Лекция № 5. Правовые
основы управления природопользованием и охраной окружающей среды.
1. Понятие, формы,
функции и методы управления природопользованием и охраной окружающей среды.
1. Понятие, формы, функции и методы управления
природопользованием и охраной окружающей среды
Управление в области охраны окружающей среды может быть:
- государственным;
- муниципальным;
- общественным;
- производственным.
Формы управления представляют собой внешнее выражение
управленческой деятельности. В юридической науке принято выделять следующие
формы управления в области охраны окружающей среды:
1) правовые формы:
- правотворческие - принятие нормативных
правовых и иных актов в области охраны окружающей среды;
- правоприменительные - реализация требований законодательства в
области охраны окружающей среды посредством исполнения прав и обязанностей,
принятия правоприменительных актов административными и судебными органами;
- правоохранительные - применение мер юридического воздействия за нарушение
требований законодательства в области охраны окружающей среды и
природопользования.
2) неправовые формы:
- организационные;
- оперативно-хозяйственные;
- материально-технические и др.
Функции управления - закрепленное в законодательных и иных
нормативных правовых актах направление деятельности субъектов управления.
Анализ научной литературы и действующего экологического законодательства
позволяет выделять следующие функции управления в области охраны окружающей
среды, объединив их в 3 группы:
- учет природных ресурсов и иных объектов природы и ведения
государственных кадастров;
- планирование, прогнозирование и координация;
- контроль и надзор.
Методы управления в области охраны окружающей среды также можно
объединить в 4 группы:
- метод обязательных предписаний;
- метод рекомендаций;
- метод санкционирований;
- метод разрешения.
Управление в области охраны окружающей среды основывается на
следующих принципах:
- общие принципы: принцип законности; принцип гласности; принцип
плановости, научно обоснованное сочетание экологических, экономических и
социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения
устойчивого развития и благоприятной окружающей среды и др.
- специальные принципы, свойственные только управлению в области
охраны окружающей среды: ответственность органов государственной власти
Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной
окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;
независимость контроля в области охраны окружающей среды; обязательность
участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной
власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных
некоммерческих объединений, юридических и физических лиц; запрещение
хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для
окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к
деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению
генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных
ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды; организация и развитие
системы экологического образования, воспитание и формирование экологической
культуры и др.
Основам управления в
области охраны окружающей среды посвящена одноименная глава II Федерального
закона «Об охране окружающей среды». Законодатель выделяет полномочия: для органов государственной
власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, а
также основы управления в области охраны окружающей среды, осуществляемые
органами местного самоуправления.
Согласно ст. 71
Конституции РФ в ведении Российской
Федерации находится установление основ федеральной политики и федеральные
программы в области экологического развития Российской Федерации. Охрана
окружающей среды и законодательство об охране окружающей среды в соответствии
со ст. 72 Конституции РФ находятся в совместном ведении Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации.
В пределах ведения Российской Федерации и
полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти
в Российской Федерации (ст. 77 Конституции РФ).
Государственное управление в области охраны
окружающей среды является частью социального управления и должно
рассматриваться как одна из функций Российской Федерации.
Управление природопользованием
и охраной окружающей среды осуществляется общественными формированиями,
юридическими лицами, государственными и муниципальными органами. Соответственно
можно выделить общественное, производственное, отраслевое (ведомственное) и
государственное управление. Хотя муниципальные органы не являются в
соответствии с Конституцией РФ государственными, но они наделяются
государственно-властными полномочиями, в силу чего их управленческая
деятельность не относится к самостоятельному виду управления в рассматриваемой
сфере.
Общественное управление
природопользованием и охраной окружающей
среды непосредственно связано с реализацией положения ст. 1 Конституции РФ о
том, что Россия - демократическое правовое государство. Масштабы и
эффективность осуществления данного вида управления свидетельствуют, с одной
стороны, об уровне самосознания граждан, с другой, - о степени демократизации
власти в государстве. Данный вид управления осуществляется общественными
формированиями и гражданами. Участие общественных формирований и граждан в
управлении регулируется рядом законодательных и подзаконных актов, уставами
общественных формирований. Наиболее значимыми функциями общественного
управления является участие граждан и общественных формирований в подготовке
экологически значимых хозяйственных решений в рамках оценки воздействия
планируемой деятельности на окружающую среду, в принятии таких решений
посредством проведения общественной экологической экспертизы, экологическое
просвещение и контроль.
Содержание производственного
управления природопользованием и охраной окружающей среды определяется
практическими задачами, стоящими перед каждым юридическим лицом (предприятием)
по выполнению адресованных ему правовых экологических требований. Эти задачи с учетом специфики предприятий могут быть связаны с
обеспечением рационального использования недр, лесных ресурсов, с охраной
водных объектов, атмосферного воздуха, обращением с производственными отходами
и др. Наиболее специфическими функциями производственного управления являются
планирование, учет вредных воздействий на природу, координация
природоохранительной деятельности различных подразделений, экологический
контроль. Управление осуществляется как функциональными
службами (инженера, механика, технолога, энергетика, сбыта, контроля),
руководителями производственных подразделений, так и специально создаваемыми
отделами (службами) по охране природы. Если ранее на многих советских предприятиях
создавались природоохранительные службы, то сейчас ответственность за охрану
природу, как правило, возлагается на руководителя одного из функциональных
подразделений, чаще всего главного инженера. Производственное управление
природопользованием и охраной окружающей среды регулируется преимущественно
локальными актами, то есть актами предприятия, с учетом его специфики.
Муниципальное управление
природопользованием и охраной окружающей
среды направлено на решение местных экологических проблем. Оно осуществляется
исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления на всей территории
России. Это - наиболее многочисленная система органов в стране, призванная
решать задачи в сфере взаимодействия общества и природы. При оценке
деятельности этих органов важно иметь в виду, что экологические проблемы, как
правило, имеют локальный характер.
Деятельность по управлению природопользованием и охраной
окружающей среды на местном уровне определяется Федеральным законом "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" от 6 октября 2003 г., другими нормативными правовыми актами. К
ведению местного самоуправления относятся:
- владение, пользование и распоряжение природными ресурсами,
находящимися в муниципальной собственности;
- обеспечение санитарного благополучия населения;
- регулирование планировки и застройки территорий муниципальных
образований;
- контроль за использованием земель на территории
муниципального образования;
- регулирование использования водных объектов местного значения,
месторождений общераспространенных полезных ископаемых, также недр для строительства
подземных сооружений местного значения;
- благоустройство и озеленение территории муниципального
образования;
- участие в охране окружающей среды на территории муниципального
образования;
- организация и содержание муниципальной информационной службы.
Отраслевое
(ведомственное) управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется
министерствами, государственными комитетами, федеральными службами в пределах
своей отрасли или сферы деятельности, если такая деятельность связана с
природопользованием или вредным воздействием на окружающую среду. Как и при
производственном управлении, содержание отраслевого управления определяется
спецификой отрасли или сферы деятельности, характером предприятий, входящих в
ее систему, масштабами и видами воздействий на природу.
В природоохранительной практике России сохраняется резерв для
повышения эффективности общественного, производственного и отраслевого
управления. Он касается развития сотрудничества общественных формирований и
граждан, предприятий и отраслевых министерств с государственными специально уполномоченными
органами управления природопользованием и охраной окружающей среды. Основой для
такого сотрудничества служит единство целей деятельности в данной сфере. Такое
сотрудничество, несомненно, способствовало бы повышению эффективности и
государственного управления.
В масштабах государства наибольшая ответственность за
последовательное исполнение экологического законодательства лежит на органах
государственного управления. Конституционной основой их деятельности
является ст. 10 Конституции РФ, закрепившая принцип разделения единой
государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви.
Государственное
управление в области природопользования и охраны окружающей среды - составная часть государственного
управления в целом.
Роль государственного управления в этой сфере определяется
статусом государственных органов в механизме охраны окружающей среды. В триаде
субъектов - гражданин, предприятие и государство - государственные органы
занимают особое место. Они обладают особыми правовыми и административными
средствами для обеспечения реализации экологических требований
законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к
государственному принуждению. На них возложена ответственность за обеспечение
охраны окружающей среды и рациональное природопользование в рамках
экологической функции государства. Прежде всего, с них граждане вправе
спрашивать за несоблюдение их экологических прав и законных интересов и
законодательства об окружающей среде в целом.
Государственное управление природопользованием и охраной
окружающей среды строится на основе ряда специфических принципов:
- законности управления;
-комплексного (всестороннего) подхода к решению вопросов
природопользования и охраны окружающей среды;
-сочетания бассейнового и административно-территориального
принципов организации управления природопользованием и охраной окружающей
среды;
- разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных
функций при организации деятельности специально уполномоченных государственных
органов;
-наиболее эффективного исполнения требований законодательства об
окружающей среде в рамках реально существующих экономических и иных
возможностей.