столь востребованным, что ее рассматривают в качестве одного из видов или элементов конституционной ответственности. По мнению Д.С. Велиевой[260], это связано с тем, что применение традиционных институтов юридической ответственности представляется весьма проблематичным, когда речь заходит о высших уровнях политической власти. Ортодоксальные категории юридической ответственности, такие, как вина, противоправность, санкция и др., оказываются малоприменимыми в данной ситуации. Поэтому ответственность органов государственной власти и высших должностных лиц действительно носит позитивный и политический характер[261].
Однако надо отметить, что конституционно-правовые нормы, закрепляющие конституционно-правовую ответственность, нашли свое отражение в ряде федеральных конституционных законов[262] и федеральных законов[263], среди которых особое внимание заслуживает Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»[264].
Во-первых, нормы данного закона закрепляют не только субъекты и основания конституционно-правовой ответственности, но и конкретные меры воздействия.
Во-вторых, нормы Федерального закона неоднократно становились предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ, что явилось основанием для выработки ряда правовых позиций Судом, имеющих исключительную важность как для развития собственно конституционно-правовой ответственности, так и для развития доктрины конституционного права в целом.
Так, статьями 3.1, 9, 19, 29, 29.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» закрепляются меры федерального воздействия в отношении органов государственной власти субъектов Федерации, где в качестве обязательного элемента их применения рассматриваются судебные процедуры. Наряду с этим законодатель не конкретизировал, какие именно судебные органы правомочны разрешать споры о соответствии Конституции РФ, федеральному законодательству законов и иных нормативно-правовых актов субъектов Федерации, ограничившись формулировкой «соответствующий суд». Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации единственной судебной инстанцией, уполномоченной нормами Конституции РФ, является Конституционный Суд Российской Федерации[265].
Необходимо отметить, что конституционно-правовая ответственность в России законодательной легализации впервые получила признание в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. Именно благодаря позиции Конституционного Суда РФ впервые на уровне интерпретационных актов, которые ряд авторов относит к прецедентным нормам российского права[266], было дано определение конституционно-правовой ответственности, описаны основания ответственности (противоправность и вина), а также раскрыты особенности процедуры применения конституционно-правовой ответственности. Как справедливо отмечает Н.В. Витрук, Конституционный Суд РФ своими правовыми позициями, сформированными в его решениях, старается конкретизировать многие вопросы конституционно-правовой ответственности[267]. Конституционный Суд признал правомерность введения отзыва депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ, введение разнообразных мер федерального воздействия в отношении органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов РФ. В правовых позициях Конституционный Суд РФ уточнил, что следует понимать под основанием конституционно-правовой ответственности, разъяснил сущность конституционно-правовых санкций и целесообразность их установления, дал федеральному законодателю ориентиры по нормативной регламентации и практическому применению мер конституционно-правовой ответственности.
Судебными решениями устанавливаются и основания для применения мер федерального воздействия, а именно досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти и высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. Следовательно, их наличие является обязательным, что тем более очевидно в случаях, когда речь идет о не устранении установленного судом противоречия, т.е. о неисполнении судебного решения[268].
Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 19 апреля 2001 г. №165-О указал, что в случае неисполнения решения Конституционного Суда Российской Федерации не требует повторно устанавливать иным судом факт создания препятствий для обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации, для закрепленных Конституцией РФ основ конституционного строя и полномочий федеральных органов государственной власти, в целях применения Президентом РФ мер ответственности применительно к органам государственной власти субъектов РФ[269].
Обобщая вышеизложенное, можно сделать вывод, что понятия «федеральное вмешательство» и «конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации» не являются тождественными, поскольку конституционно-правовая ответственность – это самостоятельный вид юридической ответственности, которому присущи все свойства юридической ответственности, сущностным признаком которой является участие судебного органа в установлении факта совершения противоправного деяния (действия, бездействие) – конституционного деликта, а федеральное вмешательство представляет собой комплексную меру, заключающуюся в правовом воздействии федеральной власти с использованием средств государственного принуждения в случаях нарушения федеральной Конституции, федерального законодательства органами власти субъекта, с целью установления конституционного правопорядка и соответственно выступает мерой конституционно-правовой ответственности.
Проведенное исследование роли института федерального вмешательства в обеспечении единства правового пространства Российской Федерации, включая вопросы конституционно-правового регулирования, оснований, порядка применения, а также пределов вмешательства Федерации в компетенцию субъектов, конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации за нарушение Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, позволило сделать следующие выводы.
Анализ теоретико-правовых основ единого правового пространства позволяет сделать вывод, что понятием «единое правовое пространство» отхватываются конституционные характеристики правовой системы РФ, которая предполагает обязательное единство федеральной правовой системы и соответствующей ей единой системы федерального законодательства, неделимость его на самостоятельные системы законодательств субъектов Федерации (что, в свою очередь, не исключает научного обоснования наличия двух уровней правового регулирования).
Вместе с тем, эффективность обеспечения единства правового пространства непосредственно зависит от содержательного наполнения правовой системы государства базовыми основополагающими принципами, в соответствии с которыми и должно осуществляться ее функционирование.
Однако в науке права не существует единого подхода к пониманию как сущности принципов обеспечения единства правового пространства, так и критериев их классификации.
В монографии подвергается критике существующий подход к правовой доктрине относительно критериев определения и классификации принципов правового пространства. Представляется, что категорией «общеправовые принципы» должны быть охвачены характеристики принципов, имеющих основополагающее, базовое, фундаментальное значение для формирования и функционирования правовой системы в целом. Подобным качеством обладают исключительно конституционные принципы, получившие свое закрепление в Конституции, а также выработанные в результате интерпретационной практики Конституционного Суда Российской Федерации и получивших свою нормативную конкретизацию в федеральных законах.
Реализация конституционных принципов, составляющих основу обеспечения единства правового пространства, возможна при условии создания эффективного механизма их организационно-правового обеспечения, которое предполагает осуществление специальных гарантий и процедур через юридическую форму и организационную деятельность государства. Так, организационно-правовое обеспечение единства правового пространства, включающее в себя нормоустанавливающую (правообеспечительную) и правоприменительную деятельность, направлено, прежде всего, на содержательную конкретизацию конституционных принципов единства правового пространства, объективно требующих многоуровневого правового обеспечения их реализации. Вместе с этим следует особо подчеркнуть, что правовое обеспечение реализации конституционных принципов формирования и функционирования правовой системы должно основываться на конституционном правопонимании и конституционном правоприменении как единственно возможных способах достижения конституционной цели.
Формула взаимозависимости и взаимовлияния федерального законодательства и законодательства субъектов в вопросах обеспечения единого правового пространства предполагает ведущую роль Федерации в конкретизации конституционных основ обеспечения единого правового пространства, в свою очередь субъекты Федерации посредством принятия собственных законодательных актов должны вносить нормативную определенность в целях конкретизации федеральных основ.
Полагаем, что федеральный законодатель, учитывая конституционный принцип федерализма и вытекающие из этого принципа взаимные права и обязанности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, необходимость их согласованной деятельности по обеспечению соответствия нормативных актов субъектов Российской Федерации федеральной Конституции и федеральным законам, должен установить такой контрольный механизм, который бы обеспечивал эффективное исполнение органами государственной власти субъектов Федерации их конституционной обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы, не допуская принятия законов и иных нормативных актов, противоречащих им.
Элементом такого механизма является федеральное вмешательство, которое представляет собой систему юридических процедур и мер, применяемых федеральными органами государственной власти по отношению к органам государственной власти субъектов Российской Федерации в случае нарушения последними обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральное законодательство.
Федеральное вмешательство в механизме обеспечения единства правового пространства представлено следующими мерами:
1) приостановление действия нормативного акта исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации;
2) отмена нормативного акта исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации; введение института временной финансовой администрации;
3) отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;
4) роспуск законодательного (представительного) органа субъекта Федерации.
Применение мер федерального вмешательства в сфере обеспечения единства правового пространства должно быть конституционно обоснованным и связанным с нарушением федеральной Конституции и федерального законодательства органами государственной власти субъектов Российской Федерации, выражающемся в принятии (издании) противоречащего Конституции, федеральным законам нормативного правового акта.
В связи с этим необходима законодательная конкретизация положений ч.4 ст.9, п. «а» ч.2 ст. 29.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части, касающейся формулировки «установлены соответствующим судом», исходя из конституционной компетенции судебных органов: факт противоречия нормативного правового акта органа государственной власти субъекта Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам устанавливается исключительно Конституционным Судом Российской Федерации; факт противоречия нормативного правового акта органа государственной власти субъекта Федерации федеральным законам – судом общей юрисдикции.
Подводя итог, следует подчеркнуть, что исходя из конституционной сущности единого правового пространства, его обеспечение выступает в качестве конституционной цели, воплощение которой предполагает достижение соответствия между требованиями конституционных норм совершить (или воздержаться) определенные действия, направленные на реализацию конституционных принципов и суммой фактически последующих действий. При этом обеспечение реализации конституционных принципов единства правового пространства должно основываться на конституционном правопонимании и конституционном правоприменении как единственно возможных способах достижения конституционной цели. Обеспечение единства правового пространства – это конституционный процесс, представляющий собой правообеспечительную и правоприменительную деятельность специальных уполномоченных органов государства и других субъектов конституционного права, направленных на реализацию материально-правовых норм, а именно конституционных принципов формирования и функционирования правовой системы посредством их нормативной конкретизации, осуществление конституционного контроля и надзора и иных полномочий, способствующих достижению конституционной цели. При этом федеральное вмешательство выступает мерой конституционно-правовой ответственности, основанием применения которой служит судебное решение, устанавливающее факт конституционного правонарушения и являющееся гарантией ее обоснованного применения.
I. Нормативные правовые акты
1. Конституция Российской Федерации. М., 2014.
2. Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. О Конституционном Суде Российской Федерации: федер. конституционный закон Рос. Федерации от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ, с изм. и доп. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 13, ст.1447.
4. О Правительстве Российской Федерации: федер. конституционный закон Рос. Федерации от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ, с изм. и доп. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 51, ст. 5712.
5. О судах общей юрисдикции в Российской Федерации: федер. конституционный закон Рос. Федерации от 7 февраля 2011 г. №1-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. №7, ст. 898.
6. О чрезвычайном положении: федер. конституционный закон от 31 мая 2001 года №3-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 23, ст. 2277.
7. О референдуме Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года №5-ФКЗ, с измен. от 30 декабря 2006 г., 24 апреля 2008 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 27, ст. 2710.
8. О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации: федер. конституционный закон Рос. Федерации от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. №52, ч.1, ст. 4916.
9. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа: федер. конституционный закон Рос. Федерации от 25 марта 2004 года №1-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 13, ст. 1110.
10. О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя: федер. конституционный закон Рос. Федерации от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
11. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федер. закон Рос. Федерации от 17 июля 2009 г. №172-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. №29, ст.3609.
12. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ: в ред. от 22.10.2014 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
13. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2010 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42, ст. 5005; Российская газета. 2010. 31 декабря.
14. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: федер. закон Рос. Федерации от 11 декабря 2004 г. №159-ФЗ (в ред. от 17 декабря 2009 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 50, ст. 4950.
15. Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, с изм. и доп. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. №40, ст. 3822.
16. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ, с изм. и доп. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 24, ст.2253.
17. О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 18 мая 2005 г. №51-ФЗ, с изм. и доп.// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 21, ст.1919.
18. О порядке формирования Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 5 августа 2000 года № 113-ФЗ (в ред. от 15 ноября 2010 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 32, ст. 3336; 2009. № 7, ст. 789; Российская газета. 2009. № 4851.
19. О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе: указ Президента Рос. Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 (в ред. от 7 сентября 2010 г., 2 февраля 2013 г., 21 марта, 25 июля 2014 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
20. О порядке рассмотрения кандидатуры на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации: указ Президента РФ от 27 декабря 2004 года № 1603 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 52, ст.5427.
21. О дополнительных мерах по обеспечению единого правового пространства Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. №1486 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 33, ст. 3356.
22. О введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики: указ Президента РФ от 29 мая 1993 г. № 788 // Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации. 1993. № 22, ст. 2027, 2028.
23. О введении чрезвычайного положения в Москве: указ Президента Российской Федерации от 3 октября 1993 г. №1575 // Российская газета. 1993. 5 октября.
24. О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта: указ Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. №2166 // Российская газета. 1994. 14 декабря.
25. О приостановлении действия указов Президента Чувашской Республики от 25 ноября 1994 г. №130 «О Кисилеве М.Ф.» и от 29 ноября 1994 г. №131 «О Министерстве внутренних дел Чувашской Республики»: указ Президента РФ от 8 февраля 1995 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. №7, ст. 515.
26. О приостановлении действия некоторых постановлений, принятых администрацией Воронежской области: указ Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 607 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 18, ст. 2116.
27. О досрочном прекращении полномочий мэра Москвы: указ Президента Российской Федерации от 28 сентября 2010 г. № 1183 // Российская газета. 29 сентября. 2010. № 5298.
28. Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ: постановление Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. № 904 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 49, ст. 4826.
29. Об организации временной системы органов исполнительной власти в Чеченской Республике: распоряжение Правительства РФ от 7 июля 2000 г. № 937-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 28, ст. 2996.
30. Об утверждении Положения о назначении (об освобождении от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в субъекте РФ, об утверждении структуры и штатного расписания, а также о финансовом обеспечении деятельности временной финансовой администрации и организации проведения проверки (аудита) бюджетов субъектов Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 3 октября 2006 г. №599. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
31. По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области: Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года №12-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 29, ст.3581.
32. По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Государственного совета-Хасэ Республики Адыгея: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. // Собр.законодательства Росси. Федерации. 2002. №15, ст.1497.
33. По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 г. № 11-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. №19, ст.2320.
34. По ходатайству полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе об официальном разъяснении определения Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 года по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия-Алания и Республики Татарстан: определение Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2001 г. №65-О // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 20, ст.2059.
35. Особое мнение судьи Конституционного суда РФ Н.В. Витрука, высказанное после принятия Постановления Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с запросами Государственного собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета-Хасэ Республики Адыгея". Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
36. О первоочередных мерах по активизации работы Министерства юстиции РФ по обеспечению единого правового пространства РФ: приказ Минюста РФ от 10 июня 2000г. № 176 // Бюллетень Минюста РФ. 2000. № 7.
37. Об утверждении Рекомендаций по ведению федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ: приказ Минюста РФ от 27 ноября 2001г. № 313 // Бюллетень Минюста РФ. 2002. № 1.
38. Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе: утв. указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. №849 с измен. от 30 января 2001г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 6, ст. 551.
39. Конституция Швейцарской конфедерации 2000 г. / пер. с нем. С.Л. Авраменко. М.: Изд-во Московского государственного университета печати, 2001.
40. Основной закон Федеративной Республики Германия 1949 г. // Конституции государств Европейского союза / Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ / под ред. Л.А. Окунькова, Б.С. Крылова и др. М.: Норма, 1999.
41. Конституции государств Европы: в 3 т. / Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ / общ. ред., вступ. ст. Л.А. Окунькова. М.: Норма, 2001. Т.1–3.
II. Монографии, учебники, учебные пособия
42. Абдулатипов Р. Власть не может выходить за рамки закона // Федерализм. 1997. №1.
43. Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: учеб. пособие: в 2 т. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: Инфра-М, 2010.
44. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. М.: РЮИД; «Сашко», 2000. №6.
45. Авакьян С.А. Размышления конституционалиста: Избранные статьи. М.: Изд-во Московского университета, 2010.
46. Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник / А.С. Автономов, В.А. Сивицкий, А.И. Черкасов / под ред. А.С. Автономова. М.: Юриспруденция, 2007.
47. Азизова В.Т. Правовое пространство России: учеб. пособие. Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2004.
48. Азизова В.Т. Механизм обеспечения единого правового пространства Российской Федерации: учебное пособие. Махачкала: Изд-во «Лотос», 2010.
49. Александренко Г.В. Буржуазный федерализм: критический анализ буржуазных федераций и буржуазных теорий федерализма. Киев: Изд-во АН УСССР, 1962.
50. Арбузкин А.М. Конституционное право зарубежных стран: учебное пособие. М.: Юристъ, 2007.
51. Бабурин С.Н. Теория государства: правовые и геополитические проблемы. М, 1997.
52. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998.
53. Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. М.: Изд-во МГУ, 2000.
54. Басу Д.Д. Основы конституционного права Индии: пер. с англ. С.Ю. Кашкина, З.И. Луковниковой / под общ. ред. М.М. Сайфулина. М.: Прогресс, 1986.
55. Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985.
56. Большой юридический словарь. М., 1999.
57. Борисов А.Н. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ. М.: "Юстицинформ", 2006. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
58. Васильева С.В. Конституционное право России: учебник / С.В. Васильева, В.А. Виноградов, В.Д. Мазаев. М.: Эксмо, 2010.
59. Виноградов В.А. Понятие и особенности конституционно-правовой ответственности: проблемы России, опыт зарубежных стран. М.: Ин-т права и публичной политики, 2003.
60. Витрук Н.В. Верность Конституции. М., 2008.
61. Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991-2001 гг.): Очерки теории и практики. М.: «Городец», 2001.
62. Гессен В.М. Исключительное положение. СПб., 1908.
63. Глигич-Золотарева М.В. Институт федерального вмешательства в системе конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001.
64. Гончаров И.В. Федеральное вмешательство в дела субъектов Федерации как средство обеспечения конституционной безопасности России. М.: Академия управления МВД России, 2003.
65. Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства): Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации. М., 2000.
66. Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2000.
67. Домрин А.Н. Конституционный механизм чрезвычайного положения: правовое регулирование и практика применения в Великобритании и Индии / Московский общественный научный фонд. М., 1998.
68. Ермаков В.Г. Конституционно-правовой статус субъектов РФ / В.Г. Ермаков, В.Е. Лоторев. Елец: Елецкий государственный университет им. И.А. Бунина, 2004.
69. Жидков О.А. Становление правовых систем в странах Латинской Америки // Государственно-правовые проблемы стран Латинской Америки / Университет дружбы народов. М.: Изд-во РУДН, 1998.
70. Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1980.
71. Гончаров И.В. Федеральное вмешательство в дела субъектов Федерации как средство обеспечения конституционной безопасности России. М.: Академия управления МВД России, 2003.
72. Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000.
73. Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России. М.: Изд-во МГУ, 1999.
74. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М.: Эксмо, 2010.
75. Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации: теория и практика. М.: Юристъ, 2006.
76. Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации. Красноярск, 1999.
77. Конституционное право зарубежных стран / под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. 2-е изд., перераб. М.: Норма, 2005.
78. Конституционное право зарубежных стран: учеб. для вузов / отв. ред. Б.А. Страшун. М.: Норма, 2007.
79. Конституция Соединенных Штатов Америки 1787 г. Поправка X. / Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учеб. для вузов. 10-е изд., испр. и доп. М.: Юстицинформ, 2003.
80. Конюхова И.А. Конституционное право Российской Федерации. Общая часть: курс лекций. М.: Городец, 2006.
81. Кравец И.А. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики). Новосибирск, 2002.
82. Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства. М., 1995.
83. Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М.: Формула права, 2006.
84. Лапшина И.Е. Конституционное право зарубежных стран: учебное пособие. М.: Проспект, 2004.
85. Лафитский В.И. США: Конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма. М.: Изд-во Известия, 1993.
86. Левакин И.В. Российская Федерация: проблемы государственного единства. М., 2002.
87. Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002.
88. Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: основные социальные и правовые характеристики. М., 2000.
89. Малахов В.П. Философия права: учебное пособие. М., 2002.
90. Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты. М., 2002.
91. Михайлова М.Ю. Федеральное вмешательство в зарубежных странах. М.: МГИМО-Университет МИД России, 2005.
92. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник для вузов. 10-е изд., испр. и доп. М.: Юстицинформ, 2003.
93. Обеспечение единого правового пространства Российской Федерации: мониторинг регионального законодательства: Отчет о деятельности Центра регионального законодательства при ФГБОУ ВПО «Дагестанский государственный университет» / под ред. канд. юрид. наук, доц. Д.Ш. Пирбудаговой. Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2011.
94. Общими силами – к подъему России: Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации). – М., 1998.
95. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.: «Азбуковник», 1997.
96. Пирбудагова Д.Ш., Азизова В.Т. Теоретические и методологические аспекты обеспечения единого правового пространства Российской Федерации: учебное пособие. Махачкала: Изд-во «Лотос», 2010.
97. Российский федерализм. Экономико-правовые проблемы / Институт экономики РАН; Центр экономики федеративных отношений; отв. ред. С.Д. Валентей. СПб.: Алетейя, 2008.
98. Соколова Н.С. Правотворческая деятельность субъектов РФ: пути совершенствования. М.: РАГС, 2003.
99. Сравнительное конституционное право. М., 1996.
100.СССР и международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. М.: Международные отношения, 1989.
101.Столяров М.В. Теория и практика федерализма: курс лекций о федеративном государстве: учебно-методический комплекс. М.: Изд-во РАГС, 2008.
102.Стрельников Г.А. Федеративные отношения, становление, развитие, тенденции. М.: Эдиториал УРСС, 2001.
103.Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и А.В.Малько. М.: Юристъ, 1997.
104.Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма. СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2002.
105.Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ): учебное пособие / отв. ред. М.Н. Марченко. М.: Юристъ, 2000.
106.Федерализм: теория, институты, отношения: сравнительно-правовое исследование / отв. ред. Б.Н. Топорнин. М.: Юристъ, 2001.
107.Филиппов Н.К. Институт федерального вмешательства как форма конституционно-правовой ответственности федеральной власти // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001.
108.Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: учебник / Институт государства и права РАН; Академический правовой университет. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2005.
109.Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998.
110.Чиркин В.Е. Основы конституционного права: учеб. пособие. М.: Манускрипт, 1996.
111.Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. СПб., 1997.
112.Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М.: ИНИОН РАН, 1995.
113.Чудаков М.Ф. Конституционное право зарубежных стран: курс лекций. Минск: Новое знание, 2001.
114.Штелер-Май А. Основы конституционного строя Федеративной Республики Германии / пер. с нем. Ю.В. Кобяко; под ред. А.А. Овчинникова, Ю.Д. Казанчева. М.: Изд. отдел ИПВХВ РА.
115.Эбзеев Б.С. Государственная власть. Местное самоуправление: в 2 т. Т. 1. М., 2000.
III. Статьи, публикации, материалы конференций
116. Абдулатипов Р. Только закон может остановить беззаконие. Об институте федерального вмешательства в дела субъектов Федерации // Независимая газета. 1996. 16 июля.
117. Абдулатипов Р.Г. Власть не может выходить за рамки закона // Федерализм. 1997. № 1.
118. Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001.
119. Авакьян С.А., Арбузкин А.М., Аринин А.Н. Федеральное вмешательство: концепция и проект федерального закона // Вестник Московского университета. Сер.: Право. 2000. №6.
120. Айдарова И. Основания применения мер федерального вмешательства // Право и жизнь. 2002. № 47.
121. Амирбеков К.И. Судебная реформа и проблемы единства правового пространства Российской Федерации // Дагестан в правовом пространстве России: Материалы республиканской научно-практической конференции. Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2002.
122. Анненкова В.Г. Единая национальная идея – основа и смысл единства Российского государства. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
123. Анненкова В.Г. Правовое пространство современной России: понятие, структура и механизм обеспечения единства // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 4.
124. Анненкова В.Г. Система государственных гарантий обеспечения единства Российского государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 7.
125. Анненкова В.Г. Федеральное вмешательство как способ обеспечения территориального единства государства // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 1.
126. Артамонов А.Н. О совершенствовании механизмов обеспечения единства правового пространства Российской Федерации (по результатам рассмотрения отдельных судебных решений и спорных ситуаций) // Администратор суда. 2010. № 3.
127. Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер // Государство и право. 2001. № 5.
128. Барциц И.Н. Международное право и правовая система России // Журнал российского права. 2001. № 2.
129. Барциц И.Н. Правовое пространство России: современное состояние и перспективы развития // Правоведение. 1999. № 3.
130. Барциц И.Н. Правовое пространство: основные признаки и закономерности развития // Журнал российского права. 2000. № 5/6.
131.Барциц И.Н. Проблемы ответственности в федеративном государстве // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001.
132. Барциц И.Н. Федеральное вмешательство: основания и механизмы // Правоведение. 2000. № 4.
133. Безруков А.В., Кондрашев А.А. Совершенствование законодательного регулирования института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации // Государство и право. 2004. № 8.
134. Бессарабов В., Рыбчинский А. Прокуратура России: федерализм и конституционная законность // Законность. 2001. № 7.
135. Будаев К.А. Обеспечение единого правового пространства – важный аспект деятельности органов конституционного контроля субъектов РФ // Журнал российского права. 2001. №10.
136. Будылка В. Региональное нормотворчество // Российская юстиция. 2001. № 5.
137. Велиева Д.С. К вопросу об ответственности российского государства в сфере обеспечения экологической безопасности: конституционный аспект // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран: материалы международной научно-практической конференции. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 10-13 марта 2010 года / отв. ред. – доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации С.А. Авакьян. М.: «Издательский дом РоЛиКС», 2010.
138. Вершинина С.И. О теории государственного принуждения // Право и политика. 2010. № 4.
139. Виатр Е.Дж. Конституционная ответственность в Польше после 1988 г. // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1996. №2.
140. Виноградов В.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Законодательство. М., 2002. №10.
141. Виноградов В.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 2004. № 2.
142. Виноградов В.А. Федеральное вмешательство: проблемы теории и правовое регулирование // Законодательство и экономика. 2004. №7.
143. Витрук Н.В. О социально-правовой сущности и легитимности Конституции Российской Федерации 1993 года // Российское правосудие. 2008. № 2.
144. Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право. 1998. № 12.
145. Гаджиев Г.А. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации как источник права // Право и жизнь. 2000. № 26.
146. Глигич-Золотарева М.В. Временная финансовая администрация как политико-правовой институт // Федерализм. 2004. № 1.
147. Глигич-Золотарева М.В. Институт федерального вмешательства. Потребность в разработке и система мер // Государство и право. 2001. № 5.
148. Гончаров И.В. Полномочия Президента Российской Федерации при осуществлении федерального вмешательства // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 1.
149. Гончаров И.В. Федеральное вмешательство как способ контроля Российской Федерации за деятельностью своих субъектов // Конституционное и муниципальное право. 2005. №2.
150. Гончарук В.М. Конституционные основы единства правового пространства Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 6.
151. Гошуляк В.В. Практика применения института федерального вмешательства в Российской Федерации // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2007. № 2.
152. Гошуляк В.В. Становление института федерального вмешательства в Российской Федерации // Право и образование. М., 2001. № 2.
153. Гошуляк В.В. Теоретические проблемы единства системы конституционного законодательства Российской Федерации // Журнал российского права. 2001. № 9.
154. Граф И.В. Институт федерального вмешательства в системе конституционно-правовой ответственности Российской Федерации и зарубежных государств. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
155. Гришин В. Партнерство центра и регионов должно быть равноправным // Российская Федерация сегодня. 2003. № 3.
156. Гулягин А.Ю. Административный мандат органов юстиции в сфере обеспечения единства правового пространства. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
157. Гущина Н.А. Пробелы и дефекты в законодательстве и механизм их устранения // Современное право. 2011. №6.
158. Демидов В.Н. Конституция РФ и единство конституционно-правового пространства Российской Федерации // Журнал российского права. 2009. № 6.
159. Дзидзоев Р.М. Некоторые вопросы федеративной ответственности субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 11.
160. Добрынин Н.М. К вопросу о разграничении предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Государство и право. 2004. № 5.
161. Домрин А.Н. Правовой институт федеральной интервенции (зарубежный опыт и Конституция России) // Проблемы в российской Конституции и возможности ее совершенствования. М., 1998.
162. Домрин А.Н. Федеральная интервенция в дела субъектов Федерации. Зарубежный опыт правового регулирования и практика применения // Независимая газета. 1995. 28 февраля.
163. Домрин А.Н. Федеральная интервенция: особенности правового регулирования в зарубежных странах // Журнал российского права. 1998. №3.
164. Егорова Ю.В. Системность российского законодательства в контексте единого правового пространства России. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
165. Ермошин Г. Конституционный принцип федерализма и проблемы его реализации при создании единого правового пространства России // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. №2.
166. Жужгов И.В. Правовое пространство, проблемы обеспечения его единства // Сборник научных трудов юридического факультета СевКавГТУ, 2005.
167. Жуков А.П. Институт недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (в условиях нового порядка наделения полномочиями) // Конституционное и муниципальное право. 2007. №14.
168. Игнатов А.В. Механизм федерального вмешательства // Государственная власть и местное самоуправление. М., 2005. №7.
169. Игнатов А.В. Органы судебной власти в процедуре федерального вмешательства // Юрист. 2006. №2.
170. Игнатов А.В. Федеральное вмешательство: понятие, принципы и система мер // Право и политика. 2005. №5 (65).
171. Исаева Н.В. К проблеме ответственности в конституционном праве // Правоведение. 2004. С.22.
172. Исаков В.Б. Проблемы обеспечения единства законодательства в Российской Федерации // Законодательство. 1997. № 4.
173. Кабышев В.Т., Заметина Т.В. Принятие в Российскую Федерацию Республики Крым и города Севастополя – восстановление исторической справедливости: конституционно-правовой анализ // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2014. № 2 (97).
174. Казанцев М.Ф. Правотворческий федерализм: конституционная идея и законодательная практика // Конституционное и муниципальное право. 2007. №16.
175. Калина В.Ф. Федерализм: понятие и конституционные принципы // Юриспруденция. 2002. №1.
176. Карасев М.Н. О государственно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ // Журнал российского права. 2000. №7.
177. Керимов А.Д., Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики // Государство и право. 2001. №6.
178. Кетов Ю.М. Реализация прокуратурой мер федерального вмешательства в дела субъектов Федерации // Современное право. М., 2005. №1.
179. Киннер А.И. Единство – в многообразии // Журнал российского права. 2001. № 1.
180. Козюк М.Н. Правовое пространство и правовые коммуникации // Новая правовая мысль. 2002. №1.
181. Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и проблемы реализации // Журнал российского права. 2000. №2.
182. Кондрашев А.А. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: проблемы теории и реализации в Конституции Российской Федерации // Государство и право. 2000. № 2.
183. Кондрашев А.А. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: проблемы теории и реализации в Конституции Российской Федерации // Государство право. 2000. №2.
184. Кондрашев А.А. Лакуны в законодательстве о конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации // Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: материалы международной конференции. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 28-31 марта 2007 года / под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Московского университета, 2008.
185. Кондрашев А.А. Позитивная ответственность органов государственной власти в конституционном законодательстве Российской Федерации //Конституционное и муниципальное право. 2006. №4.
186. Кондрашев А.А. Роль Конституционного Суда РФ и иных судебных органов в становлении конституционно-правовой ответственности как необходимого элемента государственного механизма охраны правопорядка // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран: Материалы международной научно-практической конференции. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 10-13 марта 2010 года / отв. ред. – доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации С.А. Авакьян. М.: «Издательский дом РоЛиКС», 2010.
187. Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России // Журнал российского права. 2002. №6.
188. Коробов Г.А., Фурсова А.А. Конституционно-правовая ответственность в системе федеративных отношений // Общество и право. 2008. №1. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
189. Краснов М.А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. №6.
190. Крусс В.И. Некоторые конституционные аспекты правотворчества в субъектах Российской Федерации // Проблемы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: Материалы международной научной конференции. Юридический факультет МГУ им.М.В. Ломоносова. Москва, 28-31 марта 2007 г. / под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2008.
191. Кузько А.В. Политический характер конституционно-правовой ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 14.
192. Куракина С.И. Отдельные аспекты совершенствования законодательства о конституционно-правовой ответственности субъектов РФ // Конституционное и муниципальное право. 2006. №8.
193. Курманов М.М. Роспуск парламента субъекта Российской Федерации: полномочия Президента РФ и высшего должностного лица субъекта Федерации // Журнал российского права. 2004. №3.
194. Ливеровский А.А. К вопросу о конституционно-правовом статусе субъекта Российской Федерации // 15 лет Конституции Российской Федерации: проблемы теории и практики: материалы Всероссийской научно-практической конференции (27-28 ноября 2008, г. Махачкала). Часть 1. Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2008.
195. Ливеровский А.А. Федеральное вмешательство // Журнал российского права. 2002. №9.
196. Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1994. № 1.
197. Лысков А. К вопросу о едином правовом пространстве России // Интернет-версия журнала «Политика». Январь. 2003. №61.
198. Магомедов С.К. Технико-правовые аспекты законотворчества // Адвокат. 2002. № 7.
199. Магомедов Ш.Б., Закариев Я.А. К вопросу о механизме обеспечения единого правового пространства в Российской Федерации // Закон и право. 2006. №6.
200. Макаров А.В., Бессонова В.В. Сочетание национального и территориального факторов при обеспечении единства федеративного государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. №6.
201. Мальцев Г.В. Правовые системы субъектов Федерации // Государственная служба. 1999. № 4.
202. Мамаев Р.Б. Конституционно-правовая ответственность должностных лиц субъектов Российской Федерации // СПС «Гарант».
203. Мелехин А.В. Теория государства и права // СПС «КонсультантПлюс».
204. Митюков М.А. Акты Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации: общая характеристика и статистический анализ // Журнал российского права. 2001. №6.
205. Михайлова М.Ю. Институт федерального вмешательства в зарубежных странах и его особенности // Московский журнал международного права. 2004. №3.
206. Наконечный Я.Е. Значение и роль мониторинга нормативных актов для систематизации российского законодательства // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. №9.
207. Нарутто С.В. Вертикальные федеративные связи как необходимость сохранения целостности государственно-правовой системы // Правовая политика субъектов Российской Федерации: Материалы круглого стола 26 сентября 2001 г. Владивосток, 2002.
208. Нарутто С.В. Проблемы юридической ответственности субъекта Федерации // Правоведение. 1998. №4.
209. Никонов В.А. Мониторинг нормативных правовых актов органов местного самоуправления // Законность. 2009. №7.
210. Окуньков Л.А. Указы Президента РФ и проблемы их совершенствования // Законодательство. 2000. №12.
211. Пирбудагова Д.Ш. Конституционно-правовая ответственность в России и проблемы обеспечения прав и свобод человека и гражданина // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран: материалы международной научно-практической конференции. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 10-13 марта 2010 года / отв. ред. – доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации С.А. Авакьян. М.: «Издательский дом РоЛиКС», 2010.
212. Полежаев В.М. О создании единого конституционного пространства России // Вестник ЧитГУ. 2011. №1 (68).
213. Савин В.Н. Ответственность государственной власти перед обществом // Государство и право. 2000. №12.
214. Садовникова Г.Д. Некоторые аспекты реформирования конституционного законодательства Российской Федерации // Государство и право на рубеже веков: материалы Всероссийской конференции; Конституционное и административное право. М., 2000.
215. Саленко А.В. Россия – унитарная федерация: парадокс или реальность? // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2001. № 2.
216. Саломаткин А.С. О некоторых проблемах совершенствования федерального законодательства на современном этапе // Социальная роль права: история и перспективы: материалы международной научной конференции. М., 2003.
217. Сергеев А.А. Прекращение полномочий выборных лиц публичной власти как мера юридической ответственности // Журнал российского права. 2002. №7.
218. Словарь основных понятий, определяющих концепцию мониторинга правового пространства и правоприменительной практики // Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: Программные материалы Второй Всероссийской научно-практической конференции. Издание Совета Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://www.council.gov.ru/files/journalsf/item/20061018153920.pdf (дата обращения: 10.1.2011).
219. Собянин С.С. Основные способы федерального вмешательства: мировой опыт и российская практика // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 11.
220. Соловьев С.Г. Федеральное вмешательство (интервенция) в компетенцию местного самоуправления: механизм и правовые проблемы // Современное право. 2005. №2.
221. Солодухин Ю.Н. Конституционные основы российского федерализма: нерешенные проблемы // Федерализм. 2003. № 2.
222. Сомов С. Единство правового пространства // Законность. 2001. №2.
223. Степашин С.В. Российский федерализм и пути формирования единого правового пространства // Журнал российского права. 1998. № 1.
224. Толстик В.А. Общепризнанные принципы и нормы международного права в правовой системе России // Журнал российского права. 2000. №8.
225. Усенко Ю.Н. К вопросу о разграничении мер конституционно-правовой ответственности и иных мер конституционно-правового принуждения, применяемых к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их должностным лицам // Вестник Российского государственного университета им. И. Канта. 2010. Вып.9.
226. Усенко Ю.Н. Юридическая ответственность исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. №8.
227. Федоров А.В. Проблемы обеспечения единого правового пространства // Адвокат. 2002. № 8.
228. Филатов Е.Ю. К вопросу о понятии конституционно-правовой ответственности // Вестник Омского университета. Сер.: Право. 2010. № 1 (22).
229. Филиппова Н.А. «Федеральное вмешательство» и «федеративный процесс» как категории конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2005. №8.
230. Харитонова О.В. Образование новых субъектов в составе Российской Федерации: политико-правовой аспект // Современное право. 2009. № 10.
231. Черепанов В.А. Договор в конституционном праве Российской Федерации // Государство и право. 2003. № 8.
232. Черепанов В.А. Договоры с Федерацией: за и против // Федерализм. 2003. № 1.
233. Чертков А.Н. Введение временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации // Право и политика. 2006. №8.
234. Чертков А.Н. О путях реализации инициатив Президента России по вопросу изменения порядка замещения должностей высших должностных лиц субъектов Российской Федерации // Право и политика. 2004. №11.
235. Чертков А.Н. Об основных правовых проблемах федерализма в современной России и путях их решения // Федерализм. 2004. №2.
236. Чертков А.Н. Совершенствование федерального законодательства об организации государственной власти субъектов Российской Федерации // Право и политика. 2004. №3.
237. Чиркин В.Е. Новые подходы к теории современного государства и федерализма // Общественные науки и современность. 2003. № 3.
238. Чистяков О.И. Об "организации государственного единства" вообще, России в частности и в особенности // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2003. №3.
239. Шашкова Е.М. Временная финансовая администрация в системе мер федерального вмешательства // Конституционное и муниципальное право. 2008. №2.
240. Швецов А. Региональная политика в российской унитарной федерации // Федерализм. 2008. №2 (50).
241. Шульженко Ю.Л. О понятии «правовая охрана Конституции» // Государство и право. 2002. № 7.
IV. Диссертации, авторефераты диссертаций
242. Абулханова С.М. Конституционное обеспечение единства системы законодательства Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2009.
243. Айдарова И.В. Институт федерального вмешательства: российский и зарубежный опыт правового регулирования: дис. …канд. наук. Рос. акад. Гос. службы при Президенте Российской Федерации. М., 2002.
244. Алпатов Ю.М. Конституционно-правовой институт президентского правления в штатах Индии: автореф. дис … канд. юрид. наук. М., 1996.
245. Азизова В.Т. Общетеоретические проблемы обеспечения единого правового пространства в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Махачкала, 2004.
246. Балмасов О.В. Обеспечение единого правового пространства как функция современного Российского государства: автореф. … дис. канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2006.
247. Барутенко Р.О. Обеспечение единого правового пространства России органами исполнительной власти Российской Федерации: конституционно-правовой аспект: дис. ...канд. юрид. наук. М., 2003.
248. Быков С.Н. Обеспечение соответствия законодательства Республики Бурятия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству: опыт и перспективы: автореф. … дис. канд. юрид. наук. М., 2003.
249. Гаганова Н.А. Принцип субсидиарности в конституционном праве: дис. … канд. юрид. наук. М., 2006.
250. Гончаров И.В. Конституционные основы федерального вмешательства при защите основных прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2004.
251. Игнатов А.В. Конституционно-правовые аспекты федерального вмешательства в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2006.
252. Лекарев А.Г. Федеральное вмешательство как система мер по обеспечению государственной целостности Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2006.
253. Котелевский Д.В. Институт федерального вмешательства в конституционном праве: дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2002.
254. Кочкаров Р.М. Конституционные основы суверенитета народов и наций и единство российской государственности: автореф. … дис. канд. юрид. наук. М., 1997.
255. Кумышева М.К. Законодательство РФ и ее субъектов: проблемы систематизации и оптимизации: дис. канд.юрид.наук. Ростов-на-Дону, 1998.
256. Савченко С.А. Конституционный процесс реализации норм, закрепляющих основы конституционного строя России: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2011.
257. Соловьев А.И. Конституционно-правовое регулирование режима чрезвычайного положения в Российской Федерации: автореф. дис … канд. юрид. наук. М., 2001.
258. Чушнякова Л.Д. Теоретические вопросы соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов РФ (на примере регулирования социальной сферы): дис. …канд. юрид. наук. М., 2000.
Диана Шамильевна Пирбудагова
Сиясат Магомедовна Габиева
Халисат Валерьевна Рамазанова
Обеспечение единства правового пространства в условиях федеративной организации Российского государства
Монография
[1] О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя: федер. конституционный закон Рос. Федерации от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
[2] Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс: учеб пособие: в 2 т. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: Инфра-М., 2010. С.144.
[3] Отдельные проблемы обеспечения единства правового пространства в Российской Федерации, его понятие, содержание, принципы и механизмы рассматривались в трудах С.А. Авакьяна, В.Т. Азизовой, В.Г. Анненковой, С.Н. Бабурина, И.Н. Барцица, И.В. Жужгова, В.Д. Зорькина, Т.Д. Зражевской, А.Д. Керимова, В.И. Крусса, В.О. Лучина, Ш.Б. Магомедова, А.В. Малько, В.И. Матузова, М.Н. Марченко, Я.Е. Наконечного, Д.Ш. Пирбудаговой, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, В.Е. Чиркина, А. Швецова, Ю.А. Юдина и других.
Исследованию единства правового пространства как элемента целостности государства посвящен ряд работ по проблемам федерализма таких ученых, как Р.Г. Абдулатипов, В. Бессарабов, В.А. Черепанов, В.Е. Чиркин, И.А. Умнова и другие.
Отдельные аспекты института федерального вмешательства фрагментарно рассматриваются в научных трудах российских исследователей, в частности, таких, как Р.Г. Абдулатипов, С.А. Авакьян, В.Г. Анненкова, В.А. Виноградов, В.М. Ведяхин, Н.С. Бондарь, И.В. Гончаров, М.В. Глигич-Золотарева, Р.М. Дзидзоев, А.Н. Домрин, А.В. Игнатов, А.А. Кондрашев, Г.Н. Комкова, А.А. Ливеровский, В.О. Лучин, А.Н. Медушевский, М.Ю. Михайлова, С.В. Нарутто, Л.А. Окуньков, А.С. Саломаткин, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, О.И. Чистяков, И.А. Умнова и другие.
Проблемы применения мер конституционно-правовой ответственности исследуется в трудах С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, Д.С. Велиевой, В.А. Виноградова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, М.В. Глигич-Золотаревой, Т.Д. Зражевской, Н.В. Исаевой, В.И. Крусса, А.А. Ливеровского, Д.Т. Шона, Ю.Л. Шульженко и других.
[4] См.: Обеспечение единого правового пространства Российской Федерации: мониторинг регионального законодательства: Отчет о деятельности Центра регионального законодательства при ФГБОУ ВПО «Дагестанский государственный университет» / под ред. канд. юрид. наук, доц. Д.Ш. Пирбудаговой. Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2011. С.12.
[5] Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и А.В.Малько. М.: Юристъ, 2001. С.161.
[6] Азизова В.Т. Механизм обеспечения единого правового пространства Российской Федерации: учебное пособие. Махачкала, 2010. С.58; Пирбудагова Д.Ш., Азизова В.Т. Теоретические и методологические аспекты обеспечения единого правового пространства Российской Федерации: учебное пособие. Махачкала: Изд-во «Лотос», 2010. С. 7.
[7] Бабурин С.Н. Территория государства. М., 1998. С. 141.
[8]Сомов С. Единство правового пространства // Законность. 2001. № 2. С. 30.
[9] Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. М.: НОРМА, 1996. С. 7.
[10] Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики // Журнал российского права. 2000. №5. С. 16.
[11] Ельцов Н. Юридическая экспертиза в практике работы органов юстиции // Российская юстиция. 2001. №7. С. 54.
[12] Керимов А.Д., Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики // Государство и право. 2001. №6. С. 120–121.
[13] Азизова В.Т. Правовое пространство России: учеб. пособие. Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2004. С. 42.
[14] Малахов В.П. Философия права: учебное пособие. М.: Академический Проект; Екатеринбург: Деловая книга, 2002. С. 357.
[15] Там же. С. 357.
[16] Малахов В.П. Указ. соч. С.357.
[17] Козюк М.Н. Правовое пространство и правовые коммуникации // Новая правовая мысль. 2002. №1. С. 21.
[18] Козюк М.Н. Указ. соч. С. 21.
[19] Там же. С. 24.
[20] Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. М., 2000. С. 23.
[21] Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. … С. 24.
[22] Там же.
[23] Жужгов И.В. Правовое пространство, проблемы обеспечения его единства // Сборник научных трудов юридического факультета СевКавГТУ, 2005.
[24] Бабурин С.Н. Территория государства. М., 1998.
[25] Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: Программные материалы второй Всероссийской научно-практической конференции. Издание Совета Федерации. М., 2004.
[26] Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. М., 2000.
[27] Барутенко Р.О. Обеспечение единого правового пространства органами исполнительной власти Российской Федерации: Конституционно-правовой аспект: дис. … канд. юрид. наук. М., 2003.
[28] Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М.: Юристъ, 2001. С. 161.
[29] Малахов В.П. Философия права: учебное пособие. М.: Академический Проект; Екатеринбург: Деловая книга, 2002. С. 357.
[30] Бабурин С.Н. Территория государства. М., 1998. С. 141.
[31] Чушнякова Л.Д. Теоретические вопросы соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов РФ (на примере регулирования социальной сферы): дис. …канд. юрид. наук. М., 2000. С. 53; Ермошин Г. Конституционный принцип федерализма и проблемы его реализации при создании единого правового пространства России // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1999. №2. С.30–31.
[32] Бобылев А.И. Современное толкование системы права и система законодательства // Государство и право. 1998. № 2. С. 26; Теория государства и права: учебник / под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 1999. С. 319.
[33] Тихомиров Ю.А., Зражевская Т.Д. Правотворчество области как субъекта РФ // Государство и право. 1997. № 1. С. 14.
[34] Чушнякова Л.Д. Теоретические вопросы соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов РФ (на примере регулирования социальной сферы): дис. …канд. юрид. наук. М., 2000. С. 54.
[35] Егорова Ю.В. Системность российского законодательства в контексте единого правового пространства России. Доступ из справ.-правовой системы СПС «Гарант».
[36]См., напр.: Бессарабов В., Рыбчинский А. Прокуратура России: федерализм и конституционная законность // Законность. 2001. № 7; Будылка В. Региональное нормотворчество // Российская юстиция. 2001. № 5; Левакин И.В. Российская Федерация: проблемы государственного единства. М., 2002; Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства России // Журнал российского права. 2002. № 6; Сомов С. Единство правового пространства // Законность. 2001. № 2; Солодухин Ю.Н. Конституционные основы российского федерализма: нерешенные проблемы // Федерализм. 2003. № 2; Черепанов В.А. Договоры с Федерацией: за и против // Федерализм. 2003. № 1; Его же. Договор в конституционном праве Российской Федерации // Государство и право. 2003. № 8; Чиркин В.А. Новые подходы к теории современного государства и федерализма // Общественные науки и современность. 2003. № 3.
[37] Саломаткин А.С. О некоторых проблемах совершенствования федерального законодательства на современном этапе // Социальная роль права: история и перспективы: Материалы международной научной конференции. М., 2003. С. 238.
[38] Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ) / отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2000. С. 327.
[39] Швецов А. Региональная политика в российской унитарной федерации // Федерализм. 2008. №2 (50). С.7.
[40] См.: Словарь основных понятий, определяющих концепцию мониторинга правового пространства и правоприменительной практики: Программные материалы второй Всероссийской научно-практической конференции «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики». Издание Совета Федерации // http://www.council.gov.ru/files/journalsf/item/20061018153920.pdf
[41] Гошуляк В.В. Теоретические проблемы единства системы конституционного законодательства Российской Федерации // Журнал российского права. 2001. № 9. С66–74.
[42] Анненкова В.Г. Правовое пространство современной России: понятие, структура и механизм обеспечения единства // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 4. С. 34.
[43] Гончарук В.М. Конституционные основы единства правового пространства Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 6.
[44] О дополнительных мерах по обеспечению единого правового пространства Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. №1486 // Собр.законодательства Рос. Федерации. 2000. № 33, ст. 3356.
[45] Абулханова С.М. Конституционное обеспечение единства системы законодательства Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2009. С. 12.
[46] Абулханова С.М. Указ. соч. С. 17.
[47] Чайка Ю.Я. Неуклонно укреплять конституционную законность // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2000. № 8. С. 9.
[48] Артамонов А.Н. О совершенствовании механизмов обеспечения единства правового пространства Российской Федерации (по результатам рассмотрения отдельных судебных решений и спорных ситуаций) // Администратор суда. 2010. № 3. С. 24–27.
[49] Артамонов А.Н. Указ. соч.
[50] Полежаев В.М. О создании единого конституционного пространства России // Вестник ЧитГУ. 2011. №1 (68). С. 92.
[51] Там же. С. 17–18.
[52] См.: Егорова Ю.В. Системность российского законодательства в контексте единого правового пространства России. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
[53] По делу о проверке конституционности правоприменительной практики ограничения времени оплаты вынужденного прогула при незаконном увольнении, сложившейся на основе применения законодательства о труде и постановлений Пленума Верховного суда СССР, Верховного Суда РСФСР, Верховного Суда РФ, регулирующих данные вопросы: постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1993 года №1-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1993. № 2–3.
[54] О Конституционном Суде Российской Федерации: федер. конституционный закон Рос. Федерации от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ: в ред. от 02.06.2009 г. № 2-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 13.
[55] Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М.: Эксмо, 2009. С.160.
[56] Цит. по: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации: проблемы реализации. М., 2002. С. 66.
[57] Конституция Российской Федерации: энциклопедический словарь / В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин и др. М.: Большая российская энциклопедия: Юристъ, 1997. С. 204.
[58] Крусс В.И. Некоторые конституционные аспекты правотворчества в субъектах Российской Федерации // Проблемы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: Материалы международной научной конференции. Юридический факультет МГУ им.М.В. Ломоносова. Москва, 28-31 марта 2007 г. / под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2008. С. 445.
[59] Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М., 2009. С. 156.
[60] По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом депутатов Государственной Думы ФС РФ: постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 29 июня 2004 г. № 13-П // Собр.законодательства Рос. Федерации. 2004. № 27.
[61] По жалобе граждан С.В. Бородина, В.Н. Буробина, А.В. Быковского и других на нарушение их конституционных прав статьями 7, 29, 182 и 183 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации: определение Конституционного Суда Рос. Федерации от 8 ноября 2005 г. № 439-О // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 5.
[62] Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Дьячковой Ольги Геннадьевны на нарушение ее конституционных прав пунктами 6 и 14 части первой и частью четвертой статьи 6, пунктом 3 статьи 7, частью второй статьи 8 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности", частью второй статьи 7, пунктом 4 части второй статьи 38, статьями 125, 140 и 146 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации: определение Конституционного Суда от 16 ноября 2006 г. № 454-О // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. №5.
[63] По делу о проверке конституционности статей 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного Постановлением Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 года: постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 30 ноября 1995 г. № 16-П // Собр.законодательства Рос. Федерации. 1995. № 50.
[64] По делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области: Постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 1 февраля 1996 г. № 3-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 7.
[65] По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 г. № 315 "О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации", Закона Пермской области от 21 февраля 1996 года "О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области" и части 2 статьи 5 Закона Вологодской области от 17 октября 1995 года "О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области" (в редакции от 9 ноября 1995 года): постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 30.04.1997 г. № 7-П // Собр.законодательства Рос. Федерации. 1997. № 20.
[66] См.: Гулягин А.Ю. Административный мандат органов юстиции в сфере обеспечения единства правового пространства. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
[67] Азизова В.Т. Механизм обеспечения единого правового пространства Российской Федерации: учебное пособие. Махачкала, 2010. С.34.
[68] Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. М., 2000. С. 74–76.
[69] Муртазалиев А.М. Актуальные проблемы развития Дагестана в правовом пространстве России // Дагестан в правовом пространстве России: материалы республиканской научно-практической конференции. Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2002. С. 7.
[70] Барциц И.Н. Правовое пространство: основные признаки и закономерности развития // Журнал российского права. 2000. №5/6. С. 105.
[71] См.: Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. … С.74–75.
[72] Ганцева Л.М. Указ. соч. С. 56.
[73] Азизова В.Т. Указ. соч. С. 76.
[74] Теория государства и права: учебник для вузов / под ред. проф. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. 2-е изд., измен. и доп. М.: НОРМА, 2002. С.464.
[75] См.: Азизова В.Т. Указ.соч. С. 79.
[76] Рябинин Н.А. Преемственность государственности: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. С.11.
[77] Кумышева М.К. Законодательство РФ и ее субъектов: проблемы систематизации и оптимизации: дис. … канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 1998. С.23.
[78] Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 2002. С. 530.
[79] Лучин В.О. Конституция Российской Федерации: проблемы реализации. М., 2002. С. 62.
[80] Обеспечение единого правового пространства Российской Федерации: мониторинг регионального законодательства: Отчет о деятельности Центра регионального законодательства при ФГБОУ ВПО «Дагестанский государственный университет» / под ред. к.ю.н., доц. Д.Ш. Пирбудаговой. Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2011. С. 112.
[81] О Конституционном Суде Российской Федерации: федер. конституционный закон Рос. Федерации от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 28 дек. 2010 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 13, ст. 1447.
[82] О судах общей юрисдикции в Российской Федерации: федер. конституционный закон Рос. Федерации от 7 февраля 2011 г. №1-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7, ст.898.
[83] Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ: в ред. от 18.07.2009г. № 175-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42.
[84] "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 06 дек. 2011 г., с изм. от 07 дек. 2011 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.
[85] О прокуратуре Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 17 января 1992 г. № 2202-1 (в ред. от 21 ноября 2011 г.) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8, ст. 366.
[86] О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства РФ: указ Президента Рос. Федерации от 10 августа 2000 г. №1486: с изм. от 19.06.2003 г. // Собр.законодательства Рос. Федерации. 2000. №3.
[87] Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: постановление Правительства Рос. Федерации от 29 ноября 2000 г. № 904 (в ред. от 20 февраля 2010 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 49, ст. 4826; Рос. газета. 2010. 2 марта.
[88] Лучин В.О. Конституция Российской Федерации: проблемы реализации. М., 2002. С. 99.
[89] Лучин В.О. Указ. соч. С. 104–105.
[90] Абулханова С.М. Конституционное обеспечение единства системы законодательства Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2009. С. 22.
[91] О прокуратуре Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 17 января 1992 г. №2202-1 (в ред. от 21 ноября 2011 г. №329-ФЗ) // Ведомости СНД РФ и ВС Рос. Федерации. 1992. №8, ст.366.
[92] По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации: постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 11 апреля 2000 г. №6-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 16, ст. 1774.
[93] О судах общей юрисдикции в Российской Федерации: федер. конституционный закон Рос. Федерации от 7 февраля 2011 г. №1-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7, ст. 898.
[94] Магомедов Ш.Б., Закариев Я.А. К вопросу о механизме обеспечения единого правового пространства в Российской Федерации // Закон и право. 2010. №6. С. 7.
[95] Гулягин А.Ю. Административный мандат органов юстиции в сфере обеспечения единства правового пространства // Журнал российского права. 2009. № 2.
[96] Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: постановление Правительства Рос. Федерации от 29 ноября 2000 г. № 904 (в ред. от 20 февраля 2010 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 49, ст. 4826; Рос. газета. 2010. 2 марта.
[97] Обеспечение единого правового пространства Российской Федерации: мониторинг регионального законодательства: Отчет о деятельности Центра регионального законодательства при ФГБОУ ВПО «Дагестанский государственный университет» / под ред. к.ю.н., доц. Д.Ш. Пирбудаговой. Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2011. С. 62.
[98] Артамонов А.Н. Указ.соч. // Администратор суда. 2010. № 3.
[99] Азизова В.Т. Указ.соч. С.50.
[100] Азизова В.Т. Указ. соч. С. 49.
[101] По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 16 октября 1997 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
[102] Обеспечение единого правового пространства Российской Федерации: мониторинг регионального законодательства: Отчет о деятельности Центра регионального законодательства при ФГБОУ ВПО «Дагестанский государственный университет» / под ред. к.ю.н., доц. Д.Ш. Пирбудаговой. Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2011. С. 53.
[103] Там же. С. 53.
[104] Абулханова С.М. Указ. соч. С. 22–23.
[105] Там же.
[106] Обеспечение единого правового пространства Российской Федерации: мониторинг регионального законодательства: Отчет о деятельности Центра регионального законодательства при ФГБОУ ВПО «Дагестанский государственный университет» / под ред. к.ю.н., доц. Д.Ш. Пирбудаговой. Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2011. С. 117.
[107] См.: Савченко С.А. Конституционный процесс реализации норм, закрепляющих основы конституционного строя России: автореф. дис. … канд.юрид.наук. Тюмень, 2011. С. 16.
[108] См.: Гущина Н.А. Пробелы и дефекты в законодательстве и механизм их устранения // Современное право. 2011. №6. С.9.
[109] Тихомиров Ю.А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. № 10. С.13.
[110] См.: Сборник материалов межрегионального научно-практического семинара по проблемам мониторинга законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации. М., 2007. С. 21–22.
[111] Мониторинг права – важнейшее средство повышения эффективности государственного управления: Сборник. Раздел 1 (Общие положения). Совет Федерации, август 2004.
[112] См.: Наконечный Я.Е. Мониторинг в правотворчестве (проблемы теории и практики): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2008.
[113] Миронов С.М. Теория и практика мониторинга правового пространства и правоприменительной практики: итоги и перспективы // Вестник Совета Федерации. Мониторинг права в Российской Федерации. 2006. № 4–5. С. 8.
[114] См.: Никонов В.А. Мониторинг нормативных правовых актов органов местного самоуправления // Законность. 2009. №7.
[115] См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 44, ст. 4147.
[116] См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 5, ст. 610.
[117] См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 52, ч. 1, ст. 5270.
[118] См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 2, ст. 150.
[119] Цит. по: Ливеровский А.А. Федеральное вмешательство // Журнал российского права. 2002. № 9.
[120] Михайлова М.Ю. Федеральное вмешательство в зарубежных странах. М.: МГИМО-Университет МИД России, 2005. С.31.
[121] Домрин А.Н. Правовой институт федеральной интервенции (зарубежный опыт и Конституция России) // Проблемы в российской Конституции и возможности ее совершенствования. М., 1998. С. 92.
[122] См.: Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты. М., 2002. С.364-366; 510.
[123] Гончаров И.В. Федеральное вмешательство в дела субъектов Федерации как средство обеспечения конституционной безопасности России. М.: Академия управления МВД России, 2003. С. 53.
[124] Гончаров И.В. Конституционные основы федерального вмешательства при защите основных прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2004. С.9–10.
[125] Чистяков О.И. Об "организации государственного единства" вообще, России в частности и в особенности // Вестник Московского университета. Сер.: Право. 2003. № 3. С. 3.
[126] Левакин И.В. Российская Федерация: проблемы государственного единства. М., 2002. С. 19.
[127] Чайка Ю. Обеспечение конституционной законности и единого правового пространства РФ // Современное право. 2000. №4. С.3.
[128] Кондрашев А.А. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: проблемы теории и реализации в Конституции Российской Федерации // Государство право. 2000. №2. С.12.
[129] Алпатов Ю.М. Конституционно-правовой институт президентского правления в штатах Индии: автореф. дис … канд. юрид. наук. М., 1996. С.11.
[130] Васильева С.В. Конституционное право России: учебник / С.В. Васильева, В.А. Виноградов, В.Д. Мазаев. М.: Эксмо, 2010. С.250.
[131] Виноградов В.А. Федеральное вмешательство: проблемы теории и правовое регулирование // Законодательство и экономика. 2004. № 7. С.7.
[132] Филиппов Н.К. Институт федерального вмешательства как форма конституционно-правовой ответственности федеральной власти // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001. С.236.
[133] Подробнее см.: Домрин А.Н. Конституционный механизм чрезвычайного положения: правовое регулирование и практика применения в Великобритании и Индии / Московский общественный научный фонд. М., 1998; Умнова И.А. Современная российская модель разделения власти между Федерацией и ее субъектами: актуальные правовые проблемы / ИНИОН РАН. М., 1996.
[134] Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер // Государство и право. 2001. №5. С.22-23; Его же. Федеральное вмешательство: основания и механизмы // Правоведение. 2000. №4. С.62–67.
[135] Рыжков В.А. Правовые рамки функционирования института «федерального вмешательства» // Федеральный центр и субъекты Федерации. Противостояние или взаимодействие: сб. статей и документов / под ред. Л.А. Иванченко и А.И. Горшкова. М., 2001. С.21.
[136] Кочкаров Р.М. Конституционные основы суверенитета народов и наций и единство российской государственности: автореф. дис … канд. юрид. наук. М., 1997. С.18.
[137] Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. СПб., 1997. С.69; Савин В.Н. Ответственность государственной власти перед обществом // Государство и право. 2000. №12. С. 69.
[138] Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 70.
[139] Кондрашев А.А. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: проблемы теории и реализации в Конституции Российской Федерации // Государство и право. 2000. №2. С.10–15.
[140] Сравнительное конституционное право / отв. ред. В.Е. Чиркин. М.: Манускрипт, 1996. С. 494–495.
[141] Котелевский Д.В. Институт федерального вмешательства в конституционном праве: дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2002. С.32–34.
[142] Ливеровский А.А. К вопросу о конституционно-правовом статусе субъекта Российской Федерации // 15 лет Конституции Российской Федерации: проблемы теории и практики: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (27-28 ноября 2008, г. Махачкала). Часть 1. Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2008. С.650.
[143] Митрохин С.С. Модели федерализма для России. В поисках альтернативы хаосу и распаду // Федерализм. 1997. №1. С. 115.
[144] Кондрашев А.А. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: проблемы теории и реализации в Конституции Российской Федерации // Государство и право. 2000. №2. С.12.
[145] Ливеровский А.А. Федеральное вмешательство // Журнал российского права. 2002. № 9. С.12.
[146] Гаганова Н.А. Принцип субсидиарности в конституционном праве: дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 27.
[148] Игнатов А.В. Конституционно-правовые аспекты федерального вмешательства в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 4.
[149] Соловьев А.И. Конституционно-правовое регулирование режима чрезвычайного положения в Российской Федерации: автореф. дис … канд. юрид. наук. М., 2001. С.21–22; Садовникова Г.Д. Некоторые аспекты реформирования конституционного законодательства Российской Федерации // Государство и право на рубеже веков: материалы всероссийской конференции; Конституционное и административное право. М., 2000. С.36; Нарутто С.В. Вертикальные федеративные связи как необходимость сохранения целостности государственно-правовой системы // Правовая политика субъектов Российской Федерации: материалы круглого стола 26 сентября 2001 г. Владивосток, 2002. С. 139–140.
[150] Авакьян С.А., Арбузкин А.М., Аринин А.Н. Федеральное вмешательство: концепция и проект федерального закона // Вестник МГУ. Сер.: Право. 2000. № 6. С. 22.
[151] Барциц И.Н. Федеральное вмешательство: основания и механизмы // Правоведение. 2000. № 4. С. 62.
[152] Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М., 2005. С.268–269.
[153] Барциц И.Н. Федеральное вмешательство: основания и механизмы // Правоведение. 2000. № 4. С. 62.
[154] Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства): послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации. М., 2000. С. 29.
[155] Подробно см.: Чиркин В.Е. Три ипостаси государства // Государство и право. 1993. №3. С. 107–115.
[156] Игнатов В.А. Указ. соч. С. 12.
[157] Саломаткин А.С. О некоторых проблемах совершенствования федерального законодательства на современном этапе // Социальная роль права: история и перспективы: материалы международной научной конференции. М., 2003. С. 238.
[158] Лущиков С.Г. Президентское правление и право // Гласность. 1991. №6 (35). С.3.
[159] Такая позиция была заявлена в публикациях: Домрин А.Н. Федеральное вмешательство в дела субъектов Федерации: опыт правового регулирования и практика применения в зарубежных федерациях. М.: Совет по внешней и оборонной политике, 1995; Абдулатипов Р.Г. Только закон может остановить беззаконие. Об институте федерального вмешательства в дела субъектов Федерации // Независимая газета. 1996. 16 июля.
[160] Российская газета. 1995. 17 февраля.
[161] Барциц И.Н. Федеральное вмешательство: основания и механизмы // Правоведение. 2000. №4. С. 65.
[162] Общими силами – к подъему России: послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Рос. Федерации (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации). М., 1998. С.47, 48.
[163] Лучин В.О. Конституционные деликты // Государство и право. 2000. №1. С.12.
[164] По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. № 1833 "Об основных положениях Военной доктрины Российской Федерации": постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 31 июля 1995 г. №10-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 33, ст. 3424.
[165] Там же.
[166] Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика). М., 1999. С.182.
[167] Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. №33, ст. 3422; Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. №5. С. 23.
[168] См.: СССР и международное сотрудничество в области прав человека: Документы и материалы. М.: Международные отношения, 1989. С.303–304, 164, 267–268.
[169] Собянин С.С. Основные способы федерального вмешательства: мировой опыт и российская практика // Конституционное и муниципальное право. 2006. №11. – С. 3.
[170] По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Государственного совета–Хасэ Республики Адыгея: постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 4 апреля 2002 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 15, ст.1497.
[171] Собянин С.С. Основные способы федерального вмешательства: мировой опыт и российская практика // Конституционное и муниципальное право. 2006. №11. С.5.
[172] Домрин А.Н. Федеральная интервенция: особенности правого регулирования в зарубежных странах // Журнал российского права. 1998. № 3. С. 104.
[173] Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации. Красноярск, 1999. С.108.
[174] Абдулатипов Р.Г. Власть не может выходить за рамки закона // Федерализм. 1997. № 1. С.98.
[175] По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Государственного совета–Хасэ Республики Адыгея: Постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 4 апреля 2002 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 15, ст.1497.
[176] Домрин А.Н. Федеральная интервенция: особенности правого регулирования в зарубежных странах // Журнал российского права. 1998. №3. С. 115.
[177] Домрин А.Н. Указ. соч. С. 116.
[178] О чрезвычайном положении: федер. конституционный закон Рос. Федерации от 30 мая 2001 года №3-ФКЗ // Российская газета. 1 июня. 2001.
[179] Гессен В.М. Исключительное положение. СПб., 1908. С. 74.
[180] Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.) // СПС «Гарант».
[181] О введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики: указ Президента Рос. Федерации от 29 мая 1993 г. № 788 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 22, ст. 2027, 2028.
[182] О введении чрезвычайного положения в Москве: указ Президента Рос. Федерации от 3 октября 1993 г. № 1575 // Российская газета. 1993. 5 октября.
[183] О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта: указ Президента Рос. Федерации от 9 декабря 1994 г. № 2166 // Российская газета. 1994. 14 декабря.
[184] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. №23, ст.2277.
[185] Федеральное вмешательство долгое время существовало исключительно в контексте правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, выраженной в 1995 г. в процессе рассмотрения так называемого чеченского дела (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. №10-П). Конституционный Суд тогда констатировал наличие у Президента Российской Федерации, согласно ч. 2 ст.80 Конституции РФ, «скрытых полномочий» по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, а также по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Таким образом, юридическая база под федеральное вмешательство была подведена путем казуального толкования Конституции, и такое положение сохранялось вплоть до принятия поправок к Федеральному закону №184-ФЗ.
[186] Всего с начала 2014 года Президент РФ произвел отставки и назначения в 29 субъектах Федерации. В девяти из них полностью сменилось руководство: два губернатора были сняты в связи с утратой доверия, у трех – истек срок полномочий, четверо ушли досрочно. Кроме того, в 2017 году отставки глав субъектов продолжились: руководство сменилось более чем в 10 регионах страны, включая Республику Дагестан.
[187] Кондрашев А.А. Лакуны в законодательстве о конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации // Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: материалы международной конференции. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 28-31 марта 2007 года / под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2008. С. 311.
[188] Кравец И.А. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики). Новосибирск, 2002. С. 263.
[189] Дзидзоев Р.М. Некоторые вопросы федеративной ответственности субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 11. С. 10.
[190] Отмечается, что такое решение главы государства было принято в связи со срывом завоза топлива в населенные пункты Пенжинского и Олюторского районов Корякского автономного округа, повлекшим за собой размораживание отопления в населенных пунктах этих районов, что привело к массовым нарушениям прав и свобод граждан, проживающих в них.
[191] Дзидзоев Р.М. Некоторые вопросы федеративной ответственности субъектов Российской Федерации… С.10.
[192] Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер // Государство и право. 2001. № 5. С.26.
[193] Подробнее см.: Виатр Е.Дж. Конституционная ответственность в Польше после 1988 г. // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1996. №2. С. 12–15.
[194] Гончаров И.В. Федеральное вмешательство в дела субъектов Федерации как средство обеспечения конституционной безопасности России. М.: Академия управления МВД России, 2003. С.91.
[195] По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея: постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 04.04.2002 г. № 8-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 15, ст. 1497.
[196] Гончаров И.В. Указ. соч. С. 92.
[197] Собрание законодательства Рос. Федерации. 2002. № 16, ст.11601.
[198] См.: Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 6 октября 1999 г. (в ред. от 29 июля 2000 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 31, ст. 3205.
[199] Дзидзоев Р.М. Указ. соч. С.12.
[200] По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея: постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 15, ст. 1497.
[201] Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 13, ст.1447; 2001. №7, ст. 607; № 51, ст.4824; 2004. № 24, ст.2334; 2005. № 15, ст.1273; 2007. №7, ст.829.
[202] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 46, ст.4532.
[203] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 5, ст. 403.
[204] О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе: указ Президента Рос. Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 (в ред. от 7 сентября 2010 г., 2 февраля 2013 г., 21 марта, 25 июля 2014 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
[205] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 22, ст. 2147.
[206] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 26, ст. 2650.
[207] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 19, ст. 2060, 2061, 2064; № 36, ст. 3635.
[208] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 19, ст. 2064; № 21, ст. 2164; № 36, ст. 3637.
[209] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 24, ст. 2544; № 38, ст. 3777, 3778.
[210] См.: Окуньков Л.А. Указы Президента РФ и проблемы их совершенствования // Законодательство. 2000. №12. С.65.
[211] См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: основные социальные и правовые характеристики. М., 2000. С. 83.
[212] См.: О приостановлении действия указов Президента Чувашской Республики от 25 ноября 1994 г. №130 «О Кисилеве М.Ф.» и от 29 ноября 1994 г. №131 «О Министерстве внутренних дел Чувашской Республики»: указ Президента Рос. Федерации от 8 февраля 1995 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 7, ст. 515; О приостановлении действия некоторых постановлений, принятых администрацией Воронежской области: указ Президента Рос. Федерации от 29 апреля 1996 г. №607 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 18, ст. 2116.
[213] См., например: Ведяхин В.М., Шубина Т.Б. Защита права как правовая категория // Правоведение. 1998. №1. С. 72.
[214] Гончаров И.В. Федеральное вмешательство в дела субъектов Федерации как средство обеспечения конституционной безопасности России. М.: Академия управления МВД России, 2003. С.84.
[215] Куракина С.И. Отдельные аспекты совершенствования законодательства о конституционно-правовой ответственности субъектов РФ // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 8. С. 29.
[216] О прокуратуре Российской Федерации: федеральный закон Рос. Федерации от 17 января 1992 г. №2202-I (с изменениями от 17 ноября 1995 г., 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29, 30 декабря 2001 г., 28 июня, 25 июля, 5 октября 2002 г., 30 июня 2003 г., 22 августа 2004 г., 15 июля, 4 ноября 2005 г., 2 марта, 5 июня, 24 июля 2007 г.).
[217] По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 г. №6-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 16, ст. 1774.
[218] См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 30, ст. 3101.
[219] Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 8.
[220] См.: Чертков А. Об основных правовых проблемах федерализма в современной России и путях их решения // Федерализм. 2004. № 2. – С.77.
[221] О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": федер. закон Рос. Федерации от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ (в ред. от 22 июля 2008 г., с изм. от 5 апреля 2009 г.)// Собр.законодательства Рос. Федераци. 2003. № 27, ч. 2, ст. 2709.
[222] Отдельные авторы, в частности М.В. Глигич-Золотарева, предъявляют нарекания к закону в связи с введением в российскую законодательную практику достаточно сырого, непроработанного института временной финансовой администрации (См.: Глигич-Золотарева М.В. Временная финансовая администрация как политико-правовой институт // Федерализм. 2004. № 1).
[223] Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 22.10.2014 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
[224] Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ (в ред. от 30 ноября 2011 г.) // Собр.законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42, ст. 5005.
[225] Чертков А.Н. Введение временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации // Право и политика. 2006. № 8. С. 58.
[226] Она организует проведение проверки (аудита) бюджета субъекта Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (отсылочная норма); организует учет просроченной задолженности по исполнению долговых и бюджетных обязательств субъекта Федерации в порядке, предусмотренном федеральным законом; разрабатывает проект плана восстановления платежеспособности субъекта Федерации; разрабатывает и представляет в органы государственной власти субъекта Федерации проекты их нормативных правовых актов, предусмотренные планом восстановления платежеспособности, утвержденным Высшим арбитражным судом Российской Федерации; представляет в Правительство Российской Федерации соответствующие проекты бюджетов для внесения в Государственную Думу и утверждения федеральным законом; осуществляет контроль за исполнением плана восстановления платежеспособности субъекта Федерации и предусмотренных им нормативных правовых актов; осуществляет контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации и пр.
[227] См.: Чертков А.Н. Введение временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации // Право и политика. 2006. № 8. С.61.
[228] Глигич-Золотарева М. Временная финансовая администрация как политико-правовой институт // Федерализм. 2004. № 1. С.122.
[229] Чертков А.Н. Указ. соч. С.59.
[230] Шашкова Е.М. Временная финансовая администрация в системе мер федерального вмешательства // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 2. С.12.
[231] См.: Об организации временной системы органов исполнительной власти в Чеченской Республике: распоряжение Правительства РФ от 7 июля 2000 г. № 937-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 28, ст. 2996.
[232] Позже Северо-Кавказский федеральный округ был переименован в Южный федеральный округ. В 2009 году на основании Указа Президента Российской Федерации был образован новый восьмой по счету Северо-Кавказский федеральный округ.
[233]Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 4, ст.278.
[234]Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 19, ст.2320.
[235] Игнатов А.В. Конституционно-правовые аспекты федерального вмешательства в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С.99–100.
[236] Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер // Государство и право. 2001. № 5. С.25.
[237] Виноградов В.А. Понятие и особенности конституционно-правовой ответственности: проблемы России, опыт зарубежных стран. М.: Ин-т права и публичной политики, 2003. С.3.
[238] Подробнее см.: Авакьян С.А., Арбузкин А.М., Аринин А.Н. Федеральное вмешательство: концепция и проект федерального закона // Вестник Московского университета. Сер.: Право. 2000. № 6; Ливеровский А.А. Федеральное вмешательство // Журнал российского права. 2002. № 9; Кондрашев А.А. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: проблемы теории и реализации в Конституции Российской Федерации // Государство и право. 2000. № 2; Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер // Государство и право. 2001. № 5.
[239] См.: Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001; Виноградов В.А. Федеральное вмешательство: проблемы теории и правовое регулирование // Законодательство и экономика. 2004. №7; Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000 и др.
[240] Глигич-Золотарева М.В. Институт федерального вмешательства? Потребность в разработке и система мер // Государство и право. 2001. № 5. С.21–30.
[241] Безруков А.В., Кондрашев А.А. Совершенствование законодательного регулирования института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации // Государство и право. 2004. № 8. С. 40.
[242] Усенко Ю.Н. К вопросу о разграничении мер конституционно-правовой ответственности и иных мер конституционно-правового принуждения, применяемых к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их должностным лицам // Вестник Российского государственного университета им.И.Канта. 2010. Вып.9. С. 141.
[243] См.: Филатов Е.Ю. К вопросу о понятии конституционно-правовой ответственности // Вестник Омского университета. Сер.: Право. 2010. № 1 (22). С. 12.
[244] Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С.11.
[245]Витрук Н.В. Верность Конституции. М., 2008. С.195–196.
[246] Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 283.
[247] Шульженко Ю.Л. О понятии «правовая охрана Конституции» // Государство и право. 2002. № 7. С. 5.
[248] Виноградов В.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Законодательство. М., 2002. №10. С. 55–64.
[249] Ермаков В.Г. Конституционно-правовой статус субъектов РФ / В.Г. Ермаков, В.Е. Лоторев. Елец: Елецкий государственный университет им. И.А. Бунина, 2004. С. 52 (см.: Коробов Г.А., Фурсова А.А. Конституционно-правовая ответственность в системе федеративных отношений // Общество и право. 2008. №1. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»).
[250]Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1980; Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985; Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1994. № 1; Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации. Красноярск, 1999; Виноградов В.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 2004. № 2.
[251] Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998.
[252] Ливеровский А.А. К вопросу о конституционно-правовом статусе субъекта Российской Федерации // 15 лет Конституции Российской Федерации: проблемы теории и практики: материалы Всероссийской научно-практической конференции (27-28 ноября 2008, г. Махачкала). Часть 1. Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2008. С.651.
[253] Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации: теория и практика. М.: Юристъ, 2006. С. 30.
[254] Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства. М., 1995. С.26.
[255] См.: Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации: теория и практика. М.: Юристъ, 2006. С. 45.
[256] Кондрашев А.А. Позитивная ответственность органов государственной власти в конституционном законодательстве Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. №4.
[257] Конюхова И.А. Конституционное право Российской Федерации. Общая часть: курс лекций. М.: Городец, 2006. С.261; Кузько А.В. Политический характер конституционно-правовой ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 14 и др.
[258] Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: Юнити, 2002; Исаева Н.В. К проблеме ответственности в конституционном праве // Правоведение, 2004. С.22; Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1980. С. 23.
[259] Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России. М.: Из-во МГУ, 1999. С.22–23.
[260] Велиева Д.С. К вопросу об ответственности российского государства в сфере обеспечения экологической безопасности: конституционный аспект // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран: материалы международной научно-практической конференции. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 10-13 марта 2010 года / отв. ред. – доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации С.А. Авакьян. М.: «Издательский дом РоЛиКС», 2010. С. 126.
[261] Велиева Д.С. Указ. соч. С.126.
[262] О Конституционном Суде Российской Федерации: федер. конституционный закон Рос. Федерации от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ, с изм. и доп. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 13, ст.1447; О Правительстве Российской Федерации: федер. конституционный закон Рос. Федерации от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ, с изм. и доп. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 51, ст. 5712.
[263] Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, с изм. и доп. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. №40, ст. 3822; Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ, с изм. и доп. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 24, ст.2253; О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 18 мая 2005 г. №51-ФЗ, с изм. и доп.// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 21, ст.1919.
[264] Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ: федер. закон Рос. Федерации от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ, с изм. и доп. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42, ст.5005.
[265] Пирбудагова Д.Ш. Конституционно-правовая ответственность в России и проблемы обеспечения прав и свобод человека и гражданина // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран: материалы международной научно-практической конференции. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 10-13 марта 2010 года / отв. ред. – доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации С.А. Авакьян. М.: «Издательский дом РоЛиКС», 2010. С. 166.
[266] Гаджиев Г.А. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации как источник права // Право и жизнь. 2000. № 26. С.18; Митюков М.А. Акты Конституционного суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации: общая характеристика и статистический анализ // Журнал российского права. 2001. №6. С.16; Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М.: Формула права, 2006. С. 47 и др.
[267] Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991-2001 гг.): Очерки теории и практики. М.: «Городец», 2001. С. 120.
[268] По делу о проверке конституционности положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета – Хасэ Республики Адыгея: постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 4 апреля 2002 г. №8-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. №15.
[269] По ходатайству полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе об официальном разъяснении определения Конституционного суда РФ от 27 июня 2000 года по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия-Алания и Республики Татарстан: определение Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2001 г. №65-О // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 20, ст.2059.