Лекция 12. Правовые основы
экологического контроля и надзора
1.
Понятие, виды и задачи экологического контроля
2.
Государственный экологический надзор
3.
Ведомственный и производственный экологический контроль
4. Общественный
экологический контроль
1. Понятие, виды и задачи экологического контроля
Экологический контроль - важнейшая правовая мера обеспечения
рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных
воздействий, функция государственного управления и правовой институт
экологического права. Именно посредством экологического контроля в основном
обеспечивается принуждение соответствующих субъектов экологического права к
исполнению экологических требований. Весьма часто меры юридической
ответственности за экологические правонарушения применяются в процессе
экологического контроля или по его результатам.
Ранее подчеркивалось, что функция экологического контроля
выполняется и при осуществлении иных правовых мер обеспечения рационального
природопользования и охраны окружающей среды - экологического нормирования,
экологической экспертизы, экологического лицензирования, экологической
сертификации. Но в рамках всех этих направлений деятельности экологический
контроль, то есть обеспечение исполнения эколого-правовых требований,
осуществляется объективно, попутно, применительно к каждому из названных видов
деятельности. Реализация любой из таких мер, как и проведение
экологического контроля, представляет собой самостоятельную, целенаправленную
деятельность специально уполномоченных государственных органов, осуществляемую
в рамках установленной для процедуры, на основе специальных правовых норм и
направленную на решение своих задач.
Российское административное право выделяет два вида
контрольной деятельности - контроль и надзор. Под экологическим контролем
понимается деятельность уполномоченных субъектов по проверке и обеспечению
соблюдения и исполнения требований экологического законодательства.
Административный надзор представляет собой специфическую разновидность
государственного контроля. Суть его состоит в постоянном и систематическом
наблюдении специальных государственных органов за деятельностью неподчиненных
им органов лиц с целью выявления и пресечения нарушений экологического
законодательства. Надзор проводится в отношении органов исполнительной власти,
предприятий, общественных формирований и граждан.
Экологический контроль как правовая мера выполняет ряд
функций - предупредительную, информационную и
карательную.
Роль предупредительной функции заключается в том, что субъекты
экологического контроля, зная о возможной проверке исполнения ими правовых
экологических требований, самостоятельно проявляют активность в исполнении
требований законодательства и предупреждении нарушений. Информационная функция
связана с тем, что в процессе контроля соответствующие органы и лица собирают
разнообразную информацию о природоохранительной деятельности подконтрольных и
поднадзорных объектов. Карательная функция проявляется в применении к
нарушителям правовых экологических требований предусмотренных законодательством
санкций.
По субъекту
осуществления экологического контроля и надзора делится на:
1) государственный надзор
2) производственный контроль
3) общественный контроль
По направленности контроля:
1) внешний, надведомственный.
Осуществляется специально созданными
государственными органами надведомственного
характера.
2) внутренний, внутриведомственный.
По объекту
экологического контроля:
1) контроль за состоянием отдельных
дифференцированных объектов (недра, почва, воды)
2) контроль за
состоянием отдельных природных комплексов и территорий.
3) контроль за
соблюдением экологических требований в ходе осуществления хозяйственной и иной
деятельности.
Из системы
экологического контроля в 2004 г. был исключен такой вид контроля как муниципальный
контроль. Но, тем не менее, органы государственной власти могут делегировать
свои полномочия ОМСУ.
2. Государственный экологический надзор
Под государственным экологическим надзором
понимается деятельность уполномоченных государственных органов РФ, направленная
на предупреждение, выявление и пресечение нарушения требований экологического
законодательства.
Государственный экологический
надзор делится на:
1. Общий
2. Специальный осуществляется в 2х формах:
- предупредительный контроль
Задачей является недопущение реализации хозяйственной деятельности,
которая в будущем будет оказывать негативное воздействие на окружающую среду.
Реализуется путем:
проведения согласований на стадии планирования, проектирования объекта
хозяйственной деятельности;
путем проведения экологической экспертизы.
- текущий контроль
Осуществляется специально уполномоченными органами (Федеральная служба по
надзору в сфере природопользования). Осуществляет надзор, включающий в себя:
1) надзор за: геологическим изучением, рациональным использование и
охраной недр
2) государственный земельный надзор
3) государственный надзор в области обращения с отходами
4) государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха
5) государственный надзор в области использования, охраны водных объектов
6) на континентальном шельфе
7) во внутренних морских водах и на территориальных водах
8) в исключительной экономической зоне РФ
9) в области охраны озера Байкал
10) федеральный государственный лесной надзор
11) государственный надзор в области охраны животного мира на особо
охраняемых территориях
12) за особо охраняемыми территориями
13) охотничий надзор на особо охраняемых территориях.
Постановление Правительства от 1.03.2009г. № 285 о перечне
объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю:
1. Объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от
форм собственности, находящиеся в ведении РФ:
а) объекты, относящиеся к федеральным энергетическим системам, путям
сообщения и т.д.
б) объекты, связанные с использованием атомной энергии, обеспечением
обороны и безопасности государства, относящихся к
оборонному производству.
в) объекты, относящиеся к производству ядовитых и наркотических веществ и
средств
г) объекты, расположенные на континентальном шельфе и в исключительной
экономической зоне РФ
д) объекты, оказывающие негативное воздействие на объекты, подлежащие
особой охране:
объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия
и Список всемирного природного наследия, особо охраняемые природные территории
федерального значения, а также природные комплексы, подпадающие под действие
международных договоров Российской Федерации;
природные объекты Байкальской природной территории.
2. Объекты хозяйственной и иной деятельности, способствующие
трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающие негативное
воздействие на окружающую среду.
3. Объекты, подлежащие федеральному государственному контролю
и надзору за использованием и охраной водных объектов в соответствии с
критериями, установленными Постановлением Правительства Российской Федерации от
4 ноября 2006 г. № 640.
4. Объекты, подлежащие государственному лесному контролю и
надзору, осуществляемому федеральными органами исполнительной власти в соответствии
с Положением об осуществлении государственного лесного контроля и надзора,
утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 2007
г. № 394.
5. Объекты, подлежащие государственному земельному контролю,
осуществляемому федеральными органами исполнительной власти в соответствии с
Положением о государственном земельном контроле, утвержденным Постановлением
Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 г. № 689.
6. Объекты, подлежащие государственному контролю
за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр,
осуществляемому федеральными органами исполнительной власти в соответствии с
Положением о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным
использованием и охраной недр, утвержденным постановлением Правительства
Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 293.
7. Объекты хозяйственной и иной деятельности, оказывающие
негативное воздействие на окружающую среду, не указанные в пунктах 1 и 2
настоящего перечня, отнесенные Федеральным законом "О промышленной
безопасности опасных производственных объектов" к категории опасных
производственных объектов.
Круг
органов, уполномоченных на проведение государственного надведомственного
экологического контроля, широк. В систему таких органов входят как специально
уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды,
использования и охраны отдельных природных ресурсов, так и министерства и
ведомства РФ, выполняющие определенные задачи в данной сфере, включая:
-
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору;
-
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;
-
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору Министерство
природных ресурсов РФ;
-
иные министерства и ведомства РФ (Министерство внутренних дел РФ, Федеральная
служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и
др.).
Контроль
может проводиться только тем должностным лицом (лицами), которое указано в
распоряжении (приказе). Его продолжительность не должна превышать один месяц. В
исключительных случаях, определенных Законом, срок проведения контроля может
быть продлен, но не более чем на один месяц.
Контроль за выполнением юридическими
лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных экологических
требований должен быть плановым. При этом в отношении одного юридического лица
или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля
(надзора) плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем
один раз в два года.
Одновременно
Закон предусматривает проведение внепланового контроля. Так, внеплановые
проверки проводятся для контроля исполнения предписаний об устранении
выявленных нарушений в деятельности юридического лица или индивидуального
предпринимателя, выявленных в результате планового контроля.
Внеплановый
контроль проводится также в случаях:
-
получения информации от юридических лиц, индивидуальных предпринимателей,
органов государственной власти о возникновении аварийных ситуаций, об
изменениях или о нарушениях технологических процессов, а также о выходе из
строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно причинить вред
жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу граждан, юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей;
-
возникновения угрозы здоровью и жизни граждан, загрязнения окружающей среды,
повреждения имущества, в том числе в отношении однородных товаров (работ,
услуг) других юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей;
-
обращения граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами
на нарушения их экологических прав и законных интересов действиями
(бездействием) иных юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей,
связанные с невыполнением ими обязательных требований, а также получения иной
информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами,
свидетельствующими о наличии признаков таких нарушений.
При
этом решение органа государственного контроля (надзора) о проведении
внепланового контроля должно быть мотивированным.
Экологическим
законодательством установлены некоторые особенности проведения государственного
экологического контроля. О некоторых таких особенностях выше уже говорилось.
Федеральным
законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
при проведении государственного контроля (надзора)" установлен ряд
ограничений при проведении контроля (ст. 8). Так, должностные лица органов
государственного контроля (надзора) не вправе:
-
проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к компетенции
органа государственного контроля (надзора);
-
осуществлять плановые проверки в случае отсутствия при проведении контроля
должностных лиц или работников проверяемых юридических лиц или индивидуальных
предпринимателей либо их представителей;
-
требовать представление документов, информации, образцов (проб) продукции, если
они не являются объектами мероприятий по контролю и не относятся к предмету
проверки, а также изымать оригиналы документов, относящихся к предмету
проверки;
-
требовать образцы (пробы) продукции для проведения их исследований (испытаний),
экспертизы без оформления акта об отборе образцов (проб) продукции в
установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные
государственными стандартами или иными нормативными документами;
- распространять
информацию, составляющую охраняемую законом тайну и полученную в результате
проведения мероприятий по контролю, за исключением случаев, предусмотренных
законодательством РФ;
-
превышать установленные сроки проведения мероприятий по контролю.
Законом
предусмотрены требования по оформлению результатов проведения контроля. По
результатам проведения контроля должностным лицом (лицами) органа
государственного контроля (надзора), осуществляющим проверку, составляется акт
установленной формы. Акт составляется в двух экземплярах. Помимо
таких данных, как дата, время и место составления акта; наименования органа
государственного контроля (надзора); фамилии и должности лица (лиц),
проводившего мероприятие по контролю; даты проведения контроля, в нем указываются:
сведения о результатах мероприятия по контролю, в том числе о выявленных
нарушениях, об их характере, о лицах, на которых возлагается ответственность за
совершение этих нарушений; сведения об ознакомлении или об отказе в
ознакомлении с актом представителя юридического лица или индивидуального
предпринимателя, а также лиц, присутствовавших при проведении мероприятия по
контролю, их подписи или отказ от подписи.
К
акту прилагаются акты об отборе образцов (проб) продукции, обследовании
объектов окружающей среды, протоколы (заключения) проведенных исследований
(испытаний) и экспертиз, объяснения должностных лиц органов государственного
контроля (надзора), работников, на которых возлагается ответственность за
нарушения обязательных требований, и другие документы или их копии, связанные с
результатами контроля.
Один
экземпляр акта с копиями приложений вручается руководителю юридического лица
или его заместителю и индивидуальному предпринимателю или их представителям под
расписку либо направляется посредством почтовой связи с уведомлением о
вручении.
В
случае выявления в результате мероприятия по контролю административного
правонарушения должностным лицом органа государственного контроля (надзора)
составляется протокол в порядке, установленном законодательством РФ об
административных правонарушениях, и даются предписания об устранении выявленных
нарушений.
При выявлении в результате проведения мероприятия по контролю
нарушений юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных
экологических требований должностные лица органов государственного контроля
(надзора) в пределах своих полномочий, предусмотренных законодательством РФ,
обязаны принять меры по устранению выявленных нарушений, их предупреждению,
предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей
среде и имуществу, а также меры по привлечению лиц, допустивших нарушения, к
ответственности.
В случае если при проведении контроля будет установлено, что
товар (работа, услуга) может причинить вред жизни, здоровью, окружающей среде и
имуществу потребителей, орган государственного контроля (надзора) обязан
довести до сведения потребителей информацию об опасном товаре (работе, услуге),
о способах предотвращения возможного вреда, принять меры к недопущению
причинения вреда, в том числе путем приостановления производства (реализации,
выполнения) товара (работы, услуги) и (или) отзыва товара с
рынка в порядке, установленном законодательством РФ, с последующим возмещением
затрат за счет виновного лица.
При
этом орган государственного контроля (надзора) может обращаться в суд с
требованием о возмещении расходов на проведение исследований (испытаний) и
экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований.
3. Ведомственный и производственный экологический контроль
Сущность ведомственного экологического контроля заключается в
основном в обеспечении центральными органами исполнительной власти РФ и
субъектов РФ выполнения правовых требований по рациональному природопользованию
и охране окружающей среды подведомственными объектами. Такими объектами
являются государственные учреждения, организации и предприятия, находящиеся в
подчинении вышестоящих органов. Обратим внимание на то, что ведомственный
контроль осуществляется государственными органами, но он не является частью
рассмотренного выше государственного экологического контроля. Различие между
ними - прежде всего в сфере осуществления: ведомственный контроль
ограничивается отраслевой сферой, государственный контроль носит надведомственный характер. Другое существенное отличие в
том, что объекты надведомственного контроля не
находятся в подчинении контролирующих органов.
На вопрос о том, осуществляется ли ведомственный контроль
только государственными органами либо он может проводиться также
негосударственными структурами федерального или территориального уровня,
имеющими в своем ведении объекты, являющиеся субъектами права окружающей среды,
ответ может быть положительным. Такие структуры также заинтересованы, прежде
всего, экономически, в поддержании экологического правопорядка на
подведомственных объектах, так как несоблюдение экологических требований будет
влиять на экономические результаты их деятельности и прибыль.
Содержание ведомственного контроля определяется рядом
факторов: а) спецификой отрасли; б) экологически значимыми задачами, стоящими
перед отраслью в целом и подведомственными объектами и в) конкретными правами и
обязанностями подразделений и лиц, осуществляющих ведомственный контроль.
Сферой производственного экологического контроля служит
производственно-хозяйственная деятельность предприятий и иных хозяйствующих
субъектов. Важность его проведения и высокой эффективности обусловлена тем, что
предприятия являются основной категорией природопользователей. Преимущественно
им адресованы правовые требования, касающиеся обеспечения рационального
природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий.
Содержание производственного контроля зависит, прежде всего,
от специфики предприятия. Экологический контроль проводит руководитель
предприятия, руководители функциональных служб (главного инженера, энергетика,
технолога, механика и др.) и производственных подразделений. Потенциально
наиболее полезным может быть контроль, осуществляемый экологическими службами.
Правда, в целях экономии и в силу недооценки важности данного направления
экологические службы на предприятиях часто отсутствуют. С учетом важности
производственного экологического контроля и в целях повышения его эффективности
Федеральным законом "Об охране окружающей среды" установлена обязанность
субъектов хозяйственной и иной деятельности предоставить
сведения об организации производственного экологического контроля в органы
исполнительной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие
соответственно государственный и муниципальный контроль (ст. 67).
Главной задачей производственного экологического контроля
является проверка: а) выполнения планов и мероприятий по рациональному
использованию природных ресурсов и охране окружающей среды; б) соблюдению
нормативов предельно допустимых воздействий на природу, установленных
предприятию; в) выполнения иных требований законодательства об окружающей среде
и др.
Меры по пресечению выявляемых нарушений правовых
экологических требований в рамках ведомственного и производственного контроля
принимаются уполномоченными должностными лицами. На предприятия это, как
правило, - руководитель.
Эффективность ведомственного и производственного
экологического контроля во многом зависит от взаимодействия с органами
государственного экологического контроля. Пока такое взаимодействие не развито.
Более того, руководители предприятий и экологические службы считают своей
задачей защиту интересов предприятия любым путем, в том числе посредством
сокрытия фактов нарушения экологического законодательства, представления государственным
органам недостоверных сведений, а порой и прямого попустительства
правонарушениям.
Сотрудничество органов государственного, ведомственного и
производственного экологического контроля - важный резерв повышения
эффективности природоохранной деятельности на разных уровнях. Инициатива такого
сотрудничества может исходить от любого субъекта. Многое в развитии
сотрудничества и обеспечении эффективного взаимодействия в данной сфере в силу
правового статуса зависит от позиции органов государственного экологического
контроля. Важно при этом реализовать не только административные методы, но и
методы убеждения, воспитания.
4. Общественный
экологический контроль
С учетом того, что человек, его права и свободы являются
высшей ценностью, в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую
среду, а также в связи с низкой эффективностью реализации экологической функции
государством, в российском экологическом праве остро стоит проблема разработки
и осуществления современной концепции общественного экологического контроля.
В формируемом правовом механизме взаимодействия общества и
природы имеется существенный сдвиг в направлении его демократизации. Важно то,
что граждане и общественные экологические объединения получили некоторые
возможности участвовать в рамках права в обеспечении выполнения или контроле за
выполнением экологических требований в предпринимательской и управленческой
сферах на стадиях подготовки и принятия хозяйственных
и управленческих экологически значимых решений. Речь идет о возможностях
реализации ими контрольных функций в рамках ряда следующих процедур, в большей
или меньшей степени урегулированных в законодательстве.
В соответствии с Земельным кодексом РФ граждане, общественные
организации (объединения) и органы территориального общественного
самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих
интересы населения и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных
участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих
земельных участков для строительства. Реализация этого права важна в контексте
общественного контроля за распоряжением земельными
ресурсами. Однако формы и процедуры участия общественности в решении вопросов
предоставления земельных участков для строительства Земельный кодекс РФ не
устанавливает. Он ограничивается положением о том, что органы местного
самоуправления городских или сельских поселений информируют население о
возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства
(ст. 31). Правда, при предоставлении земельных участков в местах традиционного
проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов и
этнических общностей допускается проведение сходов и референдумов граждан.
Решение принимается с учетом их результатов.
Общественные контрольные функции по проверке выполнения
экологических требований реализуются также в рамках общественных слушаний по
результатам оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду,
общественной экологической экспертизы.
Важной формой осуществления общественного экологического контроля за деятельностью предприятий и государственных
органов является затребование от них информации о природоохранной деятельности
и состоянии окружающей среды, право на которое предусмотрено рядом законов. На
основе полученной информации граждане и общественные формирования вправе
обжаловать решения, действия и бездействие, нарушающие их экологические права и
законные интересы в суде. С проведением общественного экологического контроля
может быть связано также обжалование в суде заключения государственной
экологической экспертизы, если оно противоречит требованиям законодательства,
экологическим правам и интересам граждан и общественных формирований.
Повышению эффективности экологического контроля в России
способствовало бы развитие сотрудничества и взаимодействие всех органов
контроля, особенно государственного и общественного, с органами прокуратуры.
Ст. 68 ФЗ об охране окружающей среды предусматривает:
1. Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный
экологический контроль) осуществляется в целях реализации права каждого на
благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в
области охраны окружающей среды.
2. Общественный контроль в области охраны окружающей среды
(общественный экологический контроль) осуществляется общественными
объединениями и иными некоммерческими организациями в соответствии с их
уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством.
3. Результаты общественного контроля в области охраны
окружающей среды (общественного экологического контроля), представленные в
органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной
власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, подлежат
обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.