2.
Разграничение подведомственности судов общей юрисдикции с конституционными
судами
В отличие от судов общей юрисдикции,
подведомственность которых в настоящее время не определяется исчерпывающе в
процессуальном законодательстве, подведомственность конституционных
регулируется более конкретно и определенно.
Полномочия Конституционного суда РФ
по разрешению дел определяются в ст. 125 Конституции РФ и ст. 3 Федерального
конституционного закона от 21 июля 1994г. «О Конституционном Суде Российской
Федерации».
К числу дел, отнесенных к
компетенции Конституционного Суда РФ на основе ст.3 ФКЗ «О Конституционном Суде
РФ», относятся дела:
1) о соответствии Конституции РФ федеральных законов,
нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы,
Правительства РФ, а также конституций республик, уставов, а также законов и
иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к
ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов
государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Круг
проверяемых норматив нормативно-правовых актов ограничен уровнем не ниже
Правительства РФ. Проверка нормативно-правовых актов федеральных министерств,
агентств и служб к ведению Конституционного Суда РФ не относятся;
2) дела по жалобам на нарушение конституционных прав и
свобод граждан.
Аналогичные полномочия имеет
Конституционный суд РД на основании ч.3 ст.113 Конституции РД,
предусматривающей возможность проверки конституционности закона РД по жалобам
на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов.
Споры, составляющие
подведомственность конституционных судов, являются публично-правовыми, в то
время как суды общей юрисдикции могут разрешать по правилам гражданского
судопроизводства прежде всего частно-правовые споры. Разрешение этими судами
публично-правовых споров впервые отнесено к их компетенции по ГПК РФ 2002г.
(подраздел 3).
Однако, в связи с принятием Кодекса административного
судопроизводства РФ, который вступил в силу с 15 сентября 2015 г. публично- правовые споры рассматриваются судами общей юрисдикции по правилам КАС РФ.
Проблема разграничения
подведомственности судов общей юрисдикции с конституционными судами касается
подведомственности дел, связанных с оспариванием нормативных правовых
актов.
В целях устранения разногласий по
этому вопросу Конституционный суд принял
постановление от 16 июня
1)
суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к
выводу о несоответствии Конституции РФ федерального закона или закона субъекта
РФ, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в
Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности этого закона;
2)
проверка соответствия нормативных актов ниже уровня
федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту возможна лишь
при установлении таких полномочий федеральным законом. В этом законе должны
быть закреплены виды нормативных актов, подлежащих проверке судами, правила о
предметной, территориальной и инстанционной подсудности таких дел, субъекты,
управомоченные обращаться в суд с требованием о проверке законности актов,
обязательность решений судов по результатам проверки акта для всех
правоприменителей по другим делам. Иначе суды не вправе признавать незаконными
и в связи с этим утрачивающими юридическую силу акты ниже уровня федерального
закона, в том числе законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации,
изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и
совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной
власти субъектов РФ.[1]
Данное постановление
Конституционного Суда РФ резко ограничило подведомственность судов общей
юрисдикции по делам об оспаривании нормативных актов, принятых
представительными органами субъектов РФ. Позиция, занятая Конституционным Судом
РФ по вопросу о компетенции судов общей юрисдикции по делам об оспаривании
нормативных актов, была подвергнута весьма убедительной критике многими
учеными, не разделяющими выводов Конституционного Суда РФ.
Критика позиции, занятой Конституционным Судом РФ в
постановлении от 16.06.98 г., изменение социально-политических условий в стране
привели к тому, что Конституционный Суд РФ 11 апреля
В этом постановлении было признано, что судам
подведомственны дела по заявлениям прокуроров о признании противоречащими
закону правовых актов, на которые распространяется прокурорский надзор. К таким
делам отнесены, в частности, дела о признании противоречащими федеральным
законам законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также нормативно-правовых
актов федеральных министерств, государственных комитетов, служб и иных
федеральных органов исполнительной власти.
Однако, если речь идет о признании
противоречащим федеральному закону закона субъекта РФ, то в случае
удовлетворения предъявленного требования данный закон признается недействующим
и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законодательную
силу.
В случае удовлетворения заявления о
признании противоречащим закону иного правового акта суд признает этот акт
недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания или
вступления в законную силу.
Данное постановление
Конституционного Суда позволило судам общей юрисдикции вновь активизировать
свою деятельность по разбирательству дел, связанных с оспариванием нормативных
актов, особенно принятых на уровне региона, и приведением регионального
законодательства в соответствие с федеральным по вопросам, относящимся к
совместному ведению РФ и его субъектов.
Однако это не сняло необходимости
правовой регламентации компетенции судов общей юрисдикции по проверке
законности правовых актов, принимаемых органами
государственной власти, местного самоуправления и иными управомоченными
субъектами.
В принятом в 2002 году ГПК РФ были
урегулированы родовая подсудность дел об оспаривании нормативных правовых
актов, а также процедура их разбирательства в судах общей юрисдикции. Тем не
менее, определенные сложности при разграничении подведомственности между
Конституционным Судом РФ и судами общей юрисдикции сохраняются, вследствие чего
Конституционный Суд РФ уже после принятия ГПК РФ не раз обращался к вопросам
подведомственности судам общей юрисдикции дел об оспаривании нормативных
правовых актов.
В постановлении Конституционного
Суда РФ от 27.01.2004г. № 1-П, принятом по запросу Правительства РФ, в котором
оспаривалась конституционность положений ГПК
о полномочиях Верховного Суда РФ по делам об оспаривании нормативных
правовых актов Правительства РФ, затрагивающих права, свободы и законные
интересы граждан и организаций, правила ГПК РФ были истолкованы ограничительно.
Кроме того, Конституционный Суд РФ
постановил, что Федеральному Собранию надлежит принять федеральный
конституционный закон, в котором закреплялись бы полномочия Верховного Суда РФ
по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ,
проверка которых не относится к исключительной компетенции Конституционного
Суда РФ.
И только 5
февраля 2014 г. после долгой и кропотливой работы был принят ФКЗ «О Верховном
Суде РФ», в котором четко расписаны полномочия Конституционного Суда РФ по
оспариванию нормативно-правовых актов.
В частности, в п.1 ч.4 этого Закона
предусмотрено, что
Верховному Суду РФ подведомственны дела об
оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации,
Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти,
Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Следственного комитета Российской
Федерации, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации,
Центрального банка Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии
Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов, в том числе
Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской
Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, а также
государственных корпораций;
Обобщив существующие спорные вопросы подведомственности дел об
оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, Пленум Верховного
суда РФ принял постановление №48 от 29 ноября 2007г. «О практике рассмотрения
судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» в
целях обеспечения правильного и единообразного применения законодательства при
разбирательстве дел данной категории.
На практике при решении вопроса о
принятии обращения к рассмотрению в КС
РФ возникали прежде всего вопросы о нормативности оспариваемого акта. В связи с
этим, Пленум ВС РФ дал по этому поводу
разъяснения: Существенными признаками, характеризующими нормативно-правовой акт,
являются: издание его в установленном
порядке управомоченным органом
государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом,
наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного
круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на
урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение
существующих правоотношении (п. 9 Постановлении Пленума ВС РФ «О
практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов
полностью или в части»).
Пленум исходит из того, что судам
общей юрисдикции подведомственны дела об оспаривании полностью или в части
нормативных правовых актов ниже уровня федерального закона, перечисленных в ч.2
ст.125 Конституции РФ, по основаниям их противоречия иному, кроме Конституции
РФ, нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (например,
дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства
РФ, законов субъектов РФ по основаниям их противоречия федеральным законам).
С учетом практики Конституционного
Суда РФ Пленум считает неподведомственными судам общей юрисдикции дела:
- об оспаривании по основаниям противоречия
федеральным законам нормативных правовых актов Президента РФ или Правительства
РФ в случаях, когда проверка соответствия указанных нормативных правовых актов
федеральному закону невозможна без установления их соответствия Конституции РФ;
- об оспаривании конституций и уставов субъектов РФ,
поскольку проверка соответствия учредительного акта субъекта РФ федеральному
закону сопряжена с установлением его соответствия нормам Конституции РФ.
Пленум обращает также внимание на
особенности подведомственности данной категории дел в зависимости от того,
действует ли в данном субъекте РФ конституционный (уставной) суд, поскольку эти
суды образованы далеко не во всех субъектах РФ.
При наличии в субъекте РФ
конституционного (уставного) суда суды общей юрисдикции не вправе рассматривать
дела о проверке соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов
государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления,
конституции (уставу) субъекта РФ, поскольку рассмотрение этих дел на основании
ч.1 ст.27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской
Федерации» составляет компетенцию конституционного (уставного) суда субъекта
РФ.
Суды общей юрисдикции вправе
рассматривать эти дела, если в этом субъекте РФ такой суд не создан и
вследствие этого отсутствует возможность осуществления иного судебного порядка
оспаривания региональных нормативных правовых актов на предмет соответствия их
конституции или уставу субъекта РФ.
Если же рассмотрение этих дел
передано Конституционному Суду РФ на основании договоров о разграничении
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и
органами государственной власти субъектов РФ, заключенных в соответствии со ст. 11 Конституции РФ, то
эти споры также исключаются из подведомственности судов общей юрисдикции.
Все изложенное позволяет сделать
вывод о том, что процессуальное законодательство активно развивается не только
в направлении регулирования судебной защиты частного права, но и регулирования
судебной защиты публичных прав и интересов.
Это новое направление требует от законодателя большей
активности в установлении как компетенции, так и всей процедуры возбуждения,
разбирательства и разрешения публично-правовых споров.