Лекция 10. Правовое регулирование использования и охраны недр

 

 

1.                       Законодательство о недрах. Недра как объект использования и охраны

2.                       Право пользования недрами и его виды.

 

1. Законодательство о недрах. Недра как объект использования и охраны.

 

Норма  ч. 1 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1"О недрах" (в ред.  Федерального закона от 30.07.2017 N 283-ФЗ, (опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru) определяет основу законодательства РФ о недрах, а также структуру системы нормативных правовых актов, составляющих данную отрасль законодательства.

Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Согласно ч. 1 ст. 1 Закона РФ "О недрах" законодательство РФ о недрах основывается на Конституции РФ. Данное положение не только воспроизводит один из таких элементов основ конституционного строя, закрепленного в ч. 2 ст. 4 Конституции РФ, как верховенство данной Конституции на всей территории России. Как представляется, в рассматриваемом положении ч. 1 ст. 1 Закона "О недрах" подчеркивается комплексный характер законодательства РФ о недрах - самостоятельной отрасли законодательства РФ, не являющейся подотраслью других законодательных отраслей.

Среди конституционных положений, на которых основывается законодательство РФ о недрах, следует назвать, прежде всего, следующие: земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9); земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36); вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, разграничение государственной собственности, природопользование и законодательство о недрах находятся в совместном ведении России и ее субъектов (п. "в", "г", "д" и "к" ч. 1 ст. 72).

Именно на основании положения п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, относящего законодательство о недрах к предметам совместного ведения России и ее субъектов, основано определение в ч. 1 ст. 1 Закона двухуровневой структуры системы нормативных правовых актов, составляющих данную отрасль законодательства:

1) Закон "О недрах" и принимаемые в соответствии с ним другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты;

2) принимаемые в соответствии с Законом "О недрах" законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Часть 2 ст.1 Закона "О недрах" устанавливает, что указанный Закон также регулирует отношения недропользования на континентальном шельфе России в соответствии с федеральными законодательными актами о континентальном шельфе и нормами международного права.

В подпункте 2 п. 1 ст. 5 Федерального закона "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" прямо предусмотрено, что геологическое изучение, поиск, разведка и разработка минеральных и других неживых ресурсов морского дна и его недр производятся в соответствии с комментируемым Законом, Федеральным законом "О континентальном шельфе Российской Федерации", другими федеральными законами, применимыми к исключительной экономической зоне и деятельности в ней. В связи с этим не вполне понятна причина, по которой в ч. 2 ст. 1 Закона "О недрах" не указано на то, что комментируемый Закон также регулирует отношения недропользования в исключительной экономической зоне России.

В соответствии с ч. 4 ст. 1 Закона "О недрах" в случае противоречия законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ положениям федеральных законов, регулирующих отношения недропользования, действуют комментируемый Закон и иные федеральные законы. Данная норма основана на другом положении ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, устанавливающем, что в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в России, действует федеральный закон.

Как предусмотрено в ч. 5 ст. 1 Закона "О недрах", отношения, связанные с использованием и охраной земель, водных объектов, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регулируются соответствующим законодательством РФ и законодательством субъектов РФ. Данная норма в части указания на регулирование таких отношений актами федерального и региональных законодателей основывается на положении п. "д" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которому в совместном ведении России и ее субъектов находятся: природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории.

Норма ч. 6 ст. 1 Закона "О недрах" предусматривает, что специфические отношения, связанные с геологическим изучением и добычей отдельных видов минерального сырья, а также захоронением радиоактивных отходов и токсичных веществ, могут регулироваться другими федеральными законами с соблюдением принципов и положений, установленных данным Законом.

Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии", который согласно его преамбуле определяет правовую основу и принципы регулирования отношений, возникающих при использовании атомной энергии, направлен на защиту здоровья и жизни людей, охрану окружающей среды, защиту собственности при использовании атомной энергии, призван способствовать развитию атомной науки и техники, содействовать укреплению международного режима безопасного использования атомной энергии;

Федеральный закон от 26 марта 1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях", который в соответствии с его преамбулой устанавливает правовые основы регулирования отношений, возникающих в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи, производства, использования и обращения (гражданского оборота);

Как указано в ч. 7 статьи 1 Закона "О недрах", отношения недропользования с участием иностранных юридических и физических лиц регулируются как комментируемым Законом, так и другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Из таких актов, круг которых довольно широк и к которым относятся и вышеназванные акты, следует назвать, прежде всего:

Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", который согласно его ст. 1 определяет правовое положение иностранных граждан в России, а также регулирует отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в России и осуществлением ими на территории России трудовой, предпринимательской и иной деятельности;

 

Недра как объект использования и охраны

 

        Недра – это часть земной коры, которая расположена 
ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и 
дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Пользователи недр:

   1) субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества;

   2) иностранные граждане;

   3) юридические лица, если федеральными законами не установлены ограничения предоставления права пользования недрами;4) объединения юридических лиц, не имеющие статуса юридического лица, при условии, что участники таких объединений несут солидарную ответственность по обязательствам, вытекающим из соглашений о разделе продукции. Права и обязанности пользователя недр возникают с момента государственной регистрации лицензии на пользование участками недр или с момента вступления в силу соглашения о разделе продукции при предоставлении права пользования недрами на таких условиях.

      Пользователь недр вправе:

   1) использовать участок недр для любой формы деятельности, соответствующей  цели, обозначенной в лицензии или в соглашении о разделе продукции;

   2) самостоятельно выбирать формы этой деятельности;

   3) использовать результаты своей деятельности;

   4) использовать отходы своего горнодобывающего производства и связанных с ним перерабатывающих производств, если иное не оговорено в лицензии или в соглашении о разделе продукции;

   5) ограничивать застройку площадей залегания полезных ископаемых в границах предоставленного ему горного отвода;

   6) проводить без дополнительных разрешений геологическое изучение недр за счет собственных средств в границах предоставленного горного отвода;

   7) обращаться в соответствующие органы по поводу пересмотра условий лицензии при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена.

         Пользователь недр обязан обеспечить:

   1) соблюдение требований технических проектов, планов и схем развития горных работ;

   2) ведение геологической, маркшейдерской и иной документации;

   3) представление геологической информации в фонды геологической информации;

   4) безопасное ведение работ;

   5) соблюдение утвержденных стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, вод, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ;

   6) приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования;

   7) выполнение условий, установленных лицензией или соглашением о разделе продукции, своевременное и правильное внесение платежей за пользование недрами и др.

 

2. Право пользования недрами и его виды

 

        Право пользования недрами (в объективном смысле) - это система пра­вовых норм, которые регулируют порядок и условия предоставления и ис­пользования недр, права и обязанности недропользователей. Для субъектов недропользования это право представляет собой совокупность конкретных прав и обязанностей, приобретаемых ими в связи с предоставлением участ­ка недр в пользование.

        В зависимости от целей использования недр право недропользования может подразделяться на следующие виды:

   - для геологического изучения. Имеется в виду общее геологическое изучение (научно-исследовательские работы по получению данных о строе­нии недр, протекающих в них процессах, режиме подземных вод, прогнози­рованию землетрясений, вулканической деятельности, палеонтологические изыскания и т. д.), а также поиск и оценка месторождений полезных иско­паемых;

   - для разведки и добычи полезных ископаемых, то есть извлечения из недр минерального сырья неорганического и органического происхожде­ния, а также для использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;

   - для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связан­ных с добычей полезных ископаемых (туннелей, метрополитенов, трубопро­водов, производственных объектов, хранилищ нефти и газа, захоронения от­ходов производства, сброса сточных вод и т. д.);

   - для образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научных и учебных полигонов, геологических заповедников, заказ­ников, памятников природы, пещер и других подземных полостей);

   - для сбора минералогических, палеонтологических и других геологиче­ских коллекционных материалов (ст. 6 Закона РФ «О недрах»).

        Пользователями недр (субъектами права недропользования) могут быть любые субъекты предпринимательской деятельности независимо от форм собственности, в том числе юридические лица и граждане других государств.

        Исключение составляет использование недр для добычи радиоактивного сырья и захоронения радиоактивных отходов и токсичных веществ - субъ­ектами такого права недропользования могут быть только государственные предприятия и организации.

        К пользователям недр или привлекаемым ими для использования недр лицам предъявляются требования о наличии специальной квалификации и опыта, подтвержденных государственной лицензией (свидетельством, дип­ломом).

        Участниками горных правоотношений могут стать и лица, не являющи­еся недропользователями. Так, граждане, выявившие признаки месторожде­ния полезного ископаемого, редкого геологического обнажения, минерало­гического, палеонтологического образования, представляющего научную или культурную ценность, на ранее неизвестном участке недр, вправе его за­регистрировать и получить поощрительное вознаграждение. Если открытое месторождение имеет промышленную ценность, то лицо имеет право на го­сударственное денежное вознаграждение (ст. 34 Закона РФ «О недрах»).

        Объектами права недропользования являются обособленные в установ­ленном законом порядке участки недр, предоставляемые субъектам в поль­зование. Они могут выступать в виде горного отвода - геометризированного бло­ка недр (в случае добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуата­ции подземных сооружений, образования особо охраняемых геологических объектов) или геологического отвода (в случае геологического изучения недр).

        В границах горного отвода получивший его субъект имеет исключитель­ное право осуществлять пользование недрами, а в границах геологического отвода могут одновременно проводить работы несколько пользователей недр.