Лекция № 4. Право собственности на природные
ресурсы. Право природопользования.
1. Понятие
и основные признаки права собственности на природные ресурсы.
2. Формы
собственности на природные ресурсы.
3. Субъекты,
объекты, содержащие право собственности на природные ресурсы.
4. Основания приобретения и прекращения
права собственности на природные ресурсы.
5. Понятие
права природопользования, его виды и принципы.
6. Право
общего природопользования.
7. Право специального природопользования.
8. Субъекты и объекты права
природопользования.
1. Понятие и основные признаки права
собственности на природные ресурсы
Понятие
собственности вообще является фундаментальным наряду с понятиями жизни,
здоровья, свободы и др.
Собственность
рассматривают в двух основных аспектах: как экономическую категорию и
юридический институт - право собственности.
Как
экономическая категория собственность - это отношения между людьми по поводу
материальных благ, обусловленные принадлежностью данных благ одним лицам (или
их коллективам) и отчужденностью от них всех других лиц.
Собственность
в юридическом смысле (право собственности) представляет собой комплексный,
многоотраслевой институт, охватывающий правовые нормы, регулирующие владение,
пользование и распоряжение материальными благами.
По мнению Б.В Ерофеева, собственность - это
отношения между людьми (группами людей) по поводу присвоения вещей, через эти
вещи.
О.И.
Крассов считает, что сущность этих отношений заключается в том, что какое- либо
имущество присваивается конкретным лицом, использующим его в своих интересах, а
все другие лица должны не препятствовать этому. Отношения собственности
включают в себя также и отношения лица к присвоенному имуществу (вещи) как к
собственному (ибо к своему имуществу обычный человек относится иначе, чем к
чужому).
Таким
образом, можно определить право собственности на природные ресурсы как
совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения в области
владения, пользования и распоряжения природными ресурсами.
Необходимо
иметь в виду, что природные объекты в отличие социальных объектов занимают
двойственное положение: с одной стороны, совокупность природных объектов
представляет собой естественную среду обитания и жизни человека и других живых
организмов (экологический аспект), с другой стороны - природные объекты
являются объектами хозяйствования людей (экономический аспект).
Двойственность
положения природных объектов предопределила, по мнению В.В. Петрова, и
эколого-экономическую сущность института права собственности на природные
ресурсы.
Эта
двойственность нашла отражение и в законодательстве. Так, согласно ст. 9 ч.1
Конституции РФ, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ
как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей
территории (экологический аспект). В то же время, согласно ч. 2 ст. 9
Конституции земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной,
государственной, муниципальной и иных формах собственности (экономический
аспект).
Согласно
ч. 1 ст. 36 Конституции РФ, граждане и их объединения вправе иметь в частной
собственности землю. В то же время, согласно ч. 2 ст. 36, владение, пользование
и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их
собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не
нарушает прав и законных интересов иных лиц.
Право собственности,
в том числе и на природные ресурсы, рассматривается в двух аспектах:
- как
правовой институт (право собственности в объективном смысле);
- как
совокупность правомочий конкретного собственника (право собственности в
субъективном смысле).
Право
собственности на природные ресурсы в объективном смысле представляет собой
совокупность норм права, регулирующих отношения собственности на
природные ресурсы и содержащихся в различных отраслях российского права
(конституционного, гражданского, уголовного, экологического права и др.).
Под
правом собственности на природные ресурсы в субъективном смысле понимается
совокупность правомочий конкретного собственника по владению, пользованию и
распоряжению определенным природным объектом (ресурсом) или его частью:
земельным участком, обособленным водным объектом, участком леса и т.д.
Право
собственности на природные ресурсы включает три правомочия: владение,
пользование и распоряжение.
Правомочие
владения означает установленную законом фактическую принадлежность материальных
ценностей, в том числе природных ресурсов конкретному лицу. Владение - это
фактическое обладание вещью.
Правомочие
пользования - это основанная на законе возможность эксплуатации материальных
ценностей, извлечения из них полезных свойств и доходов с целью удовлетворения
производственных и личных нужд.
Наконец,
правомочие распоряжения выражается в предоставлении собственнику возможности
изменять (определять) юридическую судьбу принадлежащих ему материальных
ценностей, например - земельного участка.
Классическая
триада правомочий, предусмотренных гражданским законодательством, которыми
обладает собственник имущества, не имеет никаких отличий от правомочий
собственника природных объектов (ресурсов).
В то же время, содержание правомочий собственника на землю или иные
природные ресурсы, выражающееся в их правах и обязанностях, имеет очевидную
специфику, которая нашла отражение в законодательстве (например, ст. 31 Водного
кодекса РФ, ст. 18 Лесного кодекса РФ и др.) и заключается в более жестком
законодательном закреплении прав и обязанностей собственников природных
ресурсов.
Право
собственности на природные ресурсы не является абсолютным и ограничивается
общественно значимыми интересами. В соответствии с ст. 36 Конституции РФ,
собственник природных ресурсов свободен в осуществлении принадлежащих ему
правомочий, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и
законных интересов иных лиц. Кроме того, согласно ст.
1 Гражданского кодекса РФ, гражданские права, в том числе право собственности,
могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в
какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя,
нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения
обороны страны и безопасности государства.
Право
собственности на природные объекты и ресурсы имеет ряд характерных признаков,
отличающих его от права собственности на иные объекты гражданского оборота и
заключающихся в следующем.
1.
Признак овеществленности, согласно которому выделяют
группу природных объектов, которые, являясь неотделимой составной частью
природной среды, не могут по своим объективным свойствам быть предметами
обращения в собственность. Например, атмосферный воздух, околоземное
космическое пространство, озоновый слой атмосферы климатические ресурсы и иные
природные явления не могут выступать как объекты права собственности -
использование и охрана таких объектов либо находятся в исключительном ведении
государства, либо регулируются нормами международного права.
2.
Признак неотделимости объектов природы и собственности от природной среды,
согласно которому отграничивают
природные объекты (ресурсы) от социальных. Природный объект остается
одновременно объектом природы и объектом права собственности. Потеря
экологической связи (или отделение природного объекта от естественной среды его
нахождения) ведет к прекращению права собственности на природные ресурсы и
возникновению права собственности на товарно-материальные ценности. Например,
нефть, находящаяся в недрах, является природным ресурсом, и ее использование и
охрана регулируются экологическим правом. Нефть, извлеченная из недр при
наличии законных оснований и находящаяся, например, в железнодорожной цистерне,
представляет собой не природный объект, а товарно-материальную ценность, оборот
которой регулируется, прежде всего, гражданским правом.
3. Признак отсутствия стоимости объектов природы как совокупности затрат
общественно необходимого труда - этот признак подчеркивает естественный
эволюционный характер происхождения большинства природных объектов. Нельзя
рассчитать себестоимость объекта природы по методикам, используемым для расчета
себестоимости социальных объектов. В то же время, отсутствие стоимости
природных объектов не снимает вопросов их денежной оценки, что находит свое
выражение в платности природопользования. Основы права собственности на
природные ресурсы определены Конституцией РФ (ст. 8, 9, 35, 36, 71, 72, 130,
132). Положения Основного закона получили развитие в Гражданском кодексе РФ (в
частности, глава 17 и ряд статей в др. главах). Специфические отношения
собственности на конкретные природные ресурсы регулируются также и природоресурсным законодательством РФ (лесное, водное,
земельное и др. законодательство).
2. Формы собственности
на природные ресурсы.
В настоящее время формы
права собственности на природные ресурсы определяются Конституцией РФ. В
соответствии с ч. 2 ст. 9 земля и другие природные ресурсы могут находиться в
частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Что
понимать под иными формами собственности, в законодательстве пока не
расшифровывается.
Но закрепляется принцип
равных, одинаковых обязанностей по обеспечению рационального использования
природных ресурсов и охране окружающей среды для всех собственников.
Право частной собственности на природные ресурсы
Статья 9 Конституции
России установила, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в
частной собственности. В ст. 36 Конституции РФ прямо предусмотрено, что
граждане и их объединения вправе иметь землю в частной собственности.
Согласно ст. 8 Водного
кодекса пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка,
принадлежащего на праве собственности физическому лицу, юридическому лицу, находятся
соответственно в собственности физического лица, юридического лица, если иное
не установлено федеральными законами.
Правовое регулирование
отношений частной собственности развито в основном применительно к земле.
Собственность на землю граждан и юридических лиц регулируется ст. 15 Земельного
кодекса РФ. Собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью)
являются земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами по
основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации. Граждане и
юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков
в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной или
муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и
юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с
Кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности.
Земельный кодекс РФ предусмотрел при этом ограничения права частности
собственности на землю иностранных лиц. Иностранные граждане, лица без
гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве
собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях,
перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным
законодательством о Государственной границе РФ, и на иных установленных особо
территориях РФ в соответствии с федеральными законами.
Право частной
собственности на землю регулируется в настоящее время многими законодательными
и иными нормативными актами. В них определены цели, для которых земельные
участки могут быть переданы в частную собственность. Они могут быть получены в
частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного
подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного
строительства, а также предоставлены гражданам и их объединениям для
предпринимательской деятельности. Земельные участки могут также продаваться при
приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и
дополнительном строительстве этих предприятий.
Таким образом, в части
регулирования российским законодательством отношений частной собственности на
природные ресурсы очевидна тенденция установления на землю главным образом права
частной собственности, без чего невозможно развитие рыночной экономики. Частная
собственность на землю призвана способствовать развитию рынка в сельском
хозяйстве. Земля при этом реализует свое главное качество - средства
производства. Одновременно земля как операционный базис предоставляется в
частную собственность для развития предпринимательства в иных сферах - для
создания производственной и социальной инфраструктуры.
Право государственной собственности на природные ресурсы
Государственная собственность
на природные ресурсы является доминирующей в структуре закрепленных
законодательством форм собственности. Подобный подход представляется
оправданным по основаниям, о которых говорилось в начале данного раздела.
В настоящее время право
государственной собственности установлено на землю, недра, объекты животного
мира, другие объекты. Водный кодекс РФ и Лесной кодекс РФ устанавливают право
собственности соответственно на водные объекты и лесные участки. Вопрос же о
субъектах государственной собственности на природные ресурсы в законодательстве
решен по-разному. Так, Лесной кодекс РФ устанавливает, что лесные участки в
составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности (ст. 8).
Согласно Федеральному
закону "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации
"О недрах" недра в границах территории Российской Федерации, включая
подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые,
энергетические и иные ресурсы являются государственной собственностью. Вопросы
владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 1.2).
Важным и сложным
является вопрос о разграничении государственной собственности на природные ресурсы
между субъектами права - Российской Федерацией и субъектами Федерации. В
соответствии со ст. 72 Конституции России разграничение государственной
собственности отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. К совместному ведению отнесены также
вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими
природными ресурсами, то есть основные правомочия собственника.
Таким образом, в
соответствии с Конституцией РФ Федерация и ее субъекты должны по взаимной договоренности
разграничить права собственности на природные ресурсы.
Вопросы разграничения
объектов собственности решены на законодательном уровне. Так, Земельный кодекс
РФ содержит статьи о собственности Российской Федерации (федеральной
собственности) на землю (ст. 17) и собственности на землю субъектов Российской
Федерации (ст. 18). Соответственно в федеральной собственности находятся
земельные участки:
- которые признаны таковыми федеральными законами;
- право собственности РФ на которые возникло при разграничении государственной
собственности на землю;
- которые приобретены РФ
по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.
В федеральной
собственности могут находиться не предоставленные в частную собственность
земельные участки по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О
разграничении государственной собственности на землю".
В собственности
субъектов РФ находятся земельные участки:
- которые признаны таковыми федеральными законами;
- право собственности
субъектов РФ на которые возникло при
разграничении государственной собственности на землю;
- которые приобретены
субъектами РФ по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.
В собственности
субъектов РФ могут находиться не предоставленные в частную собственность
земельные участки:
- занятые недвижимым
имуществом, находящимся в собственности субъектов РФ;
- предоставленные органам государственной власти субъектов
Российской Федерации, государственным унитарным предприятиям и государственным
учреждениям, созданным органами государственной власти субъектов Российской
Федерации;
- отнесенные к землям особо охраняемых природных территорий
регионального значения, землям лесного фонда, находящимся в собственности
субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, землям
водного фонда, занятым водными объектами, находящимися в собственности
субъектов Российской Федерации, землям фонда перераспределения земель;
- занятые
приватизированным имуществом, находившимся до его приватизации в собственности
субъектов Российской Федерации.
Исключительно к
федеральной собственности отнесены природные ресурсы территориальных вод,
континентального шельфа и экономической зоны Российской Федерации. Отнесение
природных ресурсов этих территорий к федеральным соответствует пункту н) ст. 71
Конституции РФ.
Рассмотрим, какие
природные ресурсы отнесены к объектам федеральной и региональной собственности
федеральным законодательством.
Вопросы разграничения
объектов федеральной, региональной и местной собственности применительно к
особо охраняемым природным территориям решены Федеральным законом "Об
особо охраняемых природных территориях". Особо охраняемые природные
территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение. В
соответствии с ним к особо охраняемым природным территориям федерального
значения относятся территории государственных природных заповедников и
национальных парков. Территории государственных заказников, памятников природы,
дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных
местностей и курортов могут быть отнесены либо к особо охраняемым природным
территориям федерального значения, либо к особо охраняемым природным
территориям регионального значения.
Лечебно-оздоровительные
местности и курорты могут объявляться особо охраняемыми природными территориями
местного значения.
Право муниципальной собственности на природные ресурсы
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" устанавливает, что в собственности поселений,
а также в собственности муниципальных районов могут находиться земельные
участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с
федеральными законами; пруды, обводненные карьеры на территории поселения;
земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального
района в соответствии с федеральными законами; пруды, обводненные
карьеры, расположенные на территориях двух и более поселений или на межселенной
территории муниципального района (ст. 50).
Управляют муниципальной
собственностью органы местного самоуправления. Эти
органы в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной
собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим
лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с
имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять
в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или
передаваемых в пользование объектов (ст. 51).
Состав муниципальной
собственности на землю определяется ст. 19 Земельного кодекса РФ. В
муниципальной собственности находятся земельные участки:
- которые признаны
таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами
субъектов Российской Федерации;
- право муниципальной
собственности, на которые возникло при разграничении государственной
собственности на землю;
- которые приобретены по основаниям, установленным
гражданским законодательством.
В собственность
муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно
передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за
пределами границ муниципальных образований.
По вопросу о
разграничении собственности на землю в научной литературе высказывается мнение,
что целесообразно пойти по следующему пути: к объектам права собственности
субъектов федерации отнести земельные участки с особым правовым режимом, а
также земельные участки, на которых расположены объекты, подчиненные субъектам
федерации. Все иные земли, за исключением переданных в частную собственность,
следует признать муниципальными землями. Таким образом, основная масса земель
составит муниципальную собственность.
Если недра в границах
территории РФ являются государственной собственностью, то добытые из недр
полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в
муниципальной собственности (ст. 1.2 Федерального закона "О внесении
изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах").
Водный кодекс РФ прямо
установил право муниципальной собственности на водные объекты. Согласно ст. 8
муниципальной собственностью являются пруд, обводненный карьер, расположенные в
границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности
муниципальному образованию, находятся соответственно в собственности
муниципального образования, если иное не установлено федеральными законами.
Лесной кодекс РФ не
устанавливает непосредственно право муниципальной собственности на леса.
В собственности
муниципальных органов могут находиться особо охраняемые природные территории
местного значения. К такого
рода территориям Федеральный закон "Об особо охраняемых природных
территориях" относит лечебно-оздоровительные местности и курорты местного
значения.
3. Субъекты, объекты,
содержащие право собственности на природные ресурсы.
Вопрос об объектах права
собственности на природные ресурсы можно рассматривать в двух аспектах: какие именно природные ресурсы в соответствии с
законодательством являются объектами права собственности, и какие природные
ресурсы являются объектами частной, государственной, муниципальной и иных форм
собственности.
Согласно п. 2 ст. 9
Конституции РФ в частной, государственной, муниципальной и иных формах
собственности могут находиться земля и другие природные ресурсы.
В природоресурсном
законодательстве право собственности установлено на землю, недра, животный
мир, водные объекты, леса. К объектам права собственности относятся также особо охраняемые
природные территории.
Проблемным в юридической
науке оказался вопрос об атмосферном воздухе как объекте права
собственности. По Федеральному закону "Об охране атмосферного
воздуха" объектом права собственности воздух не является. Это обусловлено
его физическим состоянием. В отличие от земли, недр, объектов животного мира,
атмосферный воздух как материальная субстанция находится в состоянии
постоянного, турбулентного движения и не может быть индивидуализирован. В силу
этого исключается возможность фактического владения им. А владение - одно из
важнейших полномочий собственника.
Субъекты права
собственности на природные ресурсы также определяются законодательством. Ими
являются физические и юридические лица, Российская
Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования. Представляется, что
этот перечень субъектов - исчерпывающий.
Применительно к субъекту
государственной собственности на природные ресурсы важен вопрос о том, кто от
имени государства осуществляет правомочия собственника? Ответ содержится в
Конституции России. В соответствии со ст. 114 управление федеральной
собственностью осуществляет Правительство РФ.
4. Основания
приобретения и прекращения права собственности на природные ресурсы.
Основания возникновения
и прекращения права собственности на природные ресурсы определяются
законодательством и в значительной степени зависят от формы права
собственности.
Общие основания приобретения права собственности
установлены Гражданским кодексом РФ. Право собственности на имущество, которое
имеет собственника (что вполне относится к природным ресурсам), может быть
приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены,
дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества.
Право частной
собственности на природные ресурсы может возникнуть на основе передачи в соответствии с
действующим законодательством о природных ресурсах, находящихся в
государственной или муниципальной собственности, частным лицам.
Природные ресурсы,
находящиеся в частной собственности, могут быть обращены в
государственную собственность в случаях:
- обращения взыскания на
имущество по обязательствам;
- изъятия для
государственных нужд путем выкупа;
- изъятия объекта,
используемого с нарушением требований законодательства;
- перехода наследства
государству;
- реквизиции. Реквизиция
это - изъятие у собственника в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий,
эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, имущества
в интересах общества по решению государственных органов в порядке и на
условиях, установленных законом, с выплатой ему стоимости имущества;
- конфискации.
Конфискация это - безвозмездное изъятие у собственника по решению суда в виде
санкции за совершение преступления или иного правонарушения имущества в
случаях, предусмотренных законом. В случаях, предусмотренных законом,
конфискация может быть произведена в административном порядке;
- национализации, то
есть обращения в государственную собственность имущества, находящегося в
собственности граждан и юридических лиц.
5.
Понятие права природопользования, его виды и принципы.
"Общение человека с природой, постоянно необходимое ему для
обеспечения своего существования, и есть в самом общем смысле слова
природопользование. В основе жизни и существования человека и общества лежит
пользование природой. Поэтому исторически и фактически природопользование
составляет фундамент общественной жизни, базисное отношение в сфере
взаимоотношений общества и природы".
Оценивая значение природопользования в рамках экологического права
необходимо иметь в виду, что оно служит не только средством удовлетворения
разнообразных потребностей человека и поддержания жизни, но одновременно
является и наиболее значимым фактором вредного воздействия на природу.
Использование человеком природных ресурсов для своих нужд -
экономических, духовных, рекреационных и иных - в значительной мере
регламентируется правом. Система норм, регулирующих отношения по использованию
природных богатств, называется правом природопользования. Такие нормы содержатся
главным образом в природоресурсном
законодательстве - земельном, водном, горном, лесном,
фаунистическом. Некоторые положения, касающиеся природопользования,
предусмотрены также в Федеральном законе "Об охране окружающей
среды", иных актах.
Право природопользования может оцениваться в разных качествах: как правовой институт,
как правоотношение и как конкретное правомочие природопользователя. Совокупность норм,
регулирующих отношения природопользования, образует комплексный правовой
институт права природопользования. Как правоотношение право природопользования
определяется совокупностью прав и обязанностей, которые принадлежат сторонам в
конкретном отношении по поводу использования земли, недр, вод и т.д. Как
правомочие право природопользования представляет собой принадлежащее природопользователю субъективное право, содержание которого
включает правомочия владения, пользования и распоряжения предоставленным в
пользование природным ресурсом.
В природоресурсном законодательстве и
науке экологического права выделяется ряд классификаций видов
природопользования. Наиболее общей является классификация, критерием которой
является объект природы. Соответственно право природопользования подразделяется на
следующие виды:- право землепользования; право недропользования, право
водопользования; право пользования атмосферой; право лесопользования, право
пользования растительным миром вне лесов; право пользования животным миром.
Правда, в юридической литературе о пользовании атмосферным
воздухом говорится реже и меньше, чем о пользовании другими природными
ресурсами. В этой сфере более остро стоят вопросы, связанные с охраной
атмосферного воздуха, а не регулированием его использования. Соответствующий
Закон называется - "Об охране атмосферного воздуха". Видом
использования атмосферы является выброс загрязняющих веществ в атмосферу.
Основной считается правовая классификация видов природопользования по целевому назначению. Виды
природопользования по целевому назначению определяются природоресурсным
законодательством с учетом специфики природного ресурса и удовлетворяемых им
общественных потребностей.
В земельном законодательстве определено целевое назначение всех
категорий земель в пределах территории России, соответствующее видам
землепользования. Так, Земельный кодекс РФ (ст. 7) выделяет:
- земли сельскохозяйственного назначения;
- земли населенных пунктов;
-земли промышленности,
энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли
для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли
иного специального назначения;
- земли особо охраняемых территорий и объектов;
- земли лесного фонда;
- земли водного фонда;
- земли запаса.
Кроме того, названные категории земель могут иметь внутреннюю
структуру, детализирующую их назначение. Так, в состав земель населенных
пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с
градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:
- жилым;
- общественно-деловым;
- производственным;
- инженерных и транспортных инфраструктур;
- рекреационным;
- сельскохозяйственного использования;
- специального назначения;
- военных объектов;
- иным территориальным зонам (ст. 85).
В соответствии с Федеральным законом "О недрах" недра
предоставляются в пользование для:
- геологического изучения, включающего поиски и оценку
месторождений полезных ископаемых;
- разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования
отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;
- строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных
с добычей полезных ископаемых;
- для других целей.
Водный кодекс РФ устанавливает, что водные объекты могут
использоваться для следующих целей:
- питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;
- сброса сточных вод и (или) дренажных вод;
- производства электрической энергии;
- водного и воздушного транспорта;
- сплава древесины;
- лечебных и оздоровительных;
- рекреационных;
- рыболовства и охоты;
- разведки и добычи полезных ископаемых;
- обеспечения пожарной безопасности (ст.ст. 43-53).
Согласно Лесному кодексу РФ в лесном фонде могут осуществляться следующие
виды лесных пользований:
- заготовка древесины;
- заготовка живицы;
- заготовка и сбор недревесных лесных
ресурсов;
- заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений;
- ведение охотничьего хозяйства и осуществление охоты;
- ведение сельского хозяйства;
-осуществление научно-исследовательской деятельности,
образовательной деятельности;
- осуществление рекреационной деятельности;
- создание лесных плантаций и их эксплуатация;
- другие виды (ст. 25).
Основными видами пользования животным миром в соответствии с
Федеральным законом "О животном мире" являются охота и рыболовство,
включая добычу водных беспозвоночных и морских млекопитающих.
Специфические виды использования атмосферы, регулируемые Законом
об охране атмосферного воздуха, - потребление атмосферного воздуха для
производственных нужд и удаление загрязняющих веществ
в процессе
функционирования общества.
Важное юридическое значение имеет классификация природопользования
на общее и специальное. Ее критерием являются основания возникновения
права природопользования.
К основным принципам права природопользования относятся:
- рациональное природопользование,
- экосистемный подход к регулированию
природопользования,
- целевой характер пользования природными ресурсами,
- устойчивость права пользования природными ресурсами,
- платность специального природопользования.
Принцип рационального природопользования, можно сказать, -
традиционный принцип природоресурсного права России.
Рациональное природопользование называют иногда экологически обоснованным
природопользованием, при котором одновременно учитываются экологические,
экономические, социальные и иные интересы человека. Принцип рационального
природопользования обеспечивается как с помощью правовых норм, так и иных
средств, например, экологически целесообразных технологий.
Требования рационального природопользования в основном специфичны
применительно к тому или другому природному ресурсу. Соответственно решению
задач рационального природопользования служат как общие, так и специальные нормы,
содержащиеся преимущественно в природоресурсном
законодательстве. Так, к общим нормам
подобного рода в земельном законодательстве можно отнести категорирование
земель с учетом их экологической и экономической ценности: земли
сельскохозяйственного назначения; земли природоохранного, природно-заповедного,
оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения и др. В
целях наиболее рационального использования лесных ресурсов Лесной кодекс
выделяет защитные леса и особо защитные участки лесов (ст. 102). Так, к защитным лесам
относятся леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях; леса,
расположенные в водоохранных зонах; ценные леса.
К специальным нормам обеспечения рационального природопользования
в горном праве относится, к примеру, требование о комплексном использовании
недр, наиболее полном извлечении из недр запасов основных и совместно с ними
залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов.
Правовыми критериями рационального использования соответствующего
природного ресурса должны служить требования об обеспечении его неистощимости и
экологической обоснованности эксплуатации природных богатств при одновременном обеспечении устойчивого развития. Так,
использование земли в сельском хозяйстве и лесное хозяйство должны основываться
на научной оценке производительных возможностей земли, а годовое истощение
пахотного слоя почвы, рыбных запасов или лесных ресурсов не должно превышать
темпов восстановления. Возобновимые природные
ресурсы, как, например, леса и рыбные запасы, не будут истощены, если
коэффициент использования не превышает возможности их восстановления и
естественного прироста.
Правовое закрепление и практическое осуществление принципа
рационального использования природных ресурсов может служить средством поддержания
благоприятного качественного состояния природы и обеспечения охраны природных
богатств от истощения.
Практическая реализация принципа рационального природопользования
в России далека от теоретических и нормативных положений. Так, минеральные
ресурсы многих регионов страны, например, Урала, характеризуются комплексным
содержанием ценных компонентов. Но на протяжении многих лет из них извлекались
только отдельные элементы, а остальные поступали в отвалы, превращаясь в
источник загрязнения окружающей среды.
Принцип экосистемного подхода к
регулированию природопользования теснейшим образом связан с принципом
рационального использования природных ресурсов. Объективно он предопределяется взаимосвязью
и взаимообусловленностью процессов и явлений в природе. Другими словами, при
использовании одного природного ресурса, например недр, может оказываться
вредное воздействие на почвы, воды, атмосферный воздух, растительный и животный
мир. Принцип экосистемного подхода вытекает из
требований законодательства об охране окружающей среды. Его содержанием
являются правовые требования о предупреждении, недопущении причинения вреда в
процессе использования конкретного природного ресурса другим природным объектам
и окружающей среде.
Применительно к праву природопользования этот принцип закрепляется
в основном через регулирование обязанностей природопользователя.
Так, водопользователь обязан не допускать причинение вреда окружающей среде.
Общим для земельного, горного, водного и других природоресурсных отраслей права является принцип целевого
использования природных ресурсов. Цель, для которой предоставляются земельные
участки, участки недр, водные объекты и участки лесов в пользование, всегда
обязательно фиксируется в решении о предоставлении участка в пользование,
лицензии на право пользования недрами, разрешении на специальное
водопользование. Поэтому использование природного объекта не в соответствии с
целевым назначением рассматривается законодательством как правонарушение и
служит основанием для принятия решения о приостановлении или аннулировании
лицензии.
Принцип устойчивости права природопользования заключается в
основном в том, что природные объекты предоставляются обычно либо в бессрочное
пользование (как, к примеру, земли), либо на длительный срок (воды, леса,
недра), а право пользования ими может быть прекращено только по основаниям,
указанным в законе. Это создает пользователю необходимые условия для
осуществления его деятельности, гарантию его интересов, связанных с
природопользованием.
Принцип платности природопользования заключается в обязанности
субъекта специального природопользования оплатить пользование соответствующим
видом природного ресурса. Общее природопользование, связанное с реализацией
естественного права каждого на благоприятную окружающую среду, является для его
субъектов безвозмездным. Введением платы достигается решение как общих задач государства, так и задач,
связанных с поддержанием благоприятного состояния эксплуатируемого природного
ресурса или его восстановлением.
6.
Право общего природопользования.
Общее природопользование является общедоступным, то есть не
требует в каждом конкретном случае особого разрешения со стороны компетентных
государственных органов, а также юридических или физических лиц, за которыми
природные объекты закреплены в пользование. Общее природопользование связано с
реализацией естественного права каждого на благоприятную окружающую среду.
Право на такое пользование природными объектами возникает непосредственно из
законов или иных нормативных актов. При этом, однако, в ряде случаев
устанавливаются пределы и условия общего пользования природными ресурсами.
В земельном законодательстве прямо не предусматривается общее
землепользование. Однако в составе земель поселений выделяются рекреационные
территориальные зоны, на которых осуществляется право общего землепользования.
Землями общего пользования в значительной степени являются земли лесного фонда,
правовой режим которых определяется земельным законодательством.
Категорию земельных участков общего пользования вводит также
Гражданский кодекс РФ. В соответствии со ст. 262 граждане имеют право свободно,
без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа
земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной
собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в
пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником
соответствующего земельного участка. Кроме того, если земельный участок не
огорожен либо его собственник иным способом ясно не обозначил, что вход на
участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти через
участок при условии, что это не причиняет ущерба или беспокойства собственнику.
Право ограниченного пользования чужим земельным участком
(сервитут) устанавливается Земельным кодексом РФ (ст. 23). При этом выделяется
частный и публичный сервитут. Частный сервитут устанавливается в соответствии с
гражданским законодательством.
Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным
правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта
Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления
в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного
самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Новацией
Земельного кодекса РФ является то, что установление публичного сервитута
осуществляется с учетом результатов общественных слушаний.
Публичные сервитуты могут устанавливаться, в частности, для:
- прохода или проезда через земельный участок;
- использования земельного участка в целях ремонта коммунальных,
инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной
инфраструктуры;
- размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и
подъездов к ним;
- проведения дренажных работ на земельном участке;
- забора воды и водопоя;
- прогона сельскохозяйственных животных через земельный участок;
- сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в
установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых
соответствует местным условиям и обычаям;
- использования земельного участка в целях охоты, ловли рыбы в
расположенном на земельном участке водном объекте в установленные сроки и в
установленном порядке.
В соответствии с Земельным кодексом РФ сервитут может быть срочным
или постоянным.
Закон "О недрах" также закрепил право общего пользования
ресурсами недр. Собственники, владельцы
земельных участков имеют право, по своему усмотрению, в их границах
осуществлять добычу общераспространенных полезных ископаемых, и строительство
подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также
устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный
горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке,
устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ. Закон при этом
оговаривает условие о том, чтобы общераспространенные полезные ископаемые не
числились на государственном балансе, а работы по сооружению подземных
сооружений проводились без применения взрывных работ.
Земельный кодекс РФ также допускает возможность использования
собственниками земельных участков и землепользователями в установленном порядке
для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные
полезные ископаемые, пресные подземные воды (ст. 40, 41).
Достаточно полно и четко право общего пользования водами и лесами
выражено в лесном и водном законодательстве.
Лесной кодекс РФ широко регулирует пребывание граждан в лесах:
граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных
нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов,
других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных
ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов. При
этом на них возлагается обязанность соблюдать правила пожарной безопасности в
лесах, правила санитарной безопасности в лесах, правила лесовосстановления
и правила ухода за лесами.
Запрещается также осуществлять заготовку и сбор грибов и
дикорастущих растений, виды которых занесены в Красную книгу РФ, красные книги
субъектов РФ, а также грибов и дикорастущих растений, которые признаются
наркотическими средствами в соответствии с Федеральным законом "О
наркотических средствах и психотропных веществах".
Пребывание граждан в лесах может быть ограничено в целях
обеспечения: пожарной безопасности и санитарной безопасности в лесах;
безопасности граждан при выполнении работ. Запрещение или ограничение
пребывания граждан в лесах по основаниям, не предусмотренным ст. 11 Лесного
кодекса, не допускается.
Общее водопользование традиционно предусматривается российским водным
законодательством. Этот вид водопользования тесно связан с выделяемыми Водным
кодексом РФ водных объектов общего пользования. Согласно ст. 6 поверхностные
водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности,
являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными
объектами, если иное не предусмотрено Кодексом. Соответственно, каждый
гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно
использовать их для личных и бытовых нужд. При этом использование водных
объектов общего пользования осуществляется в соответствии с правилами охраны
жизни людей на водных объектах, установленными Правительством РФ. Правила
использования водных объектов для личных и бытовых нужд устанавливаются органами
местного самоуправления.
Законодательством РФ и субъектов РФ на водных объектах общего
пользования могут быть запрещены забор (изъятие) водных ресурсов для целей
питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, использование
маломерных судов, водных мотоциклов и других технических средств,
предназначенных для отдыха на водных объектах, водопой, а также иные запреты.
Информация об ограничении водопользования на водных объектах общего пользования
предоставляется жителям соответствующих поселений органами местного
самоуправления через средства массовой информации и посредством специальных
информационных знаков, устанавливаемых вдоль берегов водных объектов. Могут
быть также использованы иные способы предоставления такой информации.
Для общего пользования предназначается и полоса земли вдоль
береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса). Ее
ширина составляет двадцать метров, за исключением береговой полосы каналов, а
также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем
десять километров, ширина береговой полосы которых - пять метров. Каждый
гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных
средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения
и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и
спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.
Таким образом, регулируя право общего природопользования,
законодательство ограничивает его пределами, связанными с удовлетворением при
этом собственных нужд.
7. Право специального природопользования.
Специальное пользование землей, недрами, водами, лесами, животным
миром и атмосферой связано, как правило, с удовлетворением экономических интересов
общества, юридических и физических лиц. Оно сопряжено с более значительными,
чем при общем природопользовании, воздействиями на природу. Поэтому специальное
природопользование имеет ряд юридически значимых особенностей. В частности, оно
осуществляется в соответствии с разрешительной (лицензионной) системой и
характеризуется тем, что требует выделения определенных частей природных
объектов в обособленное пользование юридических и физических лиц.
Специальное природопользование реализуется в формах:
- комплексного природопользования,
- специального пользования водами, недрами, объектами животного
мира, другими природными ресурсами.
Под комплексным природопользованием понимается направленное на
удовлетворение, как правило, экономических интересов природопользователей
использование юридическим лицом или гражданином-предпринимателем
природно-ресурсного потенциала территории (использование одного или несколько
природных ресурсов; удаление отходов в одну
или несколько сред и др.), осуществляемое с учетом состояния окружающей среды в
регионе, при котором экологически значимая хозяйственная и иная деятельность
проводится в рамках установленных уполномоченными государственными органами
нормативов допустимого использования (изъятия) природного ресурса, предельно
допустимых вредных воздействий (или временно согласованных нормативов
воздействий на окружающую природную среду, а эксплуатация (добыча, изъятие)
одного или ряда видов природных ресурсов наносит наименьший ущерб другим
природным ресурсам и с соблюдением других условий, предусмотренных лицензией
(разрешением).
Отдельные природные ресурсы - земля, недра, воды, леса, объекты
животного мира, атмосфера - как правило, представляются в специальное
природопользование для осуществления предпринимательской деятельности.
Как отмечалось ранее, особой разновидностью права специального
водопользования, пользования атмосферой и недрами является предоставление
соответствующих сред для удаления жидких, газообразных и твердых отходов
производства и потребления.
Право специального природопользования возникает на основании
разрешений, лицензий, договоров, оформляемых в рамках определенных в
законодательстве процедур (предоставления земельного участка, горного отвода,
выдачи лесорубочного или лесного билета, лицензии на размещение отходов и т.д.)
и в случаях, предусмотренных законом, также и договора.
8.
Субъекты и объекты права природопользования.
Субъект права природопользования может рассматриваться в двух
аспектах: а) как возможный по закону обладатель такого права пользования и б)
как обладатель субъективного права пользования природными ресурсами, носитель
установленных законом прав и обязанностей, который является субъектом
правоотношений пользования землей, ее недрами, водами и лесами, объектами
животного мира и атмосферным воздухом.
Закон устанавливает различие между обладателями права
природопользования в зависимости от его видов - общего и специального.
Так, в качестве субъекта права общего
природопользования выступает каждый человек в России, так как он
обладает возможностями пользоваться водами, лесами, землей, вытекающими из
закона. При этом нужно иметь в виду следующее обстоятельство. В рамках права
общего природопользования человек может использовать природные ресурсы лишь для собственных нужд, но не для осуществления
предпринимательской деятельности. Это прямо предусмотрено водным и лесным
законодательством. Для осуществления предпринимательской деятельности
гражданин-водопользователь может использовать водные объекты только после
заключения договора на водопользование, то есть становясь субъектом
права специального природопользования. Аналогичным образом решен вопрос и в
лесном законодательстве. Устанавливая право граждан пребывать в лесах, Лесной
кодекс подчеркивает, что граждане могут собирать дикорастущие плоды, ягоды,
орехи, грибы лишь для собственных нужд.
Субъектами права специального
природопользования являются юридические
лица и граждане-предприниматели. В природоресурсном
законодательстве установлено требование, согласно которому субъекты
специального природопользования должны обладать правоспособностью, то есть
способностью иметь права и нести обязанности. Кроме того, чтобы субъект права
мог своими действиями осуществлять имеющееся у него право и отвечать за
выполнение возложенных на него обязанностей, необходимо, чтобы он обладал
дееспособностью.
Можно сказать, что объектом права
природопользования является природа. Мы пользуемся природой в соответствии с
нашим правом общего природопользования. Понятие природопользования –
обобщенное. Осуществляя лесопользование, водопользование, мы осуществляем
природопользование. Природа выступает обобщенным объектом прав
природопользования.
В законодательстве объекты права
природопользования в большинстве случаев конкретизированы применительно к
землепользованию, водопользованию, пользованию недрами и т.д. Соответственно
объектом права землепользования являются земля, водопользования – воды,
пользования недрами – недра. Но обратим внимание, что в соответствии с принципом
экосистемного подхода к правовому регулированию
природопользования выделение видов природопользования применительно к объектам
несколько условно: осуществляя лесопользование, мы оказываем воздействие на
почвы, воды, атмосферный воздух, объекты животного мира. Возникает вопрос: не
следует ли при лесопользовании говорить и о пользовании в юридическом смысле
землями, водами, атмосферным воздухом? Может быть, нужно выделять объекты
основного пользования и попутного? Думается, что такое решение способствовало
бы повышению эффективности охраны природы в процессе природопользования. Не
случайно в Законе «Об охране окружающей природной среды» регулируется
комплексное природопользование.
Характеристика объектов права природопользования
имеет специфику применительно к видам природопользования. Так, если объектами
права специального природопользования становятся индивидуально определенные
части (участки) земельного, водного, лесного фонда, фонда недр либо природные
объекты, например объекты животного мира, то применительно к праву общего
природопользования обособление соответствующих участков природы (земель общего
пользования населенных пунктов, леса, водных объектов) законом не
предусматривается.
Участки территории, на которых располагаются
объекты специального природопользования, должны обособляться, т.е. выделяться
из другой территории. Имеется два способа такого обособления – физическое и
юридическое. Физическое обособление заключается в выделении, определении
соответствующей территории в натуре. Юридическое обособление означает
определение правового статуса объекта специального природопользования в актах,
имеющих юридическую силу. Способы обособления специфичны в каждой из отраслей природоресурсного законодательства.
Предоставляемые в пользование природные объекты
продолжают оставаться частной, государственной, муниципальной и иной формой
собственности. В соответствии с принципом производности права пользования от
права собственности в отношении объектов права природопользования продолжает
действовать общий для каждого вида природных ресурсов правовой режим объектов
права собственности. Одновременно как объекты права пользования соответствующие
части природных ресурсов приобретают еще и специфический правовой режим, определяемый в конечном счете их целевым назначением. Для
каждого природного объекта он начинает формироваться при предоставлении
природного объекта в пользование, когда устанавливается его основное целевое
назначение, а затем и при внутрихозяйственной организации его использования.