МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФГБОУ ВО «ДАГЕСТАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Юридическая экспертиза
нормативных правовых актов

Учебное пособие

2-е изд.

Ответственный редактор

Д.Ш. Пирбудагова, заведующая кафедрой конституционного и международного права, канд. юрид. наук, доцент,
Почетный работник высшего профессионального
образования РФ, Заслуженный юрист РД

Махачкала

2017

УДК 342

Печатается по решению редакционно-издательского совета Дагестанского государственного университета.

Юридическая экспертиза нормативных правовых актов: учебное пособие / сост.: к.ю.н., доцент Д.Ш. Пирбудагова, д.ю.н., профессор Ш.Б. Магомедов, к.ю.н., доцент З.М. Мусалова, к.ю.н., доцент Д.В. Камилова, к.ю.н., доцент Э.Т. Рамазанова, к.ю.н., доцент С.Э. Деникаева; отв. ред. зав. кафедрой конституционного и международного права, канд. юрид. наук, доцент, Почетный работник высшего профессионального образования РФ, Заслуженный юрист РД Д.Ш. Пирбудагова. 2-е изд., перераб. и доп. Махачкала: Изд-во ДГУ, 2017. 199 с.

Учебное пособие подготовлено для учебно-методического обеспечения дисциплины «Юридическая экспертиза нормативных правовых актов». Инвариантность подходов к пониманию понятия экспертизы нормативного правового акта обусловила логическое построение данного пособия.

Предназначено студентам, обучающимся по программам бакалавриата, специалитета, магистратуры, аспирантам и преподавателям юридических вузов и факультетов.

Рецензент

Авакьян С.А. – зав. кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации, председатель Межрегиональной ассоциации конституционалистов России

Рекомендовано кафедрой конституционного и международного права, протокол № 1 от 29 августа 2016 г.

ПРЕДИСЛОВИЕ

Кардинальные изменения, произошедшие в экономической и социально-политической жизни России за последние годы, значительно повысили роль правовых средств и механизмов для жизни общества. Одним из таких средств является юридическая экспертиза нормативных правовых актов.

В процессе подготовки проектов нормативных правовых актов юридическая экспертиза направлена на исключение из них разного рода ошибок, на выявление их несоответствия Конституции Российской Федерации и актам большей юридической силы. Юридическая экспертиза нормативных правовых актов выступает инструментом для ликвидации информационной недостаточности, неопределенности, с которой сталкиваются субъекты правовых отношений. Она является фактором эффективности правотворчества, правореализации и правоинтерпретации, вспомогательным компонентом при принятии юридически значимых решений.

Проведение экспертизы – весьма сложная, ответственная и трудоемкая деятельность, предполагающая соблюдение определенных правил, процедур и условий.

В юридической литературе понятие экспертизы нормативного правового акта (равно как и проекта нормативного правового акта) недостаточно разработано, что обуславливает инвариантность подходов к пониманию его содержания. С нашей точки зрения, экспертиза нормативного правового акта может включать как его оценку по существу регулируемых отношений, так и его формально-юридическую корректность.

Именно в этом логическом ключе и построена структура данного пособия. В нем рассматриваются вопросы, связанные с понятием, предметом, содержанием юридической экспертизы нормативных правовых актов, критерии их оценки, а также понятие и средства юридической техники.

Особое внимание уделяется отдельным аспектам проведения юридической экспертизы в отношении нормативных правовых актов, принятых разными уровнями публичной власти.

1. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

В настоящее время категория «законодательство» не имеет однозначного определения. Правовая доктрина по-разному расставляет акценты, характеризуя данное понятие. Отсутствие четкого доктринального подхода к определению термина «законодательство» влечет и неоднозначное его толкование нормотворцем. При характеристике законодательства как инструмента социального регулирования необходимо исходить из его широкого понимания, включая в его состав, как законы, так и подзаконные нормативные правовые акты, действующие в государстве.

Анализ содержания категории «законодательство» позволяет сделать вывод о том, что ключевым элементом системы законодательства является нормативный правовой акт. Необходимо отметить, что понятие нормативного правового акта в настоящее время не нашло отражения в российском законодательстве. В связи с этим для нормотворца и правоприменителя крайне важны четкие критерии, позволяющие идентифицировать правовой акт как нормативный, а также точно определить виды нормативных правовых актов, образующих систему законодательства.

Нормативные правовые акты можно систематизировать по юридической силе. В соответствии с данным критерием выделяются законы и подзаконные акты, формирующие в результате своей взаимосвязи и взаимодействия систему законодательства (своеобразную иерархию нормативных источников). Исходя из общего представления об иерархии как принципе организации многоуровневых систем права, состоящим в упорядочении взаимодействий между уровнями в порядке "от высшего к низшему", применительно к данным формам можно отметить следующее:

- юридическая сила каждого вида нормативного правового акта зависит от того, какое место в системе государственных органов занимает орган, издавший тот или иной акт, то есть, иными словами, - иерархия нормативно-правовых актов предопределяется иерархией соответствующих государственных органов;

- акты нижестоящих органов должны находиться в строгом соответствии с актами вышестоящих органов, а все они вместе взятые и каждый из них в отдельности должны соответствовать Конституции РФ;

- акты вышестоящих и нижестоящих органов не должны подменять друг друга, в частности вышестоящий орган, за исключением определенных законом случаев, не вправе брать на себя разрешение вопросов, которые входят в компетенцию нижестоящих органов власти;

- наиболее важные общественные отношения, которые подлежат регулированию в законодательном порядке, должны быть опосредованы только законом. Здесь, прежде всего, имеется в виду такой системообразующий принцип, как верховенство закона. Это один из важнейших принципов существования и развития системы источников конституционного права;

- акты нижестоящих органов могут быть изменены или отменены только органами, их издавшими, или вышестоящими органами.

Учитывая огромные размеры страны и федеративность нашего государства, используется систематизация источников по территориальному признаку. Тот или иной акт распространяет свое действие на территорию того субъекта, органами власти которого он издан. Этот, наиболее удачный, на наш взгляд, подход к систематизации источников права впервые выдвинул академик О.Е. Кутафин. С его точки зрения, все источники конституционного права России необходимо разделять на федеральные, федерально-региональные, региональные, регионально-местные и местные [1].

Существует еще один критерий систематизации форм права в России. Так, М.П. Авдеенкова и Ю.А. Дмитриев систематизируют источники права Российской Федерации по кругу субъектов права, на которые распространяется та или иная форма права. По мнению авторов, источники можно подразделить на формы права, распространяющиеся:

- на всех лиц, находящихся на территории государства;

- только на граждан Российской Федерации;

- только на иностранных граждан и лиц без гражданства [2].

Место федерального закона в системе источников конституционного права определяется Конституцией РФ.

Особая роль федерального закона заключается в реализации положений Конституции РФ, являющейся основой всей правовой системы Российской Федерации. Несмотря на то, что Конституция РФ имеет прямое действие на всей территории Российской Федерации, многие ее положения могут получить свою реализацию только посредством принятия федеральных законов. Так, реализация права избирать и быть избранным, которое закреплено в Конституции РФ, осуществляется посредством норм Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (ред. от 01.06.2017 г.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Одной из проблем, связанных с определением места федерального закона в системе источников конституционного права, является его соотношение с внутрифедеральными договорами, заключаемыми между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. В настоящее время вопросы о пределах договорного регулирования и вопросы соотношения федерального закона и договора, заключенного между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, нашли свое отражение в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 29.07.2017 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Однако, несмотря на более детальное законодательное регулирование отношений между Федерацией и ее субъектами, содержащееся в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, и законодательное определение места договоров в системе нормативных правовых актов, в будущем нельзя отрицать возникновения коллизий, когда имеющий юридическую силу федерального закона внутригосударственный договор не будет соответствовать положениям федерального закона. Кроме того, порядок утверждения федеральным законом договора о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами отличается от порядка принятия обычных федеральных законов и является похожим на порядок ратификации международного договора. В связи с более сложной процедурой принятия федеральных законов об утверждении внутрифедеральных договоров некоторые исследователи делают вывод об их более высокой юридической силе, несмотря на позицию, отраженную в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ.

Важной чертой федерального закона как источника конституционного права является особый характер общественных отношений, обладающих наибольшей стабильностью и устойчивым характером, которые входят в предмет его регулирования. Как правило, отношения, которые могут регулироваться законом, определяются как наиболее важные вопросы государственной и общественной жизни. Однако следует разграничивать отношения, которые являются предметом регулирования законов и подзаконных нормативных правовых актов. Так, в ряде принимаемых в последнее время законов (особенно это касается законов о выборах и референдуме) происходит "расширение регулирования в законе до таких пределов, что закон превращается в инструкцию". Определение критериев разграничения предметов регулирования закона и подзаконных актов способствует построению непротиворечивой системы законодательства, а также обеспечению принципа верховенства закона. Эффективным способом разрешения этих вопросов может стать скорейшее принятие закона о нормативных правовых актах.

Подзаконные нормативные правовые акты должны конкретизировать положения федеральных законов, быть изданными во исполнение федеральных законов.

Таким образом, важно, чтобы предметы регулирования подзаконных нормативных правовых актов не пересекались с предметами регулирования федеральных законов, так как именно федеральный закон является основой для построения системы подзаконных нормативных правовых актов, в которых положения федеральных законов находят свою конкретизацию и детализацию.

2. ЮРИДИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНОГО АКТА: ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ, ПРЕДМЕТ, СОДЕРЖАНИЕ ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ ПРОВЕДЕНИЯ, ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ

Термин "эксперт" происходит от латинского expertus (французского expertise) – опытный и обозначает специалиста в области науки, техники, искусства и т.д., приглашаемого для экспертизы, т.е. для исследования и разрешения вопроса, требующего специальных знаний. Любая экспертиза имеет свой определенный регламент, порядок осуществления, предопределяемый спецификой предмета экспертизы и сферой применения специальных знаний.

Проведение экспертизы – весьма сложная, ответственная и трудоемкая деятельность, предполагающая соблюдение определенных правил, процедур и условий. Однако до настоящего времени теория экспертиз (экспертология) в науке разработана недостаточно. Еще менее разработано понятие экспертизы нормативного правового акта.

По мнению И.С. Андреева, экспертизу нормативного правового акта следует рассматривать как один из элементов системы социального порядка, функционально ориентированной на обеспечение правового регулирования общественных отношений, возникающих между субъектом и объектом воздействия [3]. В рамках деятельности Министерства юстиции Российской Федерации под юридической экспертизой понимается правовая оценка формы акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации и федерального законодательства [4].

Под экспертизой одни ученые понимают проведение определенных исследований по какой-либо теме. Другие трактуют экспертизу как изучение предмета специалистом с целью составления документа в форме заключения. Однако чтобы дать квалифицированное заключение, необходимо досконально его изучить, т.е. исследовать, используя для этих целей различные знания наук, определенных методик и т.п. Таким образом, в проведении экспертизы можно выделить два уровня, два этапа. Первый этап — это исследовательский, направленный на всестороннее изучение объекта, а второй этап — это уже составление документа по результатам осуществленных исследовательских работ, который оформляется в виде соответствующего нормам права документа.

Экспертиза — это углубленный анализ определенного объекта (в том числе информационного), который основан на использовании накопленных профессиональных знаний и собственного опыта эксперта и итогом которого является заключение, оформленное в соответствующем процедурном порядке в виде официального документа установленной формы в целях обеспечения принятия ответственного решения по исследуемому вопросу. Данное понятие может быть применено к любому виду экспертизы, будь то экспертиза, назначаемая государственными органами или учреждениями, либо экспертиза, проводимая общественными организациями и отдельными специалистами [5].

Юридическая экспертиза нормативных правовых актов – это комплексный правовой институт, который базируется на нормах различной отраслевой принадлежности (конституционного, муниципального и административного права). Для юридической экспертизы характерно сочетание императивного и диспозитивного методов правового регулирования, поскольку для органа принявшего акт, существует возможность несогласия с выводами, содержащимися в заключении по результатам юридической экспертизы полностью или в части.

Классификация видов юридической экспертизы нормативных правовых актов, которая может быть осуществлена по следующим основаниям: по объекту; по способу оценки положений нормативного акта; по субъектному составу.

Анализ федерального законодательства позволяет выделить следующие виды экспертиз, которые могут проводиться в отношении нормативных правовых актов и их проектов, а также субъектов, их осуществляющих:

- общественная экспертиза - проводится Общественной палатой и направлена на выявление степени учета и согласования в процессе правового регулирования интересов различных социальных групп и слоев общества;

- юридическая экспертиза [6] – проводится значительным кругом субъектов, к которым в первую очередь относятся органы юстиции, правовые управления обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации, юридические службы федеральных органов исполнительной власти и другие, и включает в себя оценку проекта с точки зрения его соответствия правовым принципам; правильности использования правовых категорий; соотношения проектируемых решений с другими актами, включая договоры и соглашения России с иностранными государствами, а также признаваемые Российской Федерацией международно-правовые акты, и внутренней их последовательности; обеспечения системности законодательства; обоснованности выбора формы акта, корректности применения тех или иных средств юридической техники; соответствия положений проекта современным достижениям отечественной и зарубежной правовой науки и юридической практики;

- научная экспертиза осуществляется научными учреждениями и высшими учебными заведениями соответствующего профиля, экспертами из числа ведущих ученых и специалистов в зависимости от содержания рассматриваемых проектов;

- лингвистическая экспертиза проводится Правовым управлением Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и заключается в оценке соответствия представленного текста нормам современного русского литературного языка с учетом особенностей языка нормативных правовых актов и даче рекомендаций по устранению грамматических, синтаксических, стилистических, логических, редакционно-технических ошибок и ошибок в использовании терминов;

- финансовая экспертиза проводится Счетной палатой Российской Федерации;

- экологическая экспертиза может быть государственной, организуемой и проводимой федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и общественной, организуемой и проводимой по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления;

- антикоррупционная экспертиза осуществляется прокуратурой Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти в области юстиции, органами, организациями, их должностными лицами, аккредитованными на проведение экспертизы Министерством юстиции Российской Федерации.

Правовые экспертизы также классифицируются по различным основаниям.

Юридическая экспертиза, являясь видом экспертизы нормативного правового акта, обладает следующими специфическими чертами:

1) особый предмет исследования — допустимость и правомерность принятия потенциального нормативного правового акта с учетом действующей системы источников (форм) права;

2) определенный набор методов исследования (формально-юридический, системный, логический, сравнительно-правовой, конституционной интерпретации);

3) наличие специальных субъектов, полномочных осуществлять ее проведение;

4) особый характер экспертного заключения, содержащего результат проведенного экспертами-юристами анализа.

Представляется возможным выделить исходный перечень общих вопросов, которые необходимо рассмотреть в процессе проведения юридической экспертизы: анализ предмета правового регулирования; анализ соблюдения принципа разграничения предметов ведения и компетенции; исследование нормативного правового акта на предмет его соответствия Конституции; рассмотрение нормативного правового акта с позиции единства и согласованности законодательства в целом; анализ соблюдения формальных внешних реквизитов и внутренней структуры нормативного правового акта, требований юридической техники. Перечень исследуемых экспертом вопросов не установлен нормативно. Он является результатом проведенного (в процессе написания данной работы) анализа разработок правовой доктрины, а также практики нормотворчества.

Учет мнения экспертов-юристов позволяет избежать нормотворческих ошибок, повысить юридическую корректность принимаемых нормативных правовых актов, следовательно, и их качество как регуляторов общественных отношений.

Учет замечаний экспертов о наличии или отсутствии юридических дефектов в рассматриваемом нормотворческом решении также представляется обязательным. При этом эксперт-юрист не подменяет собой нормотворца, но высказывает компетентное мнение о правовом качестве «продукта» его деятельности.

Требования к порядку проведения юридической экспертизы нормативного правового акта нуждаются в нормативном определении и закреплении. Необходимым представляется принятие на федеральном уровне нормативного правового акта, устанавливающего: статус юридической экспертизы; перечень субъектов, полномочных осуществлять юридическую экспертизу; вопросы, подлежащие рассмотрению экспертом-юристом; степень обязательности учета экспертного заключения нормотворцем.

В юридической литературе понятие экспертизы нормативного правового акта (равно как и проекта нормативного правового акта) недостаточно разработано, что обуславливает инвариантность подходов к пониманию его содержания. С нашей точки зрения, экспертиза нормативного правового акта может включать как его оценку по существу регулируемых отношений, так и с точки зрения формально-юридической корректности.

Представляется возможным рассматривать юридическую экспертизу, с одной стороны, как один из инструментов оценки эффективности законодательства, с другой — как правовой институт, имеющий специфические черты: особый предмет исследования, определенный набор методов исследования, наличие специальных субъектов, полномочных осуществлять ее проведение, результат в форме экспертного заключения, определенное место в механизме правового регулирования.

Основным предназначением юридической экспертизы является исследование возможности принятия нормативного правового акта, регулирующего определенную сферу общественных отношений, которая включает два компонента: допустимость вмешательства в ту или иную область общественных отношений и правомерность самого регулирующего воздействия. Другая, не менее важная, цель проведения юридической экспертизы — выявление в ходе правового анализа нормотворческих ошибок. Специфическое предназначение юридической экспертизы во многом обуславливает использование определенного набора методов (приемов и способов познания изучаемых явлений) исследования. К таковым относятся следующие: формально-юридический метод, системный метод, сравнительно-правовой метод, логический метод.

Еще одним отличительным признаком юридической экспертизы является наличие специальных субъектов, осуществляющих данный вид экспертного исследования. Организационные основы проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов в Российской Федерации во многом обусловлены спецификой государственного устройства и реализацией принципа разделения властей. Так же, как и в зарубежных странах, в Российской Федерации осуществление юридической экспертизы возложено на структурные подразделения государственных органов, являющихся разработчиком данного акта.

Результат юридической экспертизы — заключение эксперта — представляет собой как глубокое исследование предмета правового регулирования в целом, так и каждой отдельно взятой нормы проекта нормативного правового акта.

В целях единообразной практики применения такого инструмента оценки эффективности законодательства как юридическая экспертиза на федеральном уровне должен быть принят единый нормативный правовой акт, регулирующий как содержательные, так и процедурные аспекты проведения экспертно-правового анализа.

Любая экспертиза, в частности и законодательная – это деятельность, состоящая из ряда этапов, особенности которых должны быть положены в основу принципов экспертной деятельности. В большинстве своем авторы сходятся во мнении о том, что принципы права оказывают огромное влияние на весь процесс подготовки и издания нормативных правовых актов.

Важным представляется установление срока проведения экспертизы. Неурегулированность данного вопроса создает определенные затруднения и в работе парламента, если речь идет о законопроекте, и в работе организации, которой законопроект направляется на экспертизу.

Четкая регламентация правового статуса эксперта способствовала бы повышению эффективности экспертной работы и усилению ее влияния на подготовку действенных законодательных решений.

В связи с этим, исключительно важной является проблема научного обеспечения законодательного процесса, так как отсутствие устоявшейся системы научной проработки законопроектов негативно сказывается на качестве принимаемых законов. Современный мировой опыт и отечественная практика свидетельствуют о том, что экспертное сопровождение на различных стадиях законодательного процесса превращается в неотъемлемую составляющую подготовки закона, при этом требования к экспертам и результатам их деятельности должны быть самыми высокими. Особое внимание при законотворчестве уделяется мнению научных организаций, и научно-исследовательских институтов, дающих свои заключения по законопроектам, причем данный процесс, с некоторых пор, закреплен законодательно. Так, например, Указом Президента РФ от 3 декабря 1994 года «О мерах по совершенствованию деятельности Президента Российской Федерации» установлено, что Институт государства и права РАН проводит экспертизу проектов федеральных законов и иных нормативных актов по поручениям Президента РФ и руководителя Администрации Президента РФ.

В ряду новаций в российской законотворческой практике сегодня выступает мониторинг законодательства и подготовка концепций законопроектов, которые не могут обойтись без участия экспертов на начальной законоподготовительной стадии.

Мониторинг законодательства и правоприменительной практики дефинируется как систематическая, комплексная, в пределах своих конституционных полномочий, деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, общественных организаций по осуществлению сбора, анализа и обобщения информации о состоянии законодательства, практики его применения с целью выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участникам законодательного процесса должностных лиц, судебных и иных органов и уровней власти, институтов гражданского общества и, главное граждан.

Правовой мониторинг мог бы стать эффективным средством для устранения пробелов и коллизий в российском законодательстве. Также он способствовал бы решению проблемы прогнозирования и устранения пробелов и дефектов правоприменения, что имеет особое значение в конституционном праве. В этом плане конституционное право более регулярно, чем другие отрасли, пользуется категориями основного и дополнительного актов. В связи с этим объективно возникает необходимость создания в стране комплексного механизма оценки системы действующего законодательства, ее соответствия задачам общества и государства. Данная необходимость была воплощена в разработанную Советом Федерации «Концепцию создания системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации (на 2008-2012 годы)», которая дает понятие, классификацию и, а самое главное, методологию организации и проведения правового мониторинга в России.

Не вдаваясь в детали организации и этапов проведения мониторинга, достаточно изученных в юридической литературе, отметим, что посредством оценки эффективности нормативного правового акта определяется степень урегулированности соответствующих общественных отношений, выявляются пробелы, устраняются коллизии и противоречия, как между нормативными правовыми актами, одинаковой юридической силы, так и между федеральным и региональным законодательством, что способствует качественной проработке предложений по совершенствованию законодательства, его обновлению, и, в конечном счете, обеспечивает внутреннюю согласованность правовой системы в целом.

Роль экспертизы при осуществлении мониторинга, в главном, заключается в повышении его глубины, всесторонности и объективности. Это достигается за счет того, что к оценке наблюдений, проводимых за протекающим процессом, подключаются, обладающие углубленными познаниями высококвалифицированные специалисты-эксперты, в различных сферах социальной жизни, способные провести анализ и дать соответствующие объяснения ходу процессов и рекомендации по их корректировке.

Индикаторы оценки эффективности законов в целом как формы нормативного регулирования, а также каждого закона или их пакета еще предстоит выработать. И это одна из важнейших задач правового мониторинга, который в последние годы приобретает четкие организационные и методические очертания.

Экспертиза российского законодательства способствует своевременной модернизации действующих норм и законодательных актов, позволяет предотвратить ошибочную юридическую деятельность в законодательном процессе, стабилизирует правоприменительную практику, что свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования института законодательной экспертизы как инновационного механизма развития правовой системы России.

В условиях множественности трудностей в реализации принятых и принимаемых нормативных правовых актов значительно возрастает роль проведения их экспертизы, результаты которой покажут, насколько эффективным и качественным является нормативно-правовой акт. В частности, по результатам экспертизы можно будет ответить на такие вопросы, как соответствие нормативного правового акта актам более высокого уровня, соблюдение правил юридической тактики, возможность удовлетворения интересов будущих субъектов правовых отношений, соответствие правилам современного русского литературного языка, необходимость финансово-экономического обеспечения и возникающих в связи с этим расходов соответствующих бюджетов, имеется ли возможность совершения коррупционных правонарушений, существует ли вероятность причинения ущерба окружающей природной среде и др.

Для более полноценной реализации потенциала юридической экспертизы необходимым является закрепление своего рода «исходных начал», «критериев соответствия», которыми мог бы руководствоваться эксперт, проводящий юридическую экспертизу.

Один из критериев эффективности нормативного правового акта как основного элемента законодательства — его правовая корректность. Обеспечение соответствия данному критерию позволяет избежать несогласованности федерального и регионального законодательства, и, как следствие, обеспечить единство правового пространства России.

Полноценным инструментом обеспечения правовой корректности, преодоления нормотворческих ошибок является юридическая экспертиза (как перспективная, так и ретроспективная).

Под принципами правовой экспертизы следует понимать систему взаимосвязанных основополагающих начал, применение которых в процессе экспертного исследования направлено на достижение единой цели — получение качественного результата, пригодного для использования в юридическом процессе и повышающего его эффективность.

Правовая экспертиза должна проводиться с учетом общих критериев, присущих нормотворчеству: демократизма, объективности, научности, системности и др.

Принципы правовой экспертизы тесно связаны с основами российского законодательства. Наиболее важные из них — это системность, иерархичность (субординация), отраслевая дифференциация, федерализм, научная обоснованность и др. Специфика построения и развития системы законодательства заключается в том, что при принятии каждого нового нормативного акта законодатель должен не только исходить из характера решаемых им задач, но и учитывать наличие на момент принятия данного акта действующих законодательных норм. Таким образом, действующая система законодательства выступает для правотворческого органа в качестве внешней реальности. Следовательно, при включении законодателем нового нормативного акта в уже существующую систему важно избегать пробелов, коллизий, дублирования норм и т. п. Обеспечению эффективности этого процесса может и должна способствовать правовая экспертиза.

К числу основополагающих принципов экспертной деятельности относятся принципы: компетентности эксперта; независимости эксперта; законности экспертных процедур; научности и информационной обеспеченности; системности экспертизы; полноты и всесторонности экспертного исследования; финансовой обеспеченности и др.

Каждый из указанных принципов представляет собой самостоятельное правовое положение, определяющее одну или несколько сторон экспертной деятельности.

Принцип компетентности эксперта подразумевает соответствие профиля специальной подготовки эксперта предмету экспертизы, а также должный уровень профессиональной подготовки эксперта. Иногда его называют принципом профессионализма эксперта.

Принцип независимости эксперта означает полное отсутствие каких-либо посторонних влияний на формирование внутреннего убеждения эксперта по предмету экспертизы, а также недопустимость его личной заинтересованности в предмете экспертизы.

Принцип законности экспертных процедур означает соответствие экспертной процедуры принципам и нормам как общей системы права, так и той его отрасли, в системе которой она реализуется. В системе любой подзаконной деятельности не может быть экспертных процедур, свободных от правовой регламентации или противоречащих действующим принципам и нормам права.

Принцип научности и информационной обеспеченности выражается в том, что экспертиза законодательства должна проводиться с учетом имеющихся научных разработок, существующих достижений в конкретной области научных познаний и должна основываться на использовании широкого круга информации.

Принцип системности экспертизы предполагает организацию экспертной деятельности с использованием комплекса согласованных и дополняющих друг друга методов.

Принцип полноты и всесторонности экспертного исследования предполагает выяснение всех значимых для разрешения дела конкретных вопросов, поставленных перед экспертом, на основе исследования материалов, представленных на экспертизу, а также требование осуществления всего комплекса необходимых исследований.

Принцип финансовой обеспеченности предполагает требование финансирования любого экспертного исследования, независимо оттого, удовлетворяют ли заказчика выводы и рекомендации экспертизы.

Предлагаемая классификация принципов не является исчерпывающей, но она отражает все основные стороны экспертной деятельности.

Особую группу составляют принципы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, которые закреплены законодательно.

Естественно, что принципы законодательной экспертизы должны быть согласованы между собой, так как предъявляются в совокупности к единому процессу – экспертизе. В современной юридической литературе применительно экспертизе законодательства следует считать группировку принципов, основанную на их делении на объективные, непосредственно раскрывающие основные начала проведения экспертизы, и частные принципы, характеризующие идеи, относящиеся к самому субъекту проведения экспертизы, к его нравственным и моральным взглядам.

Одним из важнейших принципов проведения экспертизы законодательства должен быть принцип профессионализма привлекаемых к работе экспертов. Между тем, в условиях постоянно растущей потребности в экспертных кадрах в стране отсутствует должная государственная система подготовки и усовершенствования экспертных кадров.

С принципом профессионализма экспертов связан и такой принцип, как самостоятельность и независимость экспертов в принятии решений. Независимость эксперта в пределах предоставленных им полномочий означает, что он не должен находиться в непосредственном подчинении того органа, по чьей инициативе разрабатывался законопроект, а также не принимать непосредственного участия в подготовке соответствующего проекта. Независимость экспертизы также подкрепляется возможностью проведения альтернативных экспертиз, конкуренцией государственных и негосударственных экспертных учреждений.

Хотелось бы также остановиться на соотношении понятий «юридическая экспертиза» и «нормоконтроль». В своей диссертационной работе В.Ф. Степанищев высказывает мнение, что «в форме юридической экспертизы нормативных правовых актов, осуществляемой территориальным органом юстиции в субъекте Российской Федерации, осуществляется конституционный нормоконтроль»[7]. Кроме того, Н.С. Ельцов обосновывает, что нормоконтроль применительно к деятельности Министерства юстиции Российской Федерации по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации представляет собой одну из форм осуществления государственной власти, заключающуюся в контроле со стороны компетентных органов за соответствием юридических норм нормам актов более высокой юридической силы, а также общепризнанным принципам и нормам международного права [8].

Следует не согласиться с вышеизложенной позицией по следующим основаниям. Термин "нормоконтроль" используется в различных значениях, в том числе в сфере права. Однако на настоящий момент данный термин не является широко распространенным. В частности, он практически не встречается в нормативных источниках и не находит широкого применения в научной литературе [9]. Вместе с тем под судебным нормоконтролем понимают судебную проверку нормативных актов, иных источников права на предмет их законности, конституционности [10].

Относительно часто термин "нормоконтроль" встречается в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации. Так, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 г. № 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации" определяется разграничение компетенции в области нормоконтроля между Конституционным Судом Российской Федерации и другими судами. Таким образом, речь может вестись о контроле, осуществляемом судебными органами (нормоконтроль в узком смысле, судебный нормоконтроль). Конституцией Российской Федерации установлена строгая иерархия нормативных правовых актов, и противоречие одного акта любому другому вышестоящему по юридической силе акту вступает в противоречие и с Конституцией Российской Федерации. Предметом проверки могут быть нормативные правовые акты и акты индивидуально-правового характера, о которых не упоминается в Конституции Российской Федерации, в этом случае контроль проводится за их законностью. Контроль за законностью правовых актов со стороны любых правомочных субъектов будет нормоконтролем в широком смысле. Правомочия здесь включают в себя в первую очередь возможность лишения объекта контроля юридической силы, возможность приостановления его действия, признания недействительным [11].

В частности, применительно к нормоконтролю в широком понимании можно отметить, что в соответствии с ч. 3 ст. 115 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации правомочен отменять противоречащие вышестоящим актам постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; ч. 2 ст. 85 предоставляет Президенту Российской Федерации право приостанавливать действие незаконных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Не могут не быть упомянутыми в этой связи и органы прокуратуры и Министерства юстиции Российской Федерации. В соответствии с п. 1 ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" предметом прокурорского надзора является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" проведение юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам возложено на Министерство юстиции Российской Федерации. Следует согласиться с позицией Р.В. Зайцева, что указанную деятельность прокуратуры и Министерства юстиции Российской Федерации нельзя признать в полной мере нормоконтролем, поскольку эти органы лишены необходимых для этого полномочий по лишению объекта проверки юридической силы, приостановлению его действия. В частности, Управление (или Главное управление) Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации [12] направляет в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший нормативный правовой акт, мотивированное экспертное заключение, в случае выявления несоответствия акта Конституции Российской Федерации и (или) федеральному законодательству. Кроме того, территориальные органы юстиции имеют полномочия передавать в органы прокуратуры для принятия мер прокурорского реагирования экспертное заключение о несоответствии нормативного правового акта субъекта Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству в случае, если орган государственной власти, принявший нормативный правовой акт, не предпринимает мер по приведению его в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Прокурор и заместитель прокурора, обладая полномочиями по принесению протеста на противоречащий закону правовой акт, в случае противодействия со стороны органов и должностных лиц, его принявших, могут добиться отмены, приостановления, лишения юридической силы нормативного правового акта лишь путем обращения в суд. Такая ситуация вновь возвращает к обоснованию понятия судебного нормоконтроля, которое следует рассматривать в двух значениях: как комплекс правоотношений, складывающихся по поводу, во-первых, судебного рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов и, во-вторых – судебной проверки соответствия подлежащих применению или примененных правовых норм положениям большей юридической силы [13].

Итак, общим между юридической экспертизой и нормоконтролем является предмет (объект). Так, по мнению некоторых исследователей, объектом (предметом) судебного нормоконтроля является нормативный правовой акт или отдельные его положения, которые проверяются судом на соответствие актам или положениям большей юридической силы [14]. Объектом юридической экспертизы также являются нормативные правовые акты, которые проверяются на соответствие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Несмотря на это, юридическая экспертиза и нормоконтроль являются самостоятельными правовыми институтами, отличаются друг от друга правовым содержанием, субъектами и порядком их осуществления и, наконец, различаются по содержанию общественных отношений, возникающих в связи с проверкой нормативного правового акта.

Основные этапы проведения экспертной деятельности

Юридическая экспертиза складывается из нескольких технологически связанных этапов. Рекомендуется следующая последовательность работ:

прием документов на экспертизу;

предварительное изучение проекта нормативного правового акта и сопровождающих его документов;

сбор дополнительной информации;

исследование проекта (собственно юридическая экспертиза);

доработка проекта в ходе проведения экспертизы;

составление заключения по результатам экспертизы.

1. На первоначальном этапе эксперт должен убедиться прежде всего в полноте представленных на экспертизу документов.

Для проведения юридической экспертизы представляются:

текст проекта нормативно-правового акта;

пояснительная записка к проекту;

финансово-экономическое обоснование проекта (когда оно необходимо);

заключения независимой экспертизы, если таковая проводилась;

листы согласования;

таблица разногласий.

Если документ разработан во исполнение поручения, то представляются документы, указывающие на данный факт.

Могут направляться и другие документы, обосновывающие и поясняющие положения нормативно-правового акта, включая справки, обзоры и т. д.

Проект нормативного правового акта направляется в юридическое подразделение как в машинописном, так и в электронном виде.

В юридическую службу проект нормативно-правового акта с сопровождающими его документами направляет письмом руководитель головного подразделения-разработчика.

В случае, когда проект нормативно-правового акта подлежит правовой экспертизе в Минюсте России, он направляется со всеми сопровождающими его документами письмом за подписью заместителя руководителя федерального органа исполнительной власти.

В сопроводительном письме указываются сведения об основаниях разработки проекта нормативно-правового акта, о результатах его согласования. В обязательном порядке содержится также информация о дате размещения проекта нормативно-правового акта на сайте в сети Интернет для проведения независимой экспертизы на коррупциогенность — в тех случаях, когда такая экспертиза обязательна. К письму прилагаются поступившие заключения независимых экспертов.

Распространены случаи, когда проекты нормативно-правового акта направляются в юридическую службу для проведения экспертизы письмом за подписью заместителя руководителя подразделения-разработчика. Подобная практика неверна, она снимает ответственность с первого руководителя за качество подготовленного проекта нормативно-правового акта, подрывает принцип единоначалия. Поэтому в правилах подготовки нормативно-правовых актов, утверждаемых в органе, должна содержаться запись, что направление проекта нормативно-правового акта в юридическую службу для экспертизы осуществляется только первым руководителем. В ином случае юридическая служба возвращает материалы подразделению-разработчику. Такая норма, в частности, содержится в правилах подготовки нормативно-правовых актов в центральном аппарате МВД России.

Эксперт должен убедиться также в проработке представленного нормативного правового акта в соответствующих органах и подразделениях, т.е. в наличии виз (согласований) их руководителей.

Порой в представленных материалах отсутствуют письма о согласовании либо в листах согласования, прилагаемых к представленному на экспертизу проекту, содержатся устаревшие визы (например, когда от первой даты визирования до последней прошел период времени шесть месяцев и более). В таком случае проект подлежит перевизированию.

По результатам изучения полноты представленных документов принимается одно из следующих решений:

приступить к дальнейшему содержательному анализу проекта нормативного правового акта;

запросить у разработчиков дополнительные (недостающие) сведения либо провести соответствующие дополнительные согласования;

3) возвратить разработчикам представленные документы с обоснованием причин (например, отсутствие необходимых согласований).

Перевизирование осуществляется также в случае, когда проект акта был завизирован, но с замечаниями, и данные замечания были учтены головным исполнителем проекта при его доработке. Кроме того, если в проект нормативного правового акта в процессе его доработки были внесены изменения, затрагивающие компетенцию других подразделений, в которых уже было осуществлено визирование, то проект в новой редакции также подлежит перевизированию в этих подразделениях.

2. После того как эксперт убедился в полноте представленных документов, он приступает к изучению представленного проекта. Речь идет о том, чтобы составить комплексное (целостное) представление о сфере и предмете правового регулирования, целях проекта нормативно-правового акта, юридических приемах, которые использованы для достижения этих целей.

На этой стадии эксперт должен получить ответы на три основных вопроса:

наличие юридических и фактических оснований для принятия нормативного правового акта;

обоснованность и определенность предмета правового регулирования;

правосубъектность органа (должностного лица) принимать (издавать) данный нормативный правовой акт.

Предметом особого рассмотрения на данной стадии должен стать вопрос о правосубъектности органа (должностного лица), который будет принимать (издавать) нормативный правовой акт. Иногда предлагаемые акты выходят за пределы полномочий соответствующего органа (должностного лица).

Ошибочный выбор вида проекта нормативного правового акта зачастую связан с неверной оценкой разработчиками соразмерности уровня правового регулирования преследуемым в проекте целям. Исходя из специфики и масштабности общественных отношений, регламентируемых проектом, лицу, производящему юридическую экспертизу, необходимо определить, должны ли указанные общественные отношения регулироваться, например, постановлением Правительства Российской Федерации либо достаточно принятия по данному вопросу межведомственного или даже ведомственного нормативного правового акта.

Но порой ведомственным или межведомственным приказом предлагается урегулировать те вопросы, которые входят в компетенцию Правительства Российской Федерации или даже требуют принятия закона.

При возникновении сомнений юрист более тщательно должен изучить соответствие содержания предметам ведения Российской Федерации, закрепленным Конституцией Российской Федерации, а также положениям федеральных законов, иных нормативных правовых актов, определяющих правосубъектность органа (должностного лица).

В ходе изучения документов должен быть сделан вывод об обоснованности и необходимости принятия (издания) нормативного правового акта.

У органа (подразделения), выступающего с инициативой принятия соответствующего нормативно-правового акта, должны быть основания для разработки проекта. Такие основания могут содержаться в федеральных законах, указах и распоряжениях Президента Российской Федерации, постановлениях и распоряжениях Правительства Российской Федерации, решениях межведомственных координационных совещаний, нормативных актах федеральных органов власти, поручениях руководителей указанных органов. Содержание проекта должно соответствовать основаниям для его разработки.

В случае, если проект разрабатывается инициативно, то сфера его правового регулирования должна соответствовать компетенции инициатора проекта, определяемой его уставными документами (положением, уставом).

Лицу, проводящему юридическую экспертизу, следует уяснить соответствие существа предлагаемого содержания проекта акта тем целям, которые, по мнению разработчиков, будут достигнуты путем его издания. В этой связи необходимо изучить содержание, специфику и масштабы деятельности, на регулирование которой направлен проект нормативно-правового акта, определить наличие в нем положений, реализация которых может повлечь негативные последствия социального, экономического, политического, правового, криминологического и иного характера в случае принятия проекта в представленной редакции. Выявив такие положения, следует оценить возможность внесения в проект нормативного правового акта изменений, направленных на устранение либо нейтрализацию указанных негативных последствий, при последующей его доработке.

В ходе предварительного изучения проекта эксперт должен также убедиться в том, что по предмету регулирования отсутствуют аналогичные нормативные правовые акты. Иногда на экспертизу представляется проект, предназначенный для урегулирования уже урегулированных вопросов. И, к сожалению, такие «недоразумения» возникают не только на уровне ведомственного нормотворчества. Это еще раз свидетельствует о слабой профессиональной подготовке разработчиков.

Определяя необходимость издания проекта нормативного правового акта, следует учитывать, что нет необходимости объявления установлений законодательных или иных нормативно-правовых актов Российской Федерации, являющихся нормативными правовыми актами прямого действия. При необходимости разрабатываются нормативно-правовые акты о мерах по реализации содержащихся в них предписаний.

Оценив юридическую и социальную обоснованность проекта нормативного правового акта, эксперт принимает одно из следующих решений:

продолжить изучение проекта нормативного правового акта;

возвратить проект нормативного правового акта разработчику (ввиду отсутствия компетенции на принятие (издание) по причине его ненужности и т. д.).

3. Сбор дополнительной информации по вопросам, связанным с принятием (изданием) нормативного акта, — необходимая часть экспертной деятельности. Информационные процессы пронизывают и предыдущие, и последующие стадии юридической экспертизы. Вместе с тем во многих случаях возникает потребность именно в целенаправленном сборе правовой информации, в получении консультаций по предмету правового регулирования. Такая потребность информационной работы особенно осязаема для сложных проектов нормативных правовых актов, а также в случаях, когда для овладения предметом экспертизы требуются дополнительные специальные познания.

Эксперт должен располагать сведениями о действующих нормативных правовых актах, регламентирующих вопросы, содержащиеся в проекте, о полноте урегулированности проблемы, составляющей предмет данного проекта, о наличии пробелов в правовом регулировании соответствующих общественных отношений либо, наоборот, об избыточности правовых норм.

Важным моментом на этом этапе является не только определение массива документов, касающихся сферы регулирования проекта, но и внимательное изучение на предмет их действующей редакции (не признан ли документ утратившим силу или неприменяемым на территории Российской Федерации, учтены ли изменения, внесенные в него ранее).

4. Анализ текста проекта нормативного правового акта – это самая сложная и ответственная часть юридической экспертизы. В ходе данной работы осуществляется исследование текста проекта нормативного правового акта на предмет законности и обоснованности содержащихся в нем нормативных правовых предписаний:

соответствие наименования и содержания проекта нормативного правового акта;

соответствие проекта Конституции Российской Федерации;

соответствие проекта федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, другим актам более высокой юридической силы;

соответствие проекта нормативного правового акта, его норм решениям судебных органов, затрагивающим предмет правового регулирования;

согласованность проекта с нормативными правовыми актами данной юридической силы;

согласованность нормативных правовых предписаний, содержащихся в проекте, между собой;

дублирование норм проекта с действующими нормативными правовыми актами;

полнота предмета правового регулирования;

логическая завершенность текста, его системность;

юридическая обоснованность норм проекта, которые признают другие нормативные правовые акты (правовые нормы) либо приостанавливают их действие;

полнота и обоснованность учета мнения независимых экспертов, если таковая экспертиза проводилась;

5. Прежде всего следует определить, содержит ли представленный проект нормы, противоречащие положениям Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, ведомственным правовым актам.

Особенно тщательному анализу проект подлежит на соответствие нормам главы 2 Конституции Российской Федерации — «Права и свободы человека и гражданина».

Права и свободы человека и гражданина неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Они могут быть ограничены только федеральными конституционными законами и федеральными законами и лишь в той мере, в какой это необходимо для зашиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Отдельному анализу проект должен быть подвергнут на соответствие судебным решениям (Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации), принятым по предмету правового регулирования.

В случае установления противоречий с актами высшей юридической силы следует не только констатировать данный факт, но и изложить, в чем заключается выявленное противоречие, указать, какому конкретно положению противоречат предложенные проектом нормы.

Определяя соотношение положений проекта с нормами законодательных и иных нормативных правовых актов, следует учитывать, что система законодательства Российской Федерации предполагает согласованность между различными его отраслями. Поэтому нормативные предписания должны быть согласованы между всеми актами, регулирующими сходные общественные отношения. Значит, любой проект всегда надлежит рассматривать с позиций обеспечения единства и согласованности системы законодательства в целом, недопустимости противоречий как между проектом и другими актами, так и внутри самого проекта.

Нередко разработчиками проекта допускается неверный выбор вида нормативного правового акта на основе его содержания. Это означает, что регламентирование круга затронутых проектом вопросов должно соответствовать компетенции того лица или органа, которые будут издавать или утверждать представленный проект. Так, если в проекте ведомственного акта содержатся отдельные положения, решение которых входит в компетенцию Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, то в заключении юридической экспертизы по данному проекту следует предложить исключить соответствующие положения из проекта. На основе этих положений может быть подготовлен проект нормативного правового акта, вид которого будет соответствовать компетенции утверждающего (принимающего) данный проект органа (должностного лица).

Экспертной оценке подлежит правильность выбора разработчиками вида нормативного правового акта. Последний зависит, как мы уже отмечали, от характера содержащихся в нем предписаний и их направленности. Особенно это важно для случаев, когда речь идет о схожих разновидностях нормативного правового акта — инструкциях, наставлениях, правилах.

При изучении проекта следует обратить внимание на его название. Нужно оценить, насколько категории, используемые в названии проекта, являются предметом его правового регулирования и насколько точно дается формулировка самого предмета предлагаемого проекта. Название проекта нормативного правового акта должно в полной мере отражать его суть и соответствовать его содержанию, не выходить за пределы его правового регулирования.

Если проектом предполагается утверждение каких-либо приложений, то нужно проанализировать, насколько их названия соответствуют названиям, изложенным в самом проекте.

Лица, производящие юридическую экспертизу, должны уяснить соответствие существа предлагаемого содержания законопроекта тем целям, которые, по мнению разработчиков, будут достигнуты путем его издания, а также определить, имеется ли в действительности проблема, требующая принятия нормативного правового акта, и каков при этом должен быть объем правового регулирования.

Отдельной оценке подлежит логика текста проекта, завершенность, последовательность и взаимосвязанность отдельных его нормативных правовых предписаний, истинность суждений и выводов.

Представленный проект нормативного правового акта исследуется также относительно следующих вопросов:

полнота учета заключений независимых экспертов;

наличие в проекте положений, способствующих коррупционным проявлениям;

наличие оснований для последующей государственной регистрации ведомственного нормативного правового акта в Минюсте России.

6. При установлении соответствия оформления проекта нормативного правового акта установленным юридико-техническим требованиям следует оценить:

соответствие оформления проекта избранному виду нормативного правового акта;

правильность использования деления содержания проекта на главы, разделы, статьи, пункты и подпункты;

язык проекта (использование нормативного стиля при изложении содержательной части проекта);

правильность написания названий органов государственной власти, иных государственных органов и организаций, подразделений, упоминаемых в проекте (при упоминании в проекте органов и организаций, не имеющих официально установленных наименований, правильность написания их наименований устанавливается по статусным документам данных органов и организаций);

правильность оформления используемых в проекте ссылок на законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, ранее изданные ведомственные нормативные правовые акты (в том числе и ведомственные нормативные правовые акты, прошедшие в установленном порядке государственную регистрацию);

правильность написания дат (при этом обращается внимание на то, что форматы написания дат в качестве определения промежутка времени и даты в качестве части реквизита нормативного правового акта различны);

правильность оформления нормативных предписаний проекта, предусматривающих внесение изменений в ранее изданные ведомственные нормативные правовые акты, признание их утратившими силу или неприменяемыми;

правильность использования и оформления в проекте сносок и примечаний;

правильность применения приложений к проекту;

соблюдение установленных шрифтов и их размеров, а также размеров определенных для текстового поля документа;

соблюдение реквизитных правил;

соблюдение в проекте других юридико-технических требований.

Изучение содержания проекта должно позволить выявить правильность решения разработчиков проекта по выбору соответствующего грифа секретности (грифа ограниченного пользования). При этом гриф секретности определяется в соответствии с перечнем сведений, составляющих государственную тайну, и перечнем сведений, подлежащих засекречиванию в системе органов внутренних дел.

7. Если замечания по проекту носят юридико-технический характер, то они, при согласии разработчиков, могут быть устранены непосредственно в юридическом подразделении, где проект проходит юридическую экспертизу.

Для устранения отдельных недоработок правового и юридико-технического характера, не предполагающего изменений концепции, проект нормативного правового акта с замечаниями и предложениями по тексту по согласованию руководителем юридического подразделения может быть возвращен в подразделение МВД России, являющееся его головным разработчиком, под расписку (без оформления соответствующего сопроводительного письма).

Расписка ответственного должностного лица в получении проекта нормативного правового акта на доработку может быть оформлена отдельным документом или на сопроводительном письме о направлении проекта нормативного правового акта на рассмотрение в юридическое подразделение.

В расписке в получении проекта нормативного правового акта, возвращаемого без сопроводительного письма, отражаются факт получения проекта, должность лица, получившего проект, его подпись, инициалы и фамилия, дата получения проекта (например: «Проект приказа ... и сопроводительные документы (всего на 23 листах) с замечаниями по тексту получил. Начальник (роспись) В. И. Иванов, 01.09.2009»).

Передача проекта нормативного правового акта для доработки под расписку ответственного должностного лица подразделения, являющегося головным его разработчиком (без оформления соответствующего сопроводительного письма), прекращает срок рассмотрения проекта нормативного правового акта в правовом подразделении.

Проект нормативного правового акта, возвращенный для доработки под расписку, может быть повторно представлен в юридическое подразделение без официального сопроводительного письма. В этом случае сотрудником юридического подразделения отметка о получении документов делается на сопроводительном письме, полученном при предыдущем официальном направлении проекта на юридическую экспертизу. Отметка о повторном получении документа заверяется подписью сотрудника юридического подразделения.

8. По результатам исследования проекта нормативного правового акта эксперт принимает одно из следующих решений:

согласовать проект нормативного правового акта в представленной редакции;

предложить разработчикам доработать проект нормативного правового акта непосредственно в юридическом подразделении;

возвратить проект в подразделение, являющееся его головным разработчиком, для доработки без составления заключения;

по результатам юридической экспертизы подготовить мотивированное заключение.

При согласии эксперта с представленной редакцией проекта нормативного правового акта им ставится подпись на каждом листе текста с оборотной стороны либо проставляется штамп соответствующей формы (например, в Правовом департаменте МВД России такой штамп является именным). После этого проект представляется по инстанции руководителю юридического подразделения для согласования (визирования).

9. Завершающим этапом юридической экспертизы проекта нормативного правового акта является подготовка заключения юридической экспертизы. Заключение отражает результаты проведенного исследования.

Структуру заключения юридической экспертизы представляется целесообразным построить по принципу «от общего к частному»: сначала указать на основные, принципиальные недостатки и противоречия, если таковые выявлены, а затем перейти к последовательному изложению замечаний и предложений по отдельным положениям рассматриваемого законопроекта.

В заключении юридической экспертизы должно быть четко указано, какому или каким актам не соответствуют нормы законопроекта, каким конкретным нормам они противоречат и в чем заключается это несоответствие.

В случае выявления противоречий в логическом построении в заключении юридической экспертизы должны содержаться рекомендации по их устранению.

Если в ходе юридической экспертизы установлено, что в связи с принятием (изданием) проекта нормативного правового акта могут возникнуть коллизии в сфере его правового регулирования, в заключении юридической экспертизы необходимо указать, какие конкретно акты подлежат признанию утратившими силу (неприменяемыми), какого рода изменения необходимо внести в действующее законодательство.

В заключение юридической экспертизы включаются все иные замечания и предложения, выявленные в ходе ее проведения. Однако замечания и предложения по частным вопросам не должны влиять в целом на оценку данного законопроекта [15].

Если формулировки отдельных положений проекта федерального закона представляются недостаточно проработанными, лицо, проводящее юридическую экспертизу, может выработать и предложить разработчикам проекта иные редакции данных норм. Вместе с тем подобной практикой не следует злоупотреблять. Мы уже об этом говорили выше. Заметим также, что при повторном представлении данного проекта для проведения юридической экспертизы лицо, ее проводящее, будет психологически связано редакциями положений проекта, предложенными им ранее, и, как следствие, может утратить объективность, беспристрастность и способность критически воспринимать свою часть текста.

Отдельные замечания и предложения (как правило, редакционного и юридико-технического характера) могут быть изложены непосредственно по тексту рассмотренного проекта нормативного правового акта.

Заключение рекомендуется подписывать экспертом, проводившим юридическую экспертизу, а также соответствующим руководителем. К примеру, в МВД России существует практика, что заключение подписывает специалист, начальник отдела (его заместитель), в котором он проходит службу, и руководитель управления. Такая «тройственная» ответственность за содержание заключения преследует одну цель — обеспечить объективность проведения экспертизы, достоверность ее результатов.

Заключение на проект нормативного правового акта вместе с представленными на правовую экспертизу документами возвращается подразделению — головному разработчику за подписью одного из руководителей юридической службы.

В случае, когда подразделение, являющееся головным исполнителем, не согласилось с высказанными в заключении замечаниями и предложениями и повторно представило проект нормативного правового акта с сохранением ранее существующей редакции содержащихся в проекте нормативных предписаний, то юридическое подразделение готовит мотивированное заключение по существу спорной проблемы, о чем в листе согласования проекта нормативного правового акта делаются соответствующие отметки.

Данное заключение вместе с проектом нормативного правового акта и другими сопроводительными документами представляется на доклад руководителю органа для принятия решения в отношении издания (подписания, визирования) проекта нормативного правового акта или дальнейшей его проработки.

3. КРИТЕРИИ ОЦЕНКИ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА

Юридическая экспертиза на предмет соответствия нормативного правового акта системе законодательства включает в себя:

1. Анализ предмета правового регулирования.

Предназначение данного, первоначального, правового анализа состоит в том, чтобы выяснить, допустимо ли вмешательство в конкретную сферу общественных отношений посредством правового регулирования; насколько точно и корректно определены пределы указанного вмешательства. Перед экспертом на данной стадии стоит задача предотвращения или преодоления возможных ошибок в определении предмета правового регулирования: включение в его состав общественных отношений, не требующих регламентации или уже урегулированных, использование правовых конструкций, не позволяющих четко установить сферу отношений, подпадающих под действие потенциального или действующего нормативного правового акта.

Необходимым также является соизмерение природы общественных отношений, составляющих предмет регулирования (сфера частных интересов или публичного порядка, или отношения, включающие обе этих составляющих), и используемого для этих целей метода (дозволение, запрет, предписание).

На указанном этапе экспертного анализа следует также рассмотреть вопрос о пределах правового регулирования с тем, чтобы, с одной стороны, избежать избыточности нормативного правового регулирования, и с другой, — не допустить пробелов в правовом регулировании. Необходимо также установить востребованность нормативного правового акта (потенциального нормативного правового акта).

2. Анализ соблюдения принципа разграничения предметов ведения и компетенции.

Данное правило соединяет в себе два отдельных принципа правового регулирования, которые, как правило, закрепляются в Конституции государства, конкретизируются в законодательстве:

- уровнями власти (особенно актуально в условиях федеративного государства, где, как правило, присутствуют три уровня публичной власти — федеральный, региональный, муниципальный);

- разграничение компетенции между различными органами власти — законодательными, исполнительными, судебными, иными органами (не относящимися к конкретной ветви власти).

Проведение юридической экспертизы в данном случае направлено на уяснение «компетенционной принадлежности» (в широком смысле, включающем оба принципа) сферы общественных отношений, подлежащих правовому регулированию. При осуществлении юридической экспертизы в данном случае решается задача выбора правомерного и оптимального способа разграничения полномочий органов публичной власти.

На данной стадии экспертного анализа также осуществляется соотношение вида нормативного правового акта (закон, подзаконный акт) и характера регулируемых вопросов (основные принципы или организационно-распорядительные моменты). Как правило, выбор вида акта — это вопрос правильного определения компетенция органа публичной власти, должностного лица на регулирование той или иной сферы общественных отношений.

Основная задача данной стадии экспертного анализа заключается в исследовании вопроса о том, насколько строго проведено разграничение полномочий и компетенций; не нарушена ли исключительная компетенция субъектов правотворчества; соблюден ли порядок делегирования полномочий. От тщательного анализа именно этого аспекта во многом зависит законность потенциального или действующего нормативного правового акта.

3. Исследование нормативного правового акта на предмет его соответствия Конституции.

На данном этапе экспертного анализа выявлению подлежит очевидное несоответствие конституционным принципам, явное противоречие нормам Конституции. При этом эксперт не вторгается в компетенцию Конституционного Суда России – не осуществляет толкование конституционных норм.

4. Рассмотрение нормативного правового акта с позиции единства и согласованности законодательства в целом.

Данный этап экспертного анализа предполагает установление правильного соотношения между действующими и вновь принимаемыми актами, четкой взаимосвязи общих и специальных норм. Потенциальный или уже действующий нормативный правовой акт должен органически интегрироваться в единую правовую систему, согласовываться с действующими нормативными правовыми актами, исключать противоречия и повторения. Кроме того, экспертной оценке подвергается и соблюдение принципа соподчиненности нормативных правовых актов по юридической силе. Следует также учитывать принципы построения системы законодательства в условиях федеративного государства.

Следует отметить, что единых критериев соответствия потенциального или действующего нормативного правового акта нормам смежного законодательства юридической практикой не выработано. Данный вопрос решается экспертом-юристом самостоятельно применительно к каждому конкретному случаю.

Основная цель данного этапа юридической экспертизы, таким образом, состоит в том, чтобы преодолеть коллизии или дублирование нормативных предписаний, обеспечить соблюдение единства системы права, ее непротиворечивость и, следовательно, жизнеспособность. Отдельным аспектом исследования в рамках осуществления юридической экспертизы является соотношение категорий российского законодательства и международно-правовых норм, европейских стандартов.

Выделяют также следующие критерии правовой корректности нормативного правового акта:

- предметная корректность (допустимость вмешательства в конкретную сферу общественных отношений посредством правового регулирования и пределы указанного вмешательства; соизмеримость природы общественных отношений, составляющих предмет регулирования (сфера частных интересов или публичного порядка, или отношения, включающие обе этих составляющих), и используемого для этих целей метода);

- компетенционная корректность (соблюдение принципа разграничения полномочий и компетенций);

- корректность с позиции единства и согласованности законодательства в целом (правильное соотношение между действующими и вновь принимаемыми актами, четкая взаимосвязь общих и специальных норм, согласованность потенциального или уже действующего нормативного правового акта с действующей правовой системой);

- юридико-техническая корректность (соответствие требованиям юридической техники).

С нашей точки зрения, указанные, критерии нуждаются в детальном нормативном закреплении.

В Российской Федерации в настоящее время не существует нормативного закрепления единых правил проведения юридической экспертизы. Отдельные рекомендации по осуществлению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации предусмотрены Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 29 октября 2003 года № 278.

3.1. Виды наиболее типичных нормотворческих ошибок

Эксперт, исследующий нормативный правовой акт, должен представлять наиболее распространенные недостатки, которые обычно присутствуют в нормативных правовых актах. Знания о них служат ориентиром для целенаправленного, предметного анализа текста.

В этой связи экспертам рекомендуется периодически анализировать недостатки, выявленные в ходе проведения юридической экспертизы, на предмет установления наиболее типичных именно для данных коллективов разработчиков нормативных ошибок, допускаемых подразделениями, с проектами нормативных правовых актов которых он постоянно работает.

Теория нормотворческих ошибок только складывается. Существуют различные взгляды на понятие нормотворческой ошибки, виды юридических погрешностей, их причины и пути устранения [16].

Нормотворческие ошибки в общем плане предстают как неточность, неправильность либо ложность правовой нормы, которые влекут неблагоприятные социальные и правовые последствия.

Ошибки, допускаемые в процессе подготовки нормативного правового акта, носят разноплановый характер, касаясь содержания, формы, языка, структуры проекта и т. д. Наш опыт позволяет все многообразие допускаемых нормотворческих ошибок свести в пять больших групп: юридико-идеологические, юридико-компетенционные, юридико-содержательные, юридико-языковые, юридико-технические.

Назовем в каждой из этих групп наиболее распространенные ошибки, те которые чаще других встречаются в проектах нормативных правовых актов.

1. Юридико-идеологические ошибки (ошибки концептуального плана):

несогласованность проекта с принятыми нормами и тенденциями правовой политики развития российского законодательства, международного права;

преждевременность издания (отсутствие необходимых экономических, социальных, правовых и иных условий);

ложно понятые правовые интересы и неверно поставленные правовые цели;

неверное определение предмета правового регулирования, его разнородность;

неверное установление круга субъектов, которым адресуется нормативный правовой акт;

неверное установление временных (хронологических) параметров действия нормативного правового акта и отдельных его норм;

неверно избранные методы (способы) правового регулирования;

несоответствие вида нормативного правового акта предмету правового регулирования;

несогласованность проекта с утвержденными концепциями и основными направлениями развития регулируемой сферы.

Разновидностью ошибки такого рода является заведомая правовая пассивность нормативных актов ввиду отсутствия механизма реализации их норм или попросту их неэффективность.

2. Юридико-компетенционные ошибки (ошибки в полномочиях по принятию (изданию) нормативного правового акта):

завышение уровня правового регулирования (включение в проект нормативного правового акта норм, которые могут быть приняты только актом высшей юридической силы);

«занижение» нормотворческой компетенции (принятие правовых норм входит в компетенцию других нижестоящих органов и должностных лиц);

«присвоение» нормотворческой компетенции других субъектов правообразования (других федеральных органов исполнительной власти, судебных органов и т. д.);

отсутствие согласования проекта с соответствующими органами или должностными лицами.

3. Юридико-содержательные ошибки (ошибки смысла и содержания нормативных правовых предписаний и других составных частей текста):

несоответствие законопроекта Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации, федеральным конституционным и федеральным законам, другим актам высшей юридической силы;

конкуренция проектируемых норм с ранее изданными нормативными правовыми актами по данному предмету регулирования, обладающих аналогичной юридической силой;

нарушение логического построения проекта, непоследовательность и незавершенность изложения нормативного материала (наличие внутренних противоречий между его разделами, главами, частями, статьями и пунктами);

неполнота нормативных предписаний проекта, в результате которой остаются правовые пробелы, восполнить которые был призван данный проект;

дублирование норм проекта с правовыми нормами, содержащимися в ранее изданных нормативных правовых актах, а равно внутреннее дублирование;

наличие большого числа бланкетных и отсылочных норм, затрудняющих целостное восприятие предмета, целей и способов правового регулирования;

нормативные излишества (излишняя детализация и конкретизация нормативного правового регулирования, установление многочисленных неоправданных правил, необоснованное сужение правового усмотрения субъектов правоприменения);

избирательность норм проекта нормативного правового акта в пользу одних органов и подразделений («правовые предпочтения»);

абстрактность и неопределенность нормативных правовых предписаний;

наличие нормативных положений, способствующих коррупционным проявлениям;

неполнота перечня нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, а также изменению в связи с принятием проекта;

несоответствие вносимых изменений текстам изменяемых нормативных правовых актов.

4. Юридико-языковые ошибки (погрешности стиля и языка нормативных правовых предписаний):

смешение стилей языка в тексте проекта (использование наряду с официально-деловым литературного, научного и т. д.);

применение в ущерб смыслу сложных грамматических конструкций, предполагающих многочисленные причастные и деепричастные обороты;

отступления от унифицированных схем-шаблонов, предусмотренных для конкретных видов нормативных правовых актов и конкретных юридических конструкций;

использование конструкций, не выражающих государственную волю в явном виде (вместо конструкции «субъект обязан», «субъект должен» используются такие, как «субъект делает», «субъект выполняет»);

использование словосочетаний, правовое содержание которых не определено (например, «повышенное внимание»);

неправильное употребление синонимов (часто не делается, например, различий между «договором» и «контрактом»);

отождествление паронимов (близких по звучанию родственных слов (во многих случаях разработчики путают, например, многозначные глаголы «представить» и «предоставить»);

неоправданное употребление профессиональной жаргонной лексики («оперсостав», «сыскные подразделения», «беспредел», «слежка», «отмывание денег» и т. д.);

неправильное написание наименований государственных органов, государственных названий;

неправильное употребление предлогов (особенно «по», «о», «об», «в», «на»);

неправильное употребление наименований числительных, нарушение правил их сложения;

неудачное использование наречий и книжной лексики («прогнозирует» — «предваряет», «испрашивать» — «запрашивать», «увязывать» — «связывать» и т. д.);

использование однокоренных тавтологических выражений («Следует отметить следующие особенности документов»);

употребление оборотов, содержащих лишние слова и многословия («совместное сотрудничество», «временная отсрочка», «июль месяц» и т. д.).

Много погрешностей допускается при использовании понятийного ряда. К числу таких распространенных недостатков относятся:

произвольное использование юридических понятий и терминов;

не конкретность, избыточность понятий и суждений;

несоответствие определений одного и того же понятия в предлагаемом проекте и ранее изданных нормативных правовых актах по этому же предмету;

использование устаревших понятий;

использование не утвердившихся как в юридической науке, так и на практике терминов;

употребление неизвестных терминов в общеизвестном значении и общеизвестных терминов в новом значении;

отсутствие понятийной согласованности: между понятиями различных отраслей законодательства; между понятиями законодательства и общераспространенными (социальными) понятиями;

наличие понятий без дефинитивной расшифровки (в том числе в подзаконных актах), их дублирование, двусмысленность и неточность;

отсутствие дифференцированного подхода к используемым понятиям (например, «сокрытый доход», «заниженный доход», «сокрытый объект налогообложения», «неучтенный объект налогообложения»);

использование алогизмов, перескакивание смысла;

применение оценочных понятий, характеризующихся употреблением наречий и прилагательных типа «разумный», «добросовестно», «качественно», «полезный».

5. Юридико-технические ошибки — это ошибки в оформлении проекта нормативного правого акта:

неправильность расположения реквизитов;

неверное оформление сносок и примечаний, а также их неправильное применение;

отсутствие или неправильное указание источников официального опубликования нормативных правовых актов, на которые делается ссылка в проекте;

громоздкость наименований заголовков, названий разделов, глав, статей;

неверная рубрикация составных частей проекта;

расхождение в названиях документов, указанных в основной (приказной) части проекта, и их названием, указанным в приложении;

использование неверных наименований документов, на которые делают ссылки в тексте проекта;

неправильное написание дат.

3.2. Язык и стиль текста

I. Язык является социальным средством хранения и передачи информации. Это система звуковых, словарных и грамматических средств, являющихся способом общения, обмена мыслями и взаимного понимания людей в обществе [17].

В современном мире насчитывается около 2,8 тысячи языков. Официальными языками международного общения, принятыми в ООН, являются английский, русский, французский, испанский, китайский.

Государственным языком Российской Федерации является русский язык. Его правовое положение определено Законом Российской Федерации от 25 октября 1991 г. «О языках народов Российской Федерации» [18].

В соответствии с законом русский язык является языком проектов федеральных конституционных законов, проектов федеральных законов, проектов актов палат Федерального Собрания Российской Федерации, вносимых на рассмотрение Государственной Думы и переданных на рассмотрение Совета Федерации.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания Российской Федерации, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации официально публикуются на государственном языке Российской Федерации.

В республиках указанные правовые акты наряду с официальным опубликованием могут публиковаться на государственных языках республик.

Законы и иные нормативные правовые акты краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов официально публикуются на государственном языке Российской Федерации.

В необходимых случаях указанные нормативные правовые акты наряду с официальным опубликованием могут публиковаться на языках народов Российской Федерации в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.

Алфавит государственного языка Российской Федерации республик строится на графической основе кириллицы.

Исходным материалом языка, основной его единицей, является слово. Именно посредством слова выражается юридическая (нормотворческая) воля.

Слово — основная единица русского языка, служащая для обозначения наименований, понятий, предметов, явлений, процессов, состояний, признаков, связей, отношений, оценок.

Слова состоят из букв русского алфавита и складываются для выражения мыслей в словосочетания и предложения.

Помимо слов в тексте нормативного правового акта присутствуют и другие языковые формы — знаки препинания, цифры, символика [19].

2. Языковой (словарный) запас каждого нормативного правового акта индивидуален и в то же время широк и разнообразен.

Основу смыслового содержания текста нормативного правового акта составляют термины. Термины представляют собой словесные выражения (в форме слов и словосочетаний) определенных понятий. В качестве последних, как известно, выступают мысли о предметах, явлениях и процессах общественной действительности, их признаках и связях [20].

Все термины, используемые для написания нормативного правового акта, можно подразделить на три группы: общеупотребляемые; собственно юридические; заимствованные из других отраслей знаний.

Общеупотребляемые термины — ядро текста любого нормативного правового акта. Эти слова и выражения, которые в равной мере используются и в обыденном языке, и в литературе, и в деловом общении, и в законодательстве. Они употребляются в нормативных правовых актах в общепринятом значении и никакого другого смысла не имеют. Такие общеупотребляемые термины содержатся в словарях и справочниках русского языка.

В нормативной лексике применяется достаточно много обще-употребляемых терминов, но имеющих более узкое, специальное значение. Они несут основную смысловую нагрузку в тексте. Таковы, например, термины «обращение», «жалоба», «сделка», «доказательство», «должностное лицо» и т.д. Значение таких терминов порой может отличаться от смысла, который в них вкладывается в обыденном языке, поэтому в законодательстве для однозначного толкования оговаривается их конкретное значение. Делается это, как правило, на уровне актов высшей юридической силы.

Собственно юридические термины — особая терминология, используемая только в праве, исключительно в юриспруденции («дознание», «предварительное следствие», «оперативно-розыскная деятельность», «преступление», «административное правонарушение», «контрабанда» и т. д.). Их в нормативной лексике довольно много. Поскольку для большинства людей значение отдельных смысловых юридических терминов не понятно, также целесообразно давать их развернутое определение.

Здесь важно подчеркнуть одно важное обстоятельство. Многие собственно юридические термины, однажды созданные законодателем, в дальнейшем вовлекаются в оборот в других языковых системах («право», «закон», «суд», «преступник» и т. д.). Поэтому порой они воспринимаются как общеупотребляемые.

В текстах нормативных правовых актов, особенно современных, нередко можно найти термины, заимствованные из разных областей науки, техники, искусства, а также разные профессионализмы. В этом нет ничего удивительного, ибо правовое регулирование затрагивает самые многообразные отрасли общественной жизни, имеющие свою специфику, в том числе в обозначении протекающих там явлений и процессов. Эти термины («информация», «программирование», «телекоммуникационная система» и т. п.) уплотняют языковую информацию, содержащуюся в нормативном правовом акте, экономят его текст, придают тексту необходимую точность и ясность.

Термины должны употребляться правильно, в прямом значении, если значение слова вызывает сомнения, его следует проверить по толковым (юридическим) словарям и справочникам [21]. Или же отказаться от употребления этого слова, заменив его другим, не вызывающим сомнений.

3. К нормативной терминологии, ее использованию предъявляется ряд требований и условий, обусловленных спецификой юридического языка.

Разработчики проекта нормативного правового акта должны ориентироваться на общераспространенную терминологию, одинаково воспринимаемую не только юристами, но и не юристами, рядовыми гражданами и сотрудниками.

Термины нужно употреблять в их прямом и общеизвестном значении. При этом в них вкладывается то значение, которое они имеют в момент разработки и принятия нормативного правового акта.

Из текста исключаются термины с иносказательным пониманием, вышедшие из современного языкового оборота. Не рекомендуется увлекаться как языковыми новшествами, так и редко употребляемыми словами и терминами.

Для усвоения широким кругом правоприменителей нужна стабильность терминологии. Не нужно без достаточного на то основания отказываться от уже наработанной терминологии.

В случае необходимости использования в тексте нормативного правового акта малоизвестных либо многозначных юридических, технических и других специальных терминов дается их развернутое определение. Тем самым достигается точность и ясность языка нормативного правового акта.

Используемые в тексте нормативного правового акта одинаковые термины по всему тексту должны иметь однозначный смысл. При этом на всех уровнях правовой системы должно обеспечиваться единство употребляемой терминологии. Поэтому термины, используемые в ведомственных нормативных правовых актах, употребляются в соответствии со смыслом и значением, даваемыми в законодательных и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, за исключением случаев, когда самим проектом нормативного правового акта предусматривается изменение ранее принятой терминологии.

4. Важнейшей характеристикой нормативного правового акта, связанной с языком и логикой текста, является стиль. Именно по стилю нормативный правовой акт во многом отличается от литературных и научных произведений (хотя литературный и научный языки и составляют его основу) и других текстов.

Стиль нормативного правового акта — это способ изложения текста документа, совокупность приемов формулирования словами его смысла. Основными требованиями, предъявляемыми к стилю нормативного правового акта, являются: официальность, стандартизированность, лаконичность, определенность (конкретность), высокий уровень культуры.

5. Нормативная лексика — это всегда официальная лексика, ибо нормативный правовой акт является документом, санкционированным государством. Посредством юридического языка государственная воля доводится до субъектов права. Поэтому нормативный язык не является языком конкретного органа или должностного лица. За ним стоит государство в целом. Данное обстоятельство предъявляет к юридическому языку требование о его строгости и нейтральности.

В нормативной лексике не место демагогическим рассуждением, т. е. выражениям и словосочетаниям, которые носят хотя бы внешне эффектный, но по сути конъюнктурный, а порой и обманный характер.

В силу официальности юридического языка в нем не должно быть разного рода юридических арго, особенно жаргонных слов, корпоративных выражений (условные языки обособленных социальных групп).

Правда, не отрицая общего правила о нецелесообразности использования всевозможных профессионализмов, в то же время в литературе высказано мнение, что в отдельных случаях их использование допустимо. К таким основаниям отнесены следующие:

при значительной адаптации в общеупотребительном языке;

в так называемых пограничных ситуациях (и не жаргонные слова и не общеупотребительные);

при необходимости употребления профессиональных выражений, тяготеющих к общеразговорной лексике;

в случаях коммуникативной правовой целесообразности, когда официальный синоним запаздывает [22].

Для официального стиля присущи бесстрастность и нейтральность формулировок. Весь текст нормативного правового акта, вся его терминология должны быть выражены в спокойных, но строгих тонах. Нормативной лексике чужды возвышенность, художественная выразительность, эмоциональность.

В этой связи из текста должны быть исключены образные сравнения, гиперболы, метафоры, аллегории и другие пышности и «красоты» разговорной речи, художественного или научного произведения, эмоционально-экспрессивных языковых средств.

В официальном тексте неуместно использование иностранных слов и терминов. Они вводятся в нормативную лексику лишь в крайних случаях, когда это вызвано признанием приоритета международного права над национальным законодательством и когда в русском языке отсутствуют точные их аналоги.

Жанр официального документа – повествовательный. Правовые предписания государства обращены к субъектам права. И не просто к конкретному участнику общественных отношений, а к их обезличенному кругу. Поэтому в нормативном языке не может быть диалогами каких-либо рассуждений о полезности, ценности образцов поведения. Правовые предписания не объясняются, а излагаются с помощью нормативных предложений с перечислением. Равным образом при служебно-деловом стиле в тексте нормативного правового акта не должны присутствовать поэзия, рифмующиеся слова и предложения, а также вопросительные и восклицательные предложения. Для официального текста присуща также слабая индивидуализация стиля.

6. Языковая стандартизированность является ведущим началом нормоустановления. Это находит выражение в широком применении в нормативной лексике трафаретов, шаблонов, унифицированных способов изложения правовых предписаний. Их использование способствует точности и ясности выражения нормотворческой мысли.

В нормативном правовом акте должна использоваться терминология с однозначным, строго определенным смыслом. В ином случае (при двойственности смысла) вполне вероятно неверное понимание и исполнение правовых предписаний.

Для обозначения одних и тех же фактов, явлений и процессов обращаются к одним и тем же терминам. Безусловно, весь текст нормативного правового акта должен отличаться однообразием (однотипностью) стиля изложения.

При выборе способов изложения нужно опираться на языковые конструкции и стереотипы, которые уже применяются в нормативной лексике, в нормативном правовом акте более высокой юридической силы.

Конечно, речевые стандарты-клише в определенной мере обедняют юридический язык, придают ему сухость. Но формализованность, как мы уже отмечали, это непременный признак нормативного правового акта. Унификация облегчает как конструирование правовых норм, так и их усвоение и применение.

Качество стандартизированности юридического языка исключительно важно в условиях все расширяющегося использования в работе с правовой информацией электронно-вычислительной техники, когда нужна точная однозначность программируемых и вводимых в запоминающие устройства ЭВМ терминов и обозначений.

С позиции стандартизации юридического языка заслуживает рассмотрения вопрос о языковых аббревиатурах и сокращенных наименованиях.

Языковая аббревиатура — это сокращение словосочетания путем ссылки на первые буквы слов (ООН — Организация Объединенных Наций, МВД — Министерство внутренних дел и т. д.).

Но злоупотреблять аббревиатурами не стоит. Много аббревиатур — дуплетов (например, УВД — Управление внутренних дел, управление воздушным движением), аббревиатур, известных только специалистам.

Поэтому если аббревиатура используется, то целесообразно ее расшифровать в тексте нормативного правового акта.

Допустимы сокращенные наименования определенных фактов, явлений и процессов. Но это целесообразно делать тогда, когда такое сокращенное употребление официально закреплено.

Так, сокращенные названия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных государственных органов и организаций используются тогда, когда они предусмотрены положением (уставом) или иными официальными документами.

К примеру, сокращенные названия имеют федеральные органы исполнительной власти (Министерство внутренних дел Российской Федерации имеет свое сокращенное наименование — МВД России, Министерство обороны Российской Федерации — Минобороны России).

Но и в этих случаях в проектах федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства рекомендуется употреблять полные наименования органов государственной власти.

В проектах распоряжений Президента Российской Федерации, распоряжений Правительства, ведомственных нормативных правовых актов возможно употребление установленных сокращенных наименований органов государственной власти [23].

В проектах ведомственных актов допускается также использование сокращенных наименований входящих в систему МВД России органов, организаций и подразделений, если это установлено статусным (учредительным) документом.

Во всех случаях, когда отсутствуют общепринятые употребления сложносокращенных слов, их сокращения необходимо пояснить по тексту или в сноске к соответствующей правовой норме.

Не допускается использование в проектах нормативных правовых актов таких сокращенных выражений, как «и т. д.», «и т.п.», «и др.».

7. Лаконичность — следующая черта юридического языка. По возможности нужно стремиться к использованию максимально ограниченного числа слов, фраз, предложений. Всякие излишества, нагромождения лишь затрудняют восприятие сути правовых предписаний. Нормативный правовой акт — это не тот случай, когда правовую норму нужно заворачивать в обертку (как конфету). Для этого есть преамбулы. Именно через краткость и компактность нормативный правовой акт становится более точным и ясным и, как следствие, более доступным субъектам права.

Это важно, ибо каждый нормативный правовой акт рассчитан на широкий круг субъектов права, и необязательно имеющих юридическое образование, а на абсолютное большинство, которое не имеет такового. И, конечно, прочтение текста нормативного правового акта не должно приводить к двусмысленностям, к неадекватности практических действий и нормотворческого замысла. Поэтому текст нормативного правового акта излагается с соблюдением правил русского языка, доступно и просто, по возможности короткими фразами. Не должно быть трудно воспринимаемых сложных словосочетаний и предложений.

Простота текста, конечно, не означает его упрощения. Юридический язык отражает сложную гамму общественных отношений, что накладывает свой отпечаток, безусловно, на стиле изложения правовых норм. Ради истинного отражения специфики предмета регулирования, ради точности и глубины их отображения юридический язык объективно в меру сложен. В текст включаются сложные предложения, отражающие логическое подчинение одних фактов другим, часто употребляются отлагательные существительные, отыменные предлоги (на основании, в отношении, в силу и т. п.), сложные союзы, а также устойчивые словосочетания, служащие для связи частей сложного предложения. Но при всей своей сложности он должен быть изложен понятно и конкретно.

На первый взгляд, требование лаконичности текста нормативного правового акта вступает в противоречие с принципом его логической полноты. Но полнота (всесторонность) предмета правового регулирования и громоздкость (обширность) текста не одно и то же. И в кратком, и в полном (системном) текстах могут присутствовать излишества, общие рассуждения, детали, не относящиеся к предмету регулирования. Речь идет не об экономии мысли, а об экономии ее словесного выражения, краткости текста с одновременным требованием полноты охвата предмета правового регулирования.

Многослойность текста, неоправданная пространность нормативных формулировок затрудняет уяснение смысла нормативных предписаний.

Текст нормативного правового акта не должен также дублировать нормы, содержащиеся в ранее изданных нормативных правовых актах. При необходимости делается отсылка к данным нормативным правовым предписаниям.

8. Нормативная лексика предъявляет особые требования к определенности текста. Нормативный материал должен быть ясным, точным и конкретным.

Определенность нормативного текста, его конкретность, обеспечивается разными способами [24]. Она достигается прежде всего за счет того, что термины используются в общепринятом значении, а правовые предписания формулируются устоявшимися фразеологическими оборотами. В тексте нормативного правового акта не место общим рассуждениям, двусмысленностям, а равно разного рода недомолвкам.

Нормативный текст обладает логической завершенностью. В нем не должны быть отрывочные фразы, незаконченные предложения.

Сказываются на точности восприятия правовых норм такие неопределенные слова и сочетания, как «целесообразность», «подобные меры», «аналогичные случаи», «другие основания». По сути, они излишни, ибо не дают оснований для их однозначного толкования.

Необходимо стремиться к исключению из текстов нормативных правовых актов слов и словосочетаний «паразитов», которые лишены информационной нагрузки и только засоряют текст. Это такие выражения, как: «активизировать», «повысить внимание», «высокая эффективность», «тесное взаимодействие», «широкое распространение», «решительно улучшить» и т. п.

О низком культурном уровне разработчиков свидетельствует использование в тексте различного рода жаргонизмов, сленгов и нарочито общенародных слов («жилплощадь», «капстроительство», «строевка», «служебка» и т. д.). Они недопустимы в официальном документе.

Неясности может создать широкое применение омонимов (слов и форм слов, одинаково звучащих, но различных по значению). Поэтому строить фразы в тексте с их помощью нужно таким образом, чтобы не возникла двусмысленность.

Важно крайне осторожно подходить к пополнению нормативной лексики неологизмами (новыми словами). Не все из них создаются на основе законов словообразования. И не все они впоследствии становятся общеупотребляемыми.

Запутыванию нормативного материала, его нагромождению способствуют также фиктивные нормы и положения. Порой в тексте встречаются правовые предписания, которые не действуют, не реализуются. Кроме невостребованности, вымышленные положения подвергают порой сомнению истинность правовых норм, приводят к ошибкам в правоприменении, к дефектным действиям. Поэтому их важно исключать из текста нормативного правового акта.

9. Высокая культура текстовых конструкций — следующее неотъемлемое требование, предъявляемое к стилю нормативного правового акта. Текст должен быть написан с соблюдением правил русского языка — грамматики, синтаксиса, пунктуации. Это насущно, ибо текст нормативного правового акта содержит эталон поведения. Какой же это образец для подражания, если в нем присутствуют грамматические и стилистические ошибки?

Известны исторические примеры пагубности такого рода погрешностей, когда пунктуация, по сути, определяет смысл текста («казнить нельзя помиловать» — место запятой в словосочетании и определяет его значение).

Язык текста должен быть максимально приближен к обычному литературному языку. Во всяком случае нельзя использовать малоизвестные либо специфические понятия, которым имеются аналоги в законодательстве.

Ясность и чистота лексики нормативного правового акта нарушается, если в тексте злоупотребляют профессиональной и научной терминологией, иностранными словами. Человеку неподготовленному трудно вникнуть в суть этих терминов. Нужно обращаться к многочисленным словарям, чтобы растолковать их смысл.

Но, конечно, без профессионализации юридического текста не обойтись. Правовые термины обеспечивают точность и полноту нормативных предписаний, их единообразное смысловое понимание. Но в этом случае специальные термины должны применяться в строго определенном первоначальном значении.

В практической нормативной лексике должны отсутствовать:

просторечия (слова из разговорного языка, придающие высказыванию грубоватый оттенок);

вульгаризмы (грубые слова и выражения, взятые из просторечия);

архаизмы (слова и обороты необычные для современной эпохи);

диалектизмы (слова из наречий, из говоров, характерные лишь для населения определенной местности);

эвфемизмы (слова и выражения прикрытого обозначения явления);

канцеляризмы (канцелярско-бюрократические слова и обороты);

плеоназмы (обороты, содержащие однозначные слова или выражения);

тавтология (повторение того же самого теми же или другими схожими словами);

идиомы (выражения, непереводимые дословно на другой язык);

пословицы и поговорки;

крылатые выражения;

повторяющиеся слова с дефисом — имен прилагательных со значением признака, наречий, глаголов со значением процесса непрерывности (слабый-слабый), кому-либо, едва-едва и т. д.);

слова, употребляемые не в своем обычном значении и заключаемые в кавычки;

вопросительно-восклицательные слова.

Что касается использования латинского юридического языка, безусловно, в нем юридическая форма была достаточно отработана. Многие его термины используются в нормативной лексике, в том числе такие как «юстиция», «алиби», «контракт», «кворум» и т. д. Но сами термины (на латинском языке) в тексте нормативного правового акта не применяются, как это делается, например, в научных работах или в юридическом диалекте.

3.3. Дефиниции в тексте

1. Дефинициям (определению понятий), принадлежит важная роль в правовом регулировании. Они представляют собой особую разновидность правовых норм и одновременно прием юридической техники. В них концентрированно выражаются ключевые идеи нормативного акта, его концепция и содержательная сторона. «Истинные мысли и научное проникновение можно приобрести только в работе понятия», — подчеркивай Гегель [25].

Дефиниция, обладая наибольшей информативностью по сравнению с другими частями текста нормативного правового акта, придает необходимую ясность правовым явлениям, способствует их единообразному восприятию и, в конечном итоге, правильному применению правовых норм [26].

Дефиниции в общем виде представляют собой суждения, раскрывающие то или иное понятие, и они достаточно широко распространены в правотворческой технике, присутствуют в виде понятийного аппарата во многих нормативных правовых актах законодательства. В последнее время понятийный аппарат активно используется и в ведомственной правовой материи.

2. Формирование дефиниций — сложный познавательный процесс. Нормотворческая практика выработала отдельные приемы, позволяющие повысить эффективность данного юридического инструмента. Назовем основные.

1) Введение в понятийный оборот определений понятий должно быть обоснованным. Можно назвать следующие случаи, когда такие определения целесообразны:

а) комментируемое понятие ранее не было известно законодательству, либо оно известно узкому кругу специалистов;

б) когда, исходя из концепции проекта нормативного правового акта, необходимо сузить либо расширить объем, содержание и смысловую нагрузку общеупотребительного, освоенного понятия;

в) имеется необходимость устранить множественность смысловых значений понятий, употребляемых по тексту нормативного правового акта;

г) в законодательстве наличествуют несколько несовпадающих легальных разъяснений относительно используемого в нормативном правовом акте понятия (в этих условиях перед правоприменителем стоит дилемма, какому определению отдать предпочтение, ибо ему неизвестно какое содержание в понятие применительно к данному объекту правового регулирования вкладывал правотворческий орган);

д) соответствующие понятия неоднозначно толкуются в законодательстве, в правоприменении и в юридической науке;

е) возникла необходимость переосмысления общеупотребительного понятия в связи с использованием нетрадиционной лексики (например, использование в юридической терминологии редких специальных слов).

2) Не нужно раскрывать смысл и значение как можно большего числа понятий, используемых в нормативном правовом акте. Излишества дефиниций, пресыщение нормативного текста ими только усложняет правоуяснение и правоприменение.

Важно не забывать известное латинское выражение «Omnus definition periculasa est» — всякое определение опасно. Поэтому «увлекаться» определением понятий не стоит. Вряд ли можно признать оправданным, когда, например, каждая статья содержит определение понятий, либо понятийный аппарат занимает большую часть текста нормативного правового акта.

Примером ненужности определения являются и случаи, когда понятие по тексту не употребляется либо употребляется в ограниченном числе случаев.

Нет нужды раскрывать содержание понятий-аксиом, понятий, значение которых и так хорошо известно и они относятся к разряду общеупотребительных, однозначных и не нуждающихся в дополнительных разъяснениях, межотраслевых либо взятых из других сфер деятельности и областей знаний. Последние, как правило, не имеют конкретного юридического содержания и приобретают значимость для правового регулирования лишь в связи с другими юридическими категориями.

Равным образом не нуждаются в авторском толковании и понятия, которые уже сложились в аппарате юриспруденции, устоялись в законодательстве, юридической теории. К примеру, какой смысл давать в ведомственном правовом акте понятие наркотического средства, если это определение уже есть в федеральном законе «О наркотических средствах и психотропных веществах». На уровне федерального закона дано определение таким понятиям, как «оружие», «коррупция», «оборот оружия», «противодействие коррупции» и т. д.

В крайнем случае, можно обратиться к различного рода правовым словарям, учебникам и другой юридической литературе.

3) Важно обеспечивать соразмерность объема определения и самого явления, охватываемого соответствующим понятием. Нарушение этого правила приводит либо к неоправданному снижению смыслового значения понятия либо к расширению его толкования.

Примером расширительной трактовки понятия служит определение притона, даваемое в статье 6.4 Закона Тульской области от 9 июня 2003 г. «Об административных правонарушениях в Тульской области». В качестве них в Тульской области оказываются многие жилые помещения, где происходит распитие спиртных напитков и даже пива (притон — «жилое либо нежилое помещение, неоднократно предоставляемое для распития браги, самогона, другой алкогольной и спиртосодержащей продукции (за исключением организаций торговли и общественного питания, в которых разрешена продажа алкогольной продукции в розлив») [27].

4) Дефинитивный ряд не должен расходиться с ключевыми дефинициями, которые даются в актах высшей юридической силы и тем более в международных правовых актах.

Между тем в законодательстве содержатся многочисленные противоречивые дефиниции одних и тех же понятий. К примеру, в законодательстве существует свыше десятка легальных понятий «транспортные средства» (Налоговый кодекс Российской Федерации, КоАП РФ, Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» и др.). Зачастую они не согласуются между собой.

Отсутствует в законодательстве и единое определение понятий «терроризм» (УК РФ, Федеральный закон «О противодействии терроризму» и др.), «экстремизм» (УК РФ, Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» и др.).

В иерархии определений понятий определяющую роль играют законодательные дефиниции, определения, даваемые в международных правовых актах. Именно они и должны восприниматься при написании текстов нормативных правовых актов, имеющих меньшую юридическую силу.

Но если, к примеру, взять определение терроризма, то его определение, даваемое в Федеральном законе «О противодействии терроризму», расходится с дефинициями этого явления, даваемыми в договоре о сотрудничестве государств—участников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом (1999 г.), в Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (2001 г.).

То же самое можно сказать о понятии «экстремизм». Несовпадающие определения имеются в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. «О противодействии экстремистской деятельности» и в уже упомянутой Шанхайской конвенции.

Поэтому нужно стремиться к унификации понятий и терминов. Полезно в этой связи обращаться к словарям-справочникам, в которых приводятся основные понятия, определения, термины, используемые в российском законодательстве [28]. Они могут служить хорошей базой для различных правотворческих органов, при построении понятийного аппарата и юридической терминологии в целом.

В нормотворческой практике нередки случаи заимствования определений из других нормативных правовых актов. В принципе это правильно, особенно когда такое заимствование осуществляется из акта высшей юридической силы. Тем самым формируется общая терминология отрасли, института или области законодательства.

Вместе с тем в этих вопросах необходимо, кроме такта, весьма щепетильно относиться к дефинициям, содержащимся в других нормативных правовых актах, если они содержат оговорку «для целей настоящего закона (постановления,...)». В каждом конкретном случае этот вопрос должен решаться индивидуально. Вполне возможно, что можно будет ограничиться только отсылочной нормой.

В дефинициях не должны использоваться оценочные суждения и термины, которые сами нуждаются в разъяснениях. И, конечно, крайне осторожно надо подходить к определению тех оценочных понятий, обязанность разъяснения которых относится к компетенции суда, других правоохранительных и иных государственных органов. Они могут, к примеру, присутствовать в федеральном законе, но никоим образом не в ведомственном нормативном правовом акте.

В определении понятия не должно быть тавтологии, т. е. повторения того, что уже содержит само понятие. Но на практике такая логическая ошибка распространена.

Необходимо стремиться к полновесным и в то же время кратким определениям. Они должны давать простой ответ о сложном. Такого сочетания можно достичь, когда дефиниция раскрывает лишь общее и существенное (главное, узловое) в понятии, в нем перечисляются только понятиеобразующие признаки предмета.

Классическое определение понятия должно включать, как правило, четыре элемента: 1) определяемое понятие (то, что определяется); 2) предикат (что говорится об определяемом); 3) родовой признак (те признаки, которые присущи понятию как представителю родственных понятий); 4) видовые отличия (свойства, присущие только определяемому понятию) [29].

Но в нормотворческой практике многие определения не отвечают этим требованиям. Чаще всего они характеризуют какую-то сторону предмета, объясняя лишь отдельные свойства и связи используемых в акте терминов, а порой и просто ограничиваются другими инструментами логики: описанием, объяснением, характеристикой и т. д.

Не отвергая саму возможность существования неполных дефиниций, в то же время подчеркнем, что полнота определения — это необходимое условие правильного правоусвоения и правоприменения.

В тексте нормативного правового акта не должно быть несколько дефиниций одного понятия.

Важно учитывать естественно-языковой фактор в формировании определения. Здесь нужно исходить из того, что естественный язык является основным инструментом реализации правовой деятельности. Через него они получают реальное восприятие. Поэтому к слову в понятии необходимо относиться весьма ответственно, четко осознавая его онтологическое, аксиологическое и лексическое значение.

3. Существуют различные варианты включения дефиниций в текст нормативного правового акта. В ряде случаев они помещаются в начале раздела или части нормативного правового акта, где это понятие употребляется впервые (характерно для больших по объему нормативных правовых актов, например кодексов). Используется прием, при котором определения даются в виде самостоятельной части или абзаца статьи (пункта), содержащей понятие, либо в примечании к этому понятию. Возможен вариант, при котором дефиниции помещаются в приложении.

Однако более распространенным и наиболее удачным, на наш взгляд, является размещение дефиниций в одной статье (пункте) в начале нормативного правового акта. Это разумно делать во всех случаях, когда понятия являются базовыми, основополагающими для всего текста нормативного правового акта или большей его части.

Относительно формулирования данной статьи (пункты) в норморегулировании существует разногласие: дефиниции, термины, понятия, определения и т. д. Порой к ним добавляется уточнение, что это основные понятия и термины.

Правильнее, как с позиции формальной логики, так и гносеологии, именовать данную статью, как «Определение понятий, используемых в нормативных правовых актах». Именно определение понятия раскрывает его содержание. Разъяснение этого содержания осуществляется в том числе и через термины — языковую форму нормативного правового акта. И, конечно, все понятия значимы и существенны. В ином случае (указание на «основные») получается, что в нормативном правовом акте есть понятия, которые можно трактовать как угодно.

В любом случае расположение дефиниций должно быть таким, чтобы понятийным аппаратом было удобно пользоваться. Но нежелательно давать определения в преамбуле нормативного текста, ибо эта его часть предназначена совершенно для других целей и в ней не содержится нормативной материи. Затрудняет восприятие определения его размещение в приложении. В этом случае дефиниции неверно отводится роль второстепенного элемента в композиции текста нормативного правового акта.

4. При введении дефиниции важно осуществить анализ понятийного аппарата действующего законодательства на предмет установления определений аналогичных понятий в других нормативных правовых актах. Изучению подлежат, безусловно, и научные работы, правовые словари, предложения ученых и специалистов. Вполне возможно, что законодательство либо теория уже содержат определение понятия, которое соответствует концепции нормативного правового акта. В любом случае нужно стремиться избегать противоречий с ранее данными определениями одних и тех же понятий.

Оценке подлежат и возможные негативные последствия, которые могут повлечь данные определения. Нужно взвесить все «за» и «против». Государственные служащие или граждане могут не обладать специальными познаниями для восприятия дефиниции. Возможна и другая ситуация, когда правоприменители вполне понимают значение понятия и без определения. В этой связи значение приобретают мониторинг правовой культуры правоприменителя, а также экспертная оценка предполагаемого определения понятия. Названные обстоятельства также свидетельствуют в пользу обсуждения наиболее важных проектов нормативных правовых актов в органах и учреждениях, с работниками, которые будут применять нормативные предписания и пользоваться даваемыми дефинициями.

3.4. Грамматические основы текста

1. Основными грамматическими (синтаксическими) единицами текста проекта нормативного правового акта являются словосочетания и предложения. Высокое качество словосочетаний и предложений — показатель правовой и нормотворческой культуры разработчиков.

Словосочетание — это соединение двух и более слов, которые связаны по смыслу и грамматически. В словосочетании одно слово — главное, другое — зависимое. От главного к зависимому можно задать вопрос: уважать (что?) закон, заниматься (чем?) оперативно-розыскной деятельностью, работать (как?) эффективно.

Средства выражения синтаксических отношений в словосочетании различны. В качестве них могут выступать:

формы слова: зависимая связь изменяемого слова от главного оформляется с помощью окончания (перспективы (чего?) развития); неизменяемые зависимые слова присоединяются к главному в своей единственной исходной форме (неукоснительно следовать);

предлоги, которые служат средством связи слов вместе с формой глагола и уточняют значение падежных форм (информирование по вопросам, взаимодействие с подразделением, ходатайство перед руководством, подготовка для размещения);

устойчивый порядок слов (например: согласованное определение в форме прилагательного располагается перед определяемым существительным (высокие показатели).

В словосочетании слова могут находиться в разных подчинительных связях. Существуют три типа связи между словами:

согласование (зависимое слово уподобляется в своей форме главному слову): каждый сотрудник — каждому сотруднику — каждым сотрудником.

Особый порядок согласования применяется, если определение относится к имени существительному, имеющему при себе приложение. В этом случае оно согласуется с главным словом сочетания: предыдущее совещание-семинар, новая план-программа, норма-предписание универсальный автомобиль-лаборатория. Главное слово в таких сочетаниях стоит на первом месте;

управление (зависимое слово употребляется в определенной форме в зависимости от лексико-грамматического значения главного слова): подготовить рекомендации, следующие документы, отношение к закону;

примыкание (зависимость слова выражается лексически или порядком слов, без применения служебных слов или морфологических изменений): двигаться поступательно, рассматривать периодически, их авторитет.

Наиболее распространены в словосочетаниях, которые допускаются при написании текстов нормативных правовых актов, следующие ошибки.

Нередко используется инверсия — произвольный (нелогический) порядок расположения слов в словосочетании. В результате нарушается смысл фразы и порой тем самым подвергаются сомнению даже постулаты права. Наиболее яркий пример некорректности порядка расположения слов в словосочетании «законные права и интересы».

Часто в словосочетаниях допускаются ошибки в падежах и в употреблении нужного предлога. Как следствие, невозможно понять, какое слово к какому слову относится, что, естественно, сказывается на восприятии текста, его смысла.

Многие слова в русском языке допускают вариативность их связи с другими словами. Так, слово «контроль» может связываться с зависимыми от него словами с использованием предлогов «за» (ЧЕМ?), «над» (КЕМ? ЧЕМ?) или без предлога (контроль — ЧЕГО?).

В нормативном правовом акте иногда пытаются одновременно использовать разные типы связи. Это — ошибка. Например:

Обеспечить постоянный контроль за расходованием целевых ассигнований, а также их эффективного использования.

Правильно:

Обеспечить постоянный контроль за расходованием целевых ассигнований, а также (за) их эффективным использованием.

Нередко при двух управляющих словах имеется общее дополнение. Если управляющие слова требуют одинакового падежа и предлога (двойное управление), такое построение вполне правильно (например: читать и конспектировать юридический документ). Но: нельзя «организовать и руководить работой». Организовать — ЧТО? — работу. Руководить — ЧЕМ? — работой.

2. Предложение представляет собой грамматически оформленное и интонационно законченное соединение слов.

По структуре предложения делятся на простые и сложные.

Простое предложение — это предложение с одной грамматической основой. Грамматической основой предложения являются главные члены — подлежащее (кто? что?) и сказуемое (отвечает на вопросы: что сказано о подлежащем? что оно делает? каково оно?). Тип связи между подлежащим и сказуемым — сочинение (вид связи, который объединяет синтаксически равноправные, не зависящие друг от друга единицы языка). Кроме главных членов в состав простого предложения могут входить второстепенные члены — определение, приложение, дополнение, обстоятельство. Простое предложение также может содержать однородные члены, обобщающие слова, обособленные члены, вводные слова и словосочетания.

Сложное предложение — это предложение с двумя или несколькими предикативными (грамматическими) основами, причем простые предложения в составе сложного образуют структурно-смысловое единство. По способу соединения простых предложений сложные предложения делятся на союзные и бессоюзные. Союзные предложения делятся на сложносочиненные (простые предложения связаны сочинительными союзами и сочинительной связью) и сложноподчиненные (простые предложения связаны подчинительными союзами или относительными словами и подчинительной связью; одно предложение — придаточное, оно зависит от другого — главного).

Для нормативного правового акта характерно использование сложноподчиненных предложений с несколькими придаточными частями и сложных предложений с разными типами связи между частями (с сочинением и подчинением; с сочинением и (или) подчинением и бессоюзной связью).

К предложениям в тексте нормативного правового акта предъявляются определенные требования: соответствие грамматической формы, особый порядок слов, краткость, использование адекватных фразеологических оборотов, обезличенность, соблюдение правил пунктуации.

3. Основными видами грамматических предложений в тексте нормативного правового акта являются констатирующие, повествовательные, утвердительные и повелительные. Это обусловлено особенностью регулятивной функции права.

В текстах нормативных правовых актов не должны присутствовать вопросительные, восклицательные и побудительные предложения, предложения в форме диалога и иные подобные грамматические конструкции.

4. Основным средством оформления предложения является порядок слов. В русском языке порядок слов в предложении считается свободным, т. е. место за тем или иным членом предложения не закрепляется строго. Однако существует ряд правил, регулирующих местоположение членов предложения.

Так, в повествовательных предложениях подлежащее предшествует сказуемому; согласованное определение ставится перед определяемым словом; дополнение — после управляющего слова и т.п.

При написании нормативного правового акта следует избегать такого порядка слов в предложении, который становится причиной для вариативного понимания написанного.

Примеры такого неверного предложения:

Количество выявленных укрытых преступлений по инициативе органов внутренних дел.

Возникает вопрос: выявленных или укрытых по инициативе органов внутренних дел? А может, и то и другое по инициативе органов внутренних дел?

Меняем порядок слов:

Количество укрытых преступлений, выявленных по инициативе ОВД. Или: Количество выявленных преступлений, укрытых по инициативе ОВД.

Как видно, эти две фразы имеют совершенно разный, причем прямо противоположный смысл. Очевидно, правильной является все-таки первая фраза.

5. Краткость грамматического предложения достигается прежде всего за счет исключения повторов, многословий, детального описания фактов, явлений и обстоятельств, лишних слов, сложных языковых построений с причастными и деепричастными оборотами, которые затрудняют восприятие мысли нормотворческого органа.

Равным образом нужно избегать употребления неопределенных форм глаголов, стараться уходить от различного рода условно-следственных и уточнительно-определительных объяснений, от насыщения текста многозначными словами и терминами.

Нужно также стремиться, чтобы одно нормативное предписание обозначалось как можно меньшим числом предложений.

Не рекомендуется загромождать сложное предложение придаточным. При неумелом использовании сложных предложений с последовательным подчинением затемняется связь между отдельными частями, что затрудняет понимание предложения.

Длинность предложения, если таковая нужна и полезна, преодолевается за счет цифровой или буквенной графики: 1), 2), 3)... а), б), в)...

Перечисление однопорядковых словосочетаний осуществляется с использованием союзов «либо», «или», «а также», «а равно».

6. Упрощает конструирование грамматики предложений использование фразеологизмов. Они представляют собой устойчивые сочетания слов, воспроизводимые в тексте. Это своего рода словесные штампы, которые по своей форме могут быть готовыми либо полуготовыми (полустандартными).

Нормативная лексика знает различные виды фразеологизмов общего и собственно юридического характера. В качестве примеров таких вспомогательных общедокументальных фразеологизмов можно привести следующие: «факторы, влияющие...», «с учетом обстоятельств...», «как правило», «плановые мероприятия», «контроль за исполнением настоящего приказа возложить на...» и т. д.

Юридическая специфика отражена в таких штампах, как, например: «нормативные правовые акты», «предварительное расследование», «в порядке, установленном законом», «если иное не предусмотрено нормативными правовыми актами Российской Федерации», «несут ответственность, установленную законом», «ввести в действие с ... прилагаемое (ую)...», «признать утратившими силу...», «приостановить на период с... по... действие приказов», «внести изменения в нормативные правовые акты согласно приложению...», «если иное не предусмотрено настоящим законом».

Основные требования к написанию фразеологических оборотов в предложении — точность воспроизведения фразеологизма и его адаптация к смыслу предложения и тексту нормативного правового акта.

Разработчикам важно изучать и накапливать языковые фразеологические конструкции. Ориентиром здесь служат готовые единицы, используемые в актах высшей юридической силы, и в первую очередь в законах.

7. Обезличенность грамматических предложений обеспечивается высоким уровнем абстракции нормативного предписания, путем использования инфинитивной (императивной) формы глаголов («обеспечить», «установить», «признать», «не могут быть» и т. д.), глаголов в третьем лице единственного числа настоящего времени и глаголов будущего времени («несут ответственность...», «отвечают за вред...» и т. д.).

Все субъекты регулируемых отношений, адресаты нормативных правовых актов в предложениях обозначаются во множественном числе («граждане», «сотрудники», «должностные лица», «гражданские лица», «МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации» и т. п.).

Предложения в распорядительной части проекта ведомственного приказа начинаются, как правило, с глагола в повелительной форме («принять...», «осуществить...», «утвердить...» и т. д.).

8. Грамотный текст проекта нормативного правового акта отличает точное соблюдение правил пунктуации. Это касается, в первую очередь, знаков препинания: точек, запятых, точек с запятой, тире, кавычек.

Все эти знаки присутствуют в тексте нормативного правового акта. Каждый из них ставится в предложениях на собственном основании и с соблюдением определенных условий. В ином случае возможно искажение смысла и содержания нормативного правового предписания.

В качестве примера такой грамматической ошибки, как неверно поставленная запятая, можно привести пункт 14 Инструкции по организации информационного обеспечения сотрудничества по линии Интерпола, утвержденной приказом МВД России, Минюста России, ФСБ России. ФСО России, ФСКН России, ФТС России от 6 ноября 2006 г. 786/310/470/454/333/971. Он, определяя порядок направления запросов о проведении оперативно-розыскных мероприятий силами правоохранительных органов иностранных государств в отношении лиц, причастных к совершению преступлений на территории Российской Федерации, гласит: «Запросы на проведение оперативно-розыскных мероприятий силами правоохранительных органов иностранных государств в отношении лиц, причастных к совершению преступлений, на территории Российской Федерации, а также о согласовании комплекса совместных мероприятий должны направляться взаимодействующими органами в НЦБ Интерпола через центральный аппарат федеральных министерств или служб, в системе которых эти органы находятся». Наличие ненужной второй запятой в предложении придала норме двойственность. Получается что, возможно направление запросов на проведение оперативно-розыскных мероприятий силами правоохранительных органов иностранных государств на территории Российской Федерации в отношении лиц, причастных к совершению преступления. Но это не так. Речь в предписании идет об иностранных гражданах, которые причастны к совершению преступлений на территории Российской Федерации. Впоследствии эта корректорская погрешность была устранена.

Особые трудности вызывает пунктуация при однородных членах, обобщающих словах, обособленных членах, вводных словах и словосочетаниях.

Однородные члены предложения выполняют одну и ту же синтаксическую функцию и объединены одинаковым отношением к одному и тому же члену предложения или к основе предложения в целом. Они выступают как ряд синтаксически равноправных словоформ, соединенных сочинительной связью. Между однородными членами, не соединенными союзами, ставится запятая.

Если обобщающее слово стоит перед однородными членами, после него ставится двоеточие. Если обобщающее слово стоит после однородных членов, перед ним ставится тире.

В качестве однородных членов нельзя использовать слова, выражающие неоднородные понятия, по типу: «При решении вопроса сходить из требований закона и региональных условий».

Нельзя использовать в одной цепочке однородные члены и обобщающие понятия. Например: сотрудники правоохранительных органов, милиции, следственного аппарата и службы судебных приставов. «Правоохранительные органы» здесь — обобщающее понятие. Правильно: сотрудники правоохранительных органов, в том числе милиции, следственного аппарата и службы судебных приставов.

Нельзя использовать в качестве однородных членов скрещивающиеся понятия, т. е. частично совпадающие по своему логическому объему. Например: нормативные правовые акты и приказы МВД России. Среди приказов МВД России могут быть нормативные и ненормативные.

Обособленные члены предложения — это такие второстепенные члены, которые выделяются по смыслу и содержат добавочное сообщение. Обособленные члены предложения выделяются запятыми.

Если обособленные члены предложения, выраженные причастными и деепричастными оборотами, стоят в середине предложения, они выделяются запятыми с двух сторон. В нормативных правовых актах же очень часто, открывая оборот, забывают его закрыть.

Не являются деепричастными оборотами и не обособляются выражения со словами ИСХОДЯ ИЗ (в значении «на основании»), НАЧИНАЯ С (в значении «с такого-то времени»), если они утратили значение глагольности. Например: исходя из вышеизложенного; начиная с 1 апреля и т.п.

Однако в этом правиле есть исключения. Так, оборот со словами ИСХОДЯ ИЗ выделяется занятыми, если относится к производителю действия, которое может исходить из чего-то. Например: Руководителям разработать правовые акты, исходя из региональных условий. Оборот со словами НАЧИНАЯ С выделяется запятыми, если носит характер уточнения или пояснения. Например: Перерасчеты осуществить, начиная с 1 апреля...

Как проверить, надо ли ставить запятую? Если слова НАЧИНАЯ и ИСХОДЯ можно опустить без ущерба для смысла и структуры предложения, они не обособляются. Например: настоящие правила применяются для расчетов начиная с 1 апреля. Убираем слово НАЧИНАЯ, получаем: Настоящие правила применяются для расчетов с 1 апреля. Как видим, смысл не изменился.

При затруднениях в правописании разработчикам рекомендуется обращаться к соответствующим учебникам, словарям и справочникам [30].

3.5. Логика текста

1. Всякая нормальная человеческая деятельность основывается и развивается по законам логики. Последние имеют всеобщий характер и действуют во всех сферах общественного бытия [31].

Законы логики значимы для системы правовых отношений. Умение владеть приемами и формами суждений, способами доказательств и опровержений — краеугольный камень правового мышления [32].

Благодаря соблюдению логических правил обеспечивается целостность и стройность нормотворческой деятельности, которая, как известно, имеет сложное содержание и протяженную структуру. Правила логики востребованы как на этапе разработки плана подготовки нормативного правового акта, так и на других участках нормотворческого процесса. Любой юрист, работая над текстом юридического документа, осуществляет определенные логические операции (простые либо сложные), порой даже не задумываясь об этом, делая их зачастую неправильно, на автоматизме.

2. Логика текста нормативного правового акта — это система необходимых связей между различными элементами текста, позволяющими воспринимать его как единое смысловое образование. Логические правила обеспечивают мотивационный, языковой, содержательный, смысловой и графический строй каждого конкретного нормативного правового акта.

Понятия и предложения в нормативных правовых актах — яркие примеры логических суждений. Но каждое нормативное высказывание может быть истинным и правомерным только тогда, когда оно сформулировано и построено с учетом определенных требований, с помощью форм и средств логического мышления. Отсутствие логической основы в тексте делает его сумбурным, невоспринимаемым, неизбежно ведет к смысловым и содержательным неточностям нормативного правового акта.

Логические ошибки в нарушении определения понятий приводят к несоразмеримым понятиям либо к их тавтологии. По причине нарушений правил силлогизма следуют неверные выводы, основанные на ложных исходных посылах. Пренебрежение правилами индукции или дедукции влечет за собой порой поспешные суждения, простой набор не связанных между собой предложений и т.д.

Выделяют три основных требования к логике нормативного правового акта: регулятивная направленность, единство, системность [33].

3. В основе нормативного правового акта всегда лежит система ценностей. Он создается для регулирования общественных отношений, их фрагментов. Поэтому, разрабатывая проект, важно правильно уяснить мотивы принятия нормативного правового акта, определить предмет правового регулирования и средства достижения поставленных целей.

Логической направленностью текста любого нормативного правового акта является (должно являться) регулирование некого фрагмента общественных отношений. Это означает, прежде всего, что текст не должен быть лозунговым либо декларативным. В этих случаях затушевывается истинная цель издания нормативного правового акта, а правовое регулирование становится отрывочным.

Конечно, без общих положений в тексте нормативного правового акта порой сложно обойтись. Они выполняют в том числе и связующую роль в системе издаваемых норм. Но лучше их помещать не среди нормативных предписаний, а в преамбуле либо в отдельных частях текста.

С позиций логики в текст нормативного правового акта также не должны включаться индивидуальные предписания, разовые поручения. Но и здесь не всегда возможно полностью соблюсти это правило. Нормы, обеспечивающие искажение правового акта, зачастую нужны и целесообразны.

В таком случае прибегают к следующему приему, выработанному практикой подзаконного регулирования: собственно нормативные правовые предписания размещают как приложения к акту. К примеру, все положения, постановления, инструкции и другие подобные нормативные правовые акты утверждаются приказом МВД России, в котором помимо утверждающих норм содержатся и индивидуальные властные распоряжения.

4. Логическое единство нормативного правового акта означает определенность его предмета правового регулирования. Все правовые нормы, содержащиеся в нормативном правовом акте, должны быть объединены своей функциональной направленностью — урегулировать строго определенный фрагмент общественных отношений. Поэтому перед разработчиками стоит задача правильного выбора предмета и средств правового регулирования. Предмет должен быть однороден, а конструируемые нормативно-правовые предписания должны принадлежать к определенному нормативному образованию (институту, подотрасли, отрасли).

Логическое единство нормативного правового акта нарушается, когда в тексте присутствуют нормы, регулирующие разнохарактерные области общественных отношений и принадлежащие к разным типам регуляции.

Конечно, есть межотраслевые правовые институты. Логично предположить, что неизбежны и комплексные правовые акты, которые регулируют общественные отношения, принадлежащие к разным правовым институтам и отраслям. И таких примеров в нормотворческой, в частности в законотворческой практике, немало. Но и в этих случаях требование однородности предмета правового регулирования желательно соблюсти, в частности, за счет вычленения участков общественной практики, обладающих признаками пограничности.

5. Системность нормативного правового акта проявляется прежде всего в его завершенности. Издаваемый акт должен наиболее полно и надежно урегулировать соответствующий круг общественных отношений исходя из своего предмета. В этой связи он представляет именно целостную систему правовых норм, объединенных нормотворческим замыслом. Положение, когда в только что принятые нормативные правовые акты начинают вносить изменения и дополнения, как раз свидетельствуют об обратном.

Системность нормативного правового акта означает, что он вписывается в общую структуру законодательства, имеет отраслевую правовую принадлежность. Соответственно его построение должно подчиняться этим общим и особенным требованиям, основываться на них.

Скажем, вряд ли мыслим нормативный правовой акт, регулирующий деятельность строевых подразделений милиции, разработанный без учета положений Устава патрульно-постовой службы милиции, Закона о милиции. Если таковой и будет подготовлен, он обречен на неудачу.

Логическая системность нормативного правового акта получает законченное отражение, если присутствуют все три элемента правовой нормы: гипотеза, диспозиция, санкция. В противном случае правовая норма полноценно действовать не будет.

Формально определенным должно быть и построение самого текста нормативного правового акта. В нем должны присутствовать все необходимые части, которые находятся между собой в функциональной взаимосвязи.

Логически выверенный текст не оставляет для правоприменителя возможности додумывать нормативный правовой акт, домысливать требования его правовых норм.

6. Логические правила касаются различных сторон суждения — образования предикатов, сложных и простых суждений, перехода от одних умозаключений к другим, формирования понятийного ряда смыслов терминов в языке и т. д.

Особое место среди логических принципов занимают законы мышления. В качестве них рассматриваются: закон тождества, закон непротиворечия, закон исключения третьего, закон достаточного основания [34].

7. В соответствии с законом тождества, или иначе его называют законом повторяемости («всякая сущность совпадает сама с собой»), предмет мысли в пределах одного рассуждения должен оставаться неизменным («а» есть «а»). В этой связи используемые по тексту проекта нормативного правового акта термины, понятия, фразеологические обороты должны сохранять свою первоначальную форму и употребляться в одинаковом значении, в однозначном смысле.

Равным образом и стиль изложения текста в отдельных его частях должен соответствовать общему стилю проекта нормативного правового акта.

Следование названным требованиям позволяет избежать неопределенности текста, терминологического разнобоя, непоследовательности в лексике. В противном случае существует большая вероятность логико-понятийных и логико-структурных дефектов текста проекта нормативного правового акта. Особенно в тех случаях, когда используемые слова и термины обладают свойствами синонимии и полисемии. Поэтому в тексте желательно давать определения таким словам и терминам.

Для обеспечения конкретики и однозначности используемых нормативных правовых предписаний рекомендуется:

использование общепринятых аббревиатур и специальных юридических терминов;

исключение из предложений одинаковых падежных форм;

исключение из предложений отлагательных существительных с частицей «не», если имеются другие формы литературного языка;

использование в предложениях прямого порядка слов;

использование в предложениях устойчивых глагольно-именных словосочетаний;

использование текстовых унификаций.

8. Преломление закона непротиворечия применительно к тексту проекта нормативного правового акта означает, что в нем не должны содержаться суждения, обороты и предложения, которые отрицают друг друга («никакое суждение не может быть одновременно и истинным, и ложным»). Противоречивые правовые предписания, одновременное действие двух и более правил, призванных регламентировать один и тот же вопрос, — это серьезная деформация текста нормативного правового акта. Правоприменитель в таком случае вынужден действовать в условиях конфликта интересов, коллизий образцов поведения. И выбор им правила зависит от его усмотрения, что может расходиться с объективной правовой потребностью.

3.6. Структура текста

1. Структура текста проекта нормативного правового акта составляет его графическую основу. Нормотворческая графика придает тексту композиционность, комплексность и восприимчивость.

Достигаются эти цели за счет разделения текста на составные элементы. Их набор зависит от вида нормативного правового акта, его содержания, объема. Для большинства нормативных правовых актов составными частями являются:

заголовок;

преамбула (введение);

основная часть (собственно нормативные предписания);

приложения.

В качестве отдельных структурных элементов порой называются ссылки и примечания. Действительно, они присутствуют в нормативных правовых актах. Но при этом следует иметь в виду, что по своему месту данные элементы не имеют самостоятельного значения, а привязаны к конкретной правовой норме, т. е. выступают в этой связи их частью.

Названную архитектонику имеют и нормативные акты, утверждаемые в качестве приложений к соответствующему закону или подзаконному акту (положения, инструкции, уставы, правила и т. д.).

2. Заголовок присутствует в каждом нормативном правовом акте и обозначает предмет регулирования акта, сферу его действия. Тем самым упрощается работа с нормативным материалом, его поиск.

Способы формулирования заголовка нормативного правового акта могут быть разными в зависимости от вида акта, его содержания. Так, названия законам чаще всего даются с учетом предмета регулирования — «О полиции», «О пенсионном обеспечении...», «О денежном довольствии...» и т. д.

Если предмет регулирования касается внесения изменений в законодательные акты, то применяются формулировки следующего типа: «О внесении изменений в ст. ____ Уголовного кодекса Российской Федерации», «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации (в части ...)», «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации (по вопросам...)».

Когда законом устанавливаются санкции за те или иные правонарушения, то его заголовок может начинаться со следующих фраз: «Об ответственности...» либо «Об усилении ответственности...».

Заголовок подзаконных актов (указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, приказов федеральных органов исполнительной власти и т. д.) обычно начинается словами:

«О мерах ...», «О мероприятиях...», «О дополнительных мерах...» — если регламентируется вопрос, который ранее не подвергался урегулированию либо нуждается в дополнительном регулировании;

«Об утверждении...» — в случаях, когда вводятся в действие прилагаемые к акту положения, инструкции, правила и другие нормативные документы;

«Вопросы Министерства...», «Некоторые вопросы Министерства...» — если речь идет об урегулировании («доурегулировании») вопросов организации и деятельности соответствующего органа государственной власти;

«О внесении изменений в приказ...», «О внесении изменений в положение о...» — когда вносятся изменения в рамках принятых нормативных правовых актов.

Конечно, заголовок нормативного правового акта всегда условен. В силу своей краткости он не может охватить в своем названии все стороны предмета регулирования. Однако несомненно, что нужно стремиться к тому, чтобы он максимально точно отражал суть регулируемого вопроса. Равным образом важно единообразие в формулировании заголовков однотипных актов, что повышает культуру нормотворчества.

3. Преамбула поясняет мотивы и цели издания нормативного правового акта. В этой связи характеризуется социальная, экономическая, криминологическая и иная обстановка, которая побуждает принять данный нормативный правовой акт, указываются акты высшей юридической силы, во исполнение норм которых разрабатывается проект. Преамбула нужна во всех актах, которые имеют важное, принципиальное значение.

Преамбула не содержит нормативных предписаний. Ее положения являются как бы объединяющим началом, цементирующей идеей для норм, сформулированных в статьях и пунктах основной (нормативной) части закона или подзаконного акта. Они позволяют глубже понять назначение правовых предписаний.

Способы изложения преамбулы могут быть самыми различными. Если нормативный правовой акт регулирует частные вопросы либо принимается во исполнение какого-либо акта, то применяются формулировки в виде одной фразы: «В целях совершенствования...», «Во исполнение...».

Систематически выявляются случаи формального подхода к определению потребностей и объемов предоставления необходимой социальной поддержки, нередко руководители не обладают полной информацией о реальном социальном положении членов семей погибших и инвалидов вследствие военной травмы, их нуждах, проблемах и запросах. Не организованы должным образом процесс адаптации инвалидов вследствие военной травмы к новым условиям жизни, их профессиональная переподготовка и трудоустройство.

В целях создания эффективной ведомственной системы социальной поддержки личного состава, обеспечения в системе МВД России безусловного, своевременного и полного исполнения требований действующего законодательства, ведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих организацию социальной защиты членов семей погибших и инвалидов вследствие военной травмы, предупреждения фактов формализма и бездушия в их отношении —

ПРИКАЗЫВАЮ:».

Преамбула может отсутствовать, когда принятие нормативного правового акта не нуждается в пояснении, причины его разработки предельно ясны (к примеру, вносятся небольшие изменения редакционного плана в какой-либо нормативный правовой акт). Но в современной подзаконной нормотворческой практике это скорее исключение, нежели правило. А вот в современной законотворческой практике преамбула законов в большинстве случаев не формулируется. Хотя в ряде федеральных законов она присутствует.

4. Главный стержень любого нормативного правового акта — это правовые нормы. Они формулируются в виде определенных правовых (юридических) предписаний, содержащих государственно-властные веления.

Нормы-предписания составляют основное содержание текста нормативного правового акта, его структуры.

Рекомендуется применять следующие виды нормативных правовых предписаний:

предписание-цель — определяет назначение и предмет регулирования нормативного правового акта;

предписание-принцип — закрепляет исходные, руководящие нормативные положения общего характера, имеющие значение для всего предмета правового регулирования;

предписание-дефиниция — содержит определение какого-либо понятия;

управомочивающее предписание — закрепляет субъективные права граждан, должностных лиц и организаций;

разрешительное предписание — дозволяет участникам общественных отношений действовать соответствующим образом;

обязывающее предписание — устанавливает обязанность граждан и иных субъектов права действовать строго определенным образом;

запрещающее предписание — устанавливает запрет на совершение каких-либо действий (активного действия либо бездействия);

императивное предписание — закрепляет однозначный вариант поведения, которому должны неукоснительно следовать субъекты права;

диспозитивное предписание — разрешает адресатам по своему усмотрению определять права и обязанности в конкретном правоотношении либо реализовывать права и обязанности, предусмотренные этим предписанием;

поощрительное предписание — устанавливает стимулы для поведения участников общественных отношений;

рекомендательное предписание — предлагает возможный вариант поведения;

отсылочное предписание — содержит отсылку к другому нормативному правовому акту, содержащему соответствующую норму права;

бланкетное предписание — отсылает к акту, который будет разработан;

обеспечивающее предписание — признает нормативные правовые акты утратившими силу, вносит в них изменения, приостанавливает их действие, устанавливает механизм контроля за исполнением нормативных предписаний, обязанность изучения личным составом нового акта и т. д.

5. В нормативном правовом акте, как правило, содержится несколько правовых предписаний, а в иных случаях их число измеряется десятками и сотнями. В этой связи предписания для удобства восприятия и обеспечения логичности и последовательности должны быть разделены (структурированы).

В этих целях используются следующие виды рубрикации:

в проектах законов — статьи, главы, разделы, части;

в проектах подзаконных актов — пункты, главы, разделы.

Статья и пункт являются первичным «кирпичиком» текста нормативного правового акта, основным носителем правовой информации.

Идеальным является положение, когда правовая норма (юридическое предписание) и статья (пункт) нормативного правового акта совпадают. Если же одно или несколько предписаний тематически связаны между собой, взаимно дополняют друг друга и только в этой своей функциональной связи могут быть восприняты, правовые нормы помещаются в одной статье (одном пункте). При таком близком размещении правовых предписаний они становятся наглядными и видными. Имеющиеся между ними различия подчеркиваются путем конструирования их частей (подпунктов) и их абзацев.

Близкие, схожие по предмету регулирования статьи (пункты) сводятся в главы, те, в свою очередь, в разделы. В кодифицированных актах, кроме того, разделы группируются в общую и особенную части (например, Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях). Тем самым подчеркивается специфика группы правовых предписаний, особый характер их действия. Но при этом более высокая ступень деления текста допускается только тогда, когда уже использованы более низшие ступени. Так, рубрика «раздел» применяется, если уже использована рубрика «глава».

Каждая составная часть текста должна иметь соответствующий порядковый номер. Исключение составляют части статей и абзацев, которые не нумеруются.

Статьи (пункты) нумеруются арабскими цифрами с точкой (1. 2. 3. 4. и т. д.), а главы, разделы и части (объединяющие несколько разделов) — римскими цифрами с точкой (I. II. III. и т. д.). При этом осуществляется сквозная (сплошная) нумерация по каждой составной части текста.

Подпункты в статьях закона обозначаются или арабской цифрой со скобкой, или буквой (например: 1), 2), 3); а), б)...).

Нумерация подпунктов в пунктах подзаконных актов включает в себя номер пункта и номер собственно подпункта, разделенный точкой. Например: 1.1;.., 1.14; 1.1.1 —1.1.10. При более мелком делении подпунктов допускаются буквенные обозначения абзацев, отделенные от текста абзаца круглой скобой без точки: а), б), в) и т.д.

В цитированном выше указе Президента Российской Федерации от 6 сентября 2008 г. № 1316 п. 1 изложен следующим образом:

«1. Образовать в органах внутренних дел Российской Федерации в пределах их установленной штатной численности на базе подразделений по борьбе с организованной преступностью:

а) подразделения по противодействию экстремизму, возложив на них функции по противодействию экстремистской деятельности;

б) подразделения по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите, возложив на них функции по применению мер безопасности в целях защиты жизни и здоровья лиц, подлежащих государственной защите, а также по обеспечению сохранности их имущества».

Использование дефисов (символов «-») или иных специальных символов при более мелком делении подпунктов не допускается.

Статьи, главы, разделы и части должны иметь заголовок, отражающий в краткой форме их содержательную часть.

6. Нормативные предписания излагаются в логической последовательности, с переходом от общих положений к более конкретным.

Конкретная последовательность изложения нормативного материала зависит от вида разрабатываемого акта, его объема.

Так, нормативные предписания законопроекта рекомендуется конструировать в следующей последовательности:

общие положения — сфера действия закона, предмет и цели правового регулирования;

определение используемых понятий (если они не определены уже в действующем законодательстве);

изложение конкретных первичных правовых нормативов по регулируемому вопросу (нормы, предписывающие, разрешающие, запрещающие и т. д.);

определение санкций за нарушение установленных правовых нормативов;

изменения в федеральные законы, признание их в целом либо отдельных их положений утратившими силу, приостановление действия ранее принятых законов или их положений;

переходные и заключительные положения (порядок введения закона в действие; рекомендации Президенту Российской Федерации и поручения Правительству Российской Федерации о подготовке и принятии нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию закона, о приведении своих нормативных правовых актов в соответствие с принятым законом; порядок и условия применения нормативных правовых актов СССР и РСФСР, сохраняющих свое действие после вступления закона в силу);

вступление закона в силу (отдельной статьей), когда данная дата отличается от даты вступления в силу официально опубликованного закона.

7. Отдельными структурными единицами нормативного предписания являются приложения к проекту нормативного правового акта. Они редко используются в законах, хотя также имеют место. Чаще всего — в подзаконных актах, в силу присущей им юридической техники.

Приложения развивают положения нормативных предписаний, конкретизируют их, либо используются для того, чтобы «разгрузить» основной текст нормативного правового акта, облегчить пользование им.

Приложения бывают двух видов — нормоустановительные (в виде нормативных правовых актов) и детализирующие (в виде различного рода перечней, таблиц, графиков и т.п.).

При изложении текстов приложений в виде нормативных правовых актов (уставов, положений, инструкций, правил и т.д.) используется та же техника, которая применяется при подготовке основного текста указа, постановления, приказа.

8. Ссылки и примечания — на первый взгляд, мелочи нормативного правового акта, можно сказать, его периферия. Однако в реальной правовой жизни эти «правовые детали» могут сказаться негативно на качестве нормативного правового акта, практике его реализации.

В силу этого данные «юридические частности» требуют особых приемов к их установлению.

Ссылки применяются для объяснения тех или иных особенностей, которые не могут быть отражены в статье, пункте нормативного правового акта.

При необходимости для полноты изложения вопроса, обеспечения системной связи в правовом регулировании в текстах проекта нормативного правового акта могут делаться отсылки к нормативным правовым актам и их нормам.

Используются следующие виды отсылок:

отсылки к нормам данного нормативного правового акта, для обеспечения связи между его общими и специальными положениями;

отсылки к нормативным правовым актам более высокой юридической силы, для указания правообразующего источника данного акта;

отсылки к ратифицированным и одобренным международным актам, требующим для их исполнения принятия внутригосударственных актов.

Не рекомендуется делать отсылки к актам низшей юридической силы.

Отсылки могут быть сделаны к статье или другой части нормативного правового акта.

Не допускаются отсылки к нормативному правовому акту, который, в свою очередь, отсылает к другому юридическому документу.

В тексте отсылки указывается название нормативного правового акта, к которому делается отсылка, его номер и дата опубликования, а если делается отсылка к определенным статьям (пунктам) этого акта, указывается также номер статей (пунктов).

Примечания используют в случаях, когда нормативное предписание не представляется возможным изложить в соответствующей статье (пункте) текста. Это, как правило, установления, которые не содержат правил поведения, а используются для специального содержательного либо символического подчеркивания, обособления какого-либо факта, обстоятельства, фрагмента деятельности (акцентирование внимания).

Примечания конкретизируют, дополняют правовые нормы и выступают в этой связи формой их сопровождения.

Примечание как технико-юридический прием конструирования правовых норм достаточно часто используется в законотворческой практике. Много примечаний, к примеру, содержат УК РФ, КоАП РФ, ТК РФ. Примечания используются и при конструировании правовых предписаний подзаконных актов. В них детализируются предмет регулирования нормы (глав, разделов), даются дефиниции, указываются стоимостные критерии, уточняются пространственные и временные пределы действия правовой нормы и т.д.[35].

4. ПОНЯТИЕ И СРЕДСТВА ЮРИДИЧЕСКОЙ ТЕХНИКИ

Понятие «юридическая техника», включает в себя совокупность или, вернее сказать, систему не только приемов, правил и средств, направленных на подготовку, принятие, изменение либо отмену совершенных по форме, структуре и содержанию законов и подзаконных нормативных актов, но и индивидуальных правовых актов, а также актов официального толкования права.

К основным средствам юридической техники относятся: нормативное построение, юридические конструкции, отраслевая типизация, юридическая терминология.

Нормативное построение предполагает, что внутренняя структура правовой нормы не только содержит правила поведения (диспозицию) и те жизненные условия, при которых эти правила начинают действовать, но и предусматривает наличие юридических последствий: карательных, поощрительных, правовосстановительных и т. д. Данное построение необходимо для того, чтобы любой человек, не имея специального образования, мог прочитать правила поведения, выраженные в нормативном акте.

Тем не менее, сегодня юридическая техника при построении норм прав идет по двум противоположным направлениям. С одной стороны, просматривается дифференциация норм права. Так, например, в кодифицированных актах широко распространено помещение гипотез в общую часть кодексов, что препятствует их многочисленным повторениям в статьях нормативных актов и способствует экономичности и компактности в изложении нормативного материала.

С другой стороны, все чаще используется такое средство юридической техники, способствующее интеграции норм права, как нормативное построение, которое предполагает, что внутренняя структура правовой нормы должна не только содержать правила поведения (диспозицию) и те жизненные условия, при которых эти правила начинают действовать, но и предусматривать наличие юридических последствий: карательных, поощрительных, правовосстановительных. Данное построение необходимо для того, чтобы любой человек, не имея специального образования, мог прочитать правила поведения, выраженные в нормативном акте. Применение такого средства юридической техники, как нормативное построение, характерно для подготовки таких подзаконных актов, как указы Президента, а также ведомственные нормативные акты, т. е. нормативные акты таких федеральных органов исполнительной власти, как федеральные министерства и федеральные службы.

Другим средством юридической техники являются юридические конструкции. Они представляют собой схемы-шаблоны, которыми пользуются компетентные органы при разработке юридических документов. Так, например, в МВД России разработаны унифицированные образцы основных нормативно-правовых актов, с помощью которых исполнители могут определить нужную форму проекта подготавливаемого акта и правильно его построить. Данные образцы, при правильном их использовании, будут способствовать повышению качества ведомственных нормативных актов.

Отраслевая типизация помогает юристу отнести нормативный документ к той или иной системе норм, регулирующих определенную сферу жизни, т. е. к отрасли права (гражданской, финансовой и т. д.).

Юридическая терминология является средством юридической техники, с помощью которой конкретные понятия приобретают словесное выражение в тексте нормативного акта. Являясь первичным материалом для создания правовых норм, юридические термины имеют сквозное значение в юридической технике. Используя юридические термины, государство в лице своих органов власти говорит на языке права и выражает свою волю, т. е. устанавливает всевозможные запреты, возлагает на юридических и физических лиц и их объединения определенные обязанности, предоставляет возможности для реализации прав и законных интересов.

В юридической литературе юридические термины подразделяют на общеупотребительные, которые используются в обыденной речи и понятны всем, и специально-юридические, которые обладают особым правовым содержанием (аккредитив, деликтоспособность, исковое заявление и т. п.), такие термины служат для обозначения юридических понятий, выражения юридических конструкций, отраслевой типизации и т. д. Таким образом, специально-юридические термины являются переходным звеном от нормативных предписаний к более сложным пластам правовой материи. Нормодатель при подготовке проектов нормативных актов использует также технические термины, которые отражают область специальных знаний машиностроения, энергетики и т. д. Технические термины широко применяются в таких документах, как правила техники безопасности, правила взрывных и горных работ, правила проведения экспертизы технических решений и т. п.

Вопрос о юридической терминологии — это вопрос о юридическом языке [36]. В этой связи А.С. Пиголкин отмечал, что язык правотворчества — это официальный язык государственной власти [37]. Поэтому текст нормативного акта должен быть написан ясным и доступным языком, без применения устаревшей терминологии. А для того чтобы специально-юридические термины стали понятны всем гражданам, нормодатель использует особые нормы, которые не регулируют общественные отношения, а раскрывают содержание каких-либо понятий. Например, административный проступок в административном праве, оферта и акцепт — в гражданской отрасли права, акциз — в финансовом праве и т. п. Такие нормы носят название нормы-дефиниции.

В юридической литературе, посвященной нормотворчеству, выделяют также специальные средства юридической техники, их еще называют нетипичными нормативными предписаниями. К ним относятся правовые фикции, презумпции и правовые аксиомы.

Под правовыми фикциями в юридической литературе понимают несуществующие факты, которые государство признает существующими. На основе данных фактов возникают определенные правовые последствия. Классическим примером является ст. 45 Гражданского кодекса, в которой говорится, что днем смерти гражданина, объявленного умершим, считается день вступления в законную силу решения суда об объявлении его умершим.

Презумпцией называют предположение о наличии либо отсутствии фактов, которые могут подтверждаться либо опровергаться в процессе доказывания. Классическим примером является презумпция невиновности, которая предусмотрена ст. 49 Конституции Российской Федерации.

Под правовыми аксиомами понимают положения, которые не требуют каких-либо доказательств. Например: закон обратной силы не имеет; никто не может быть лишен свободы иначе как по решению суда.

Что касается юридической экспертизы на предмет соответствия нормативного правового акта требованиям юридической техники, то на основании анализа различных подходов к данному вопросу выделены следующие средства юридической техники: познавательно-юридические, нормативно-структурные, логические, языковые, документально-технические, процедурные. Ошибки, которые могут быть выявлены и преодолены на данной стадии экспертного анализа, носят, как правило, технико-юридический характер. Вместе с тем, от их правильного и своевременного устранения зачастую зависит регулятивная или охранительная эффективность нормативного правового акта.

Следует отметить, что на федеральном уровне не принято единого нормативного правового акта, фиксирующего правила юридической техники.

По инициативе Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации были приняты Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов от 18 ноября 2003 года. Основной акцент в названных Методических рекомендациях сделан на выработанные практикой нормотворчества оптимальные правила юридической техники, наиболее часто, тем не менее, нарушаемые, в том числе и федеральным нормотворцем.

Отдельные требования юридической техники закреплены в Постановлении Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» и касаются, в основном правил структурного оформления подзаконных актов.

Законы, регулирующие нормотворческий процесс и формулирующие правила юридической техники, приняты в ряде субъектов Российской Федерации. Кроме того, в некоторых субъектах Российской Федерации разработаны методические рекомендации (правила) по подготовке проектов нормативных правовых актов (в том числе законов). Как показывает анализ указанных нормативных правовых актов, наиболее полно урегулированы процедурные и языковые средства законодательной техники, а также требования к структуре и оформлению проектов нормативных правовых актов. Это, безусловно, способствует повышению уровня нормотворчества (в том числе законотворчества) и правоприменения в соответствующем субъекте Российской Федерации. Однако познавательно-юридические средства техники нормотворчества, критерии оценки правового качества нормативного правового акта по-прежнему не находят нормативного закрепления.

5. ЮРИДИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНЫХ АКТОВ, ПРИНЯТЫХ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Право рождается на различных этажах публичной власти. В этом процессе активно участвуют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

В основу разделения нормотворческой компетенции между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления положены предметы ведения, которые установлены для Российской Федерации и ее субъектов Конституцией Российской Федерации, внутригосударственными договорами, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации.

Государство в лице своих федеральных органов власти (Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных органов государственной власти) осуществляет нормотворчество по вопросам, отнесенным к ее исключительному ведению, и по предметам совместного ведения России и ее территориальных единиц.

Перечень предметов исключительного ведения содержит статья 71 Конституции Российской Федерации.

Предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации закреплены в статье 72 Конституции Российской Федерации.

По предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения ее с регионами принимаются:

федеральные конституционные законы;

федеральные законы;

нормативные правовые акты Президента Российской Федерации;

нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации;

нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;

нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти.

5.1. Нормотворческая компетенция Президента
Российской Федерации

В системе субъектов нормотворчества особая роль Президента определяется его правовым статусом. Он, осуществляя полномочия федеральной государственной власти на всей территории страны, является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина.

Компетенция главы государства внутри страны и в международных отношениях определены Основным законом России, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения по вопросам, отнесенным к его компетенции. Эти документы обязательны для исполнения на территории всей страны.

Как и все иные нормативные акты, они не должны противоречить Конституции, федеральным конституционным законам и федеральным законам.

Указы главы государства могут быть нормативными и носящими индивидуальный характер. Первые вводят в действие разного рода положения, инструкции, статуты, концепции, регламенты и т. д.

По данным отдельных исследователей до 75% указов, изданных главой государства, являются нормативными.

Указами Президента восполняются также законодательные пробелы, имеющиеся в правовой базе сферы внутренних дел. Глава государства обеспечивает необходимую упорядоченность и определенность общественных отношений в условиях нормативного вакуума путем активизации законотворческого процесса.

Помимо нормативного правового регулирования различных вопросов, относящихся к предметам ведения федерального уровня и к предметам ведения уровня совместного с субъектами Российской Федерации, Президент компетентен реализовывать и ряд других нормотворческих функций, а именно:

вносить законопроекты в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации;

подписывать и обнародовать федеральные конституционные и федеральные законы;

вносить поправки к законопроектам, рассматриваемым Государственной Думой Российской Федерации;

отклонять принятые ею и одобренные верхней палатой российского парламента федеральные конституционные и федеральные законы в случае их несоответствия Конституции и действующему законодательному фонду России, при необходимости создавать комиссии с участием обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации;

отменять акты Правительства Российской Федерации, противоречащие Конституции РФ, федеральному законодательству и международным обязательствам страны (ст. 111 Конституции);

по тем же причинам приостанавливать действие актов, изданных органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или в случае нарушения ими прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч.2 ст. 85 Конституции РФ).

Проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации должны проходить юридическую экспертизу и редактирование в Государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации и согласовываться (визироваться) помощником Президента Российской Федерации - начальником Государственно-правового управления Президента Российской Федерации или его заместителем, специально на то уполномоченным.

Распоряжением Президента Российской Федерации от 3 августа 1996 года №413-рп во изменение пункта 10 установлено, что внесенный проект указа или распоряжения Президента Российской Федерации после прохождения необходимых согласований в Правительстве Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации направляется на юридическую экспертизу в Главное государственно-правовое управление Президента Российской Федерации, а затем в Канцелярию Президента Российской Федерации для согласования с соответствующим помощником Президента Российской Федерации.

Правовое управление создано для правового обеспечения деятельности Управления делами Президента Российской Федерации. Правовое управление руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти.

Основными задачами правового управления являются правовое обеспечение деятельности Управления делами Президента Российской Федерации, осуществление работы, связанной с совершенствованием законодательства Российской Федерации, регулирующего вопросы, входящие в компетенцию Управления делами Президента Российской Федерации, а также улучшение качества проектов нормативных правовых актов.

Правовое управление Управления делами Президента Российской Федерации осуществляет следующие полномочия:

- подготавливает либо участвует в подготовке (анализирует, осуществляет правовую экспертизу) проектов федеральных законов, а также указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, других нормативных правовых актов, разрабатываемых Управлением делами Президента Российской Федерации;

- проводит правовую экспертизу проектов приказов, распоряжений и других нормативных правовых актов Управления делами Президента Российской Федерации, включая проверку на наличие в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции;

- подготавливает самостоятельно или совместно с другими самостоятельными подразделениями предложения об изменении или отмене (признании утратившими силу) приказов и других нормативных правовых актов Управления делами Президента Российской Федерации;

- подготавливает самостоятельно или совместно с другими самостоятельными подразделениями заключения по проектам нормативных правовых актов, поступающим в Управление делами Президента Российской Федерации;

- визирует проекты нормативных правовых актов и заключения, представляемые на подпись Управляющему делами Президента Российской Федерации;

- проводит правовую экспертизу проектов договоров, заключаемых Управлением делами Президента Российской Федерации;

- принимает в установленном порядке участие в согласовании сделок подведомственных Управлению делами Президента Российской Федерации организаций по вопросам, относящимся к компетенции Правового управления;

- принимает участие в разработке предложений по совершенствованию государственного управления в сфере деятельности Управления делами Президента Российской Федерации и по уточнению полномочий Управления делами Президента Российской Федерации;

- обобщает совместно с другими самостоятельными подразделениями практику применения законодательства Российской Федерации, разрабатывает предложения по его совершенствованию и вносит их на рассмотрение Управляющего делами Президента Российской Федерации;

- участвует в проводимой самостоятельными подразделениями работе по отбору и направлению нормативных правовых актов Управления делами Президента Российской Федерации на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации;

- редактирует проекты нормативных правовых актов;

- подготавливает для издания сборники и собрания нормативных правовых актов по вопросам, входящим в компетенцию Управления делами Президента Российской Федерации;

- участвует в подготовке проектов международных договоров, по поручению Управляющего делами Президента Российской Федерации проводит правовую экспертизу проектов международных договоров;

- запрашивает у самостоятельных подразделений и организаций, входящих в систему Управления делами Президента Российской Федерации, в порядке, установленном Управлением делами Президента Российской Федерации, справки и другие документы, необходимые для выполнения своих обязанностей;

- осуществляет контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации подведомственными Управлению делами Президента Российской Федерации организациями, в том числе путем проведения проверок, в части вопросов, относящимся к компетенции Правового управления;

- привлекает с согласия руководителей самостоятельных подразделений Управления делами Президента Российской Федерации федеральных государственных гражданских служащих этих подразделений для подготовки проектов нормативных правовых актов, а также для разработки и осуществления мероприятий, проводимых правовым управлением в соответствии с возложенными на него задачам и полномочиям.

5.2. Нормотворческая компетенция Федерального Собрания Российской Федерации

В соответствии с Конституцией России Федеральное Собрание является парламентом страны, представительным и законодательным органом Российской Федерации.

Парламент в России выполняет четыре функции: представительную, контрольную, политическую и законодательную [38].

Наиболее значимой и объемной по своему содержанию является законодательная функция, в реализации которой кроется основное назначение российского парламента. Только представительная власть государственного уровня имеет право принимать федеральные конституционные законы и федеральные законы, которые имеют верховенство в правовой системе всей страны.

Поступившие в Государственную Думу законопроекты рассматриваются в порядке, установленном Регламентом нижней палаты.

Изучение проектов законов депутатами осуществляется в трех чтениях, за исключением проектов федеральных законов о бюджете России на очередной финансовый год, и проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов страны на тот же период, которые рассматриваются в четырех чтениях.

По результатам обсуждения в первом чтении Государственная Дума может:

1) принять или одобрить законопроект и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок;

2) принять или одобрить закон, за исключением проекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;

3) отклонить законопроект.

Не принятые или не одобренные альтернативные проекты законов считаются отклоненными. Решение об этом оформляется постановлением Государственной Думы без дополнительного голосования. Его копии направляются ответственными комитетами субъектам, инициировавшим рассмотрение данного проекта.

В случае принятия или одобрения проекта документа в первом чтении Государственная Дума в своем постановлении обозначает срок представления к нему поправок. Это, как правило, не менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов менее 30 дней.

Поправки к данному законопроекту вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, дополнения конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении определенных слов, пунктов, частей или целых статей законопроекта.

Эти поправки вправе вносить субъекты законодательной инициативы, указанные в части 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации.

Принятый или одобренный во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения внутренних противоречий, выработки правильной взаимосвязи статей, для редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении. В обязательном порядке в данной работе участвует Правовое управление Аппарата Государственной Думы.

Третье чтение законопроекта осуществляется для голосования в целях его принятия в качестве закона.

На этом этапе не допускается внесение в него поправок и возврат к его обсуждению полностью или частично.

Но и на уровне третьего чтения законопроект может быть отклонен депутатами нижней палаты. Как и при первом чтении, решение об этом оформляется постановлением без дополнительного голосования.

После одобрения федерального конституционного закона либо принятия федерального закона по предметам, указанным в ст. 106 Конституции РФ, документ направляется на рассмотрение в Совет Федерации.

Процедура рассмотрения проекта законодательного акта в верхней палате парламента подчинена Регламенту Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, принятому постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 г. № 33-СФ.

Здесь все происходит по аналогии с работой в нижней палате. Проект закона рассматривается на заседании, а по результатам его чтения члены Совета Федерации принимают решение: одобрить либо отклонить.

В последнем случае палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

Если в течение 14 дней проект не был рассмотрен Советом Федерации, то он считается одобренным.

И только после этого он направляется Президенту для подписания и обнародования.

Решения палат Федерального Собрания по результатам рассмотрения законопроектов и законов оформляются постановлениями, которые могут приниматься и по другим вопросам, относящимся к ведению палат. Некоторые из этих постановлений носят пограничный с нормотворческими решениями характер.

Так, Совет Федерации своими постановлениями утверждает (не утверждает) указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения и разрешает (не разрешает) использование Вооруженных Сил России за пределами ее территории. По сути в этих случаях дается согласие на продолжение действия нормативных актов, принятых Президентом Российской Федерации.

Государственная Дума принимает постановления об амнистии, нормы которых рассчитаны на достаточно неопределенный круг лиц, хотя и исчерпывают себя однократным применением.

ПРАВОВАЯ ЭКСПЕРТИЗА ЗАКОНОПРОЕКТА — специальное исследование, осуществляемое по специальному полномочию на то органами и лицами и предназначенное для оценки качества законопроекта, определения его соответствия федеральному законодательству и требованиям законодательной техники. Разновидностью экспертизы законопроектов является направление проекта на заключение различным государственным и общественным органам, профилю работы которых соответствует (либо близко) содержание проекта. Экспертиза является необходимым условием качества законов, а, в конечном счете, эффективности их действия. Правовым основанием проведения экспертизы законопроектов является Регламент Государственной Думы. В частности, согласно ст. 112 Регламента Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета Федерации или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, а также проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. Ответственный комитет может поручить Правовому управления Аппарата Государственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта. Различают официальную и неофициальную экспертизы.

Официальная экспертиза проводится по законопроектам, зарегистрированным в Государственной Думе, на основании обращения в экспертную организацию уполномоченных структур парламента Государственной Думы или соответствующего ее комитета, ответственного за данный законопроект. В качестве экспертных организаций могут выступать любые исследовательские учреждения, в том числе международные и зарубежные.

Неофициальная экспертиза проводится по инициативе не уполномоченных парламентом органов и лиц, а равно в отношении не зарегистрированных в Государственной Думе законопроектов, то есть не получивших официального признания.

Цель правовой экспертизы в самом общем виде сводится к экспертной оценке юридической формы законопроекта относительно требований законодательной техники. В действительности правовые экспертизы законопроектов, проводимые отделом правовых экспертиз Правового управления аппарата Государственной Думы, осуществляют, что называется, юридическую «доводку» законопроекта, совершенствуя, таким образом, и обеспечивая тем самым надлежащее юридическое качество проектных норм.

Регламентные нормы предусматривают два случая обязательного проведения правовой экспертизы: во-первых, в процессе предварительного обсуждения законопроекта и подготовки его к первому чтению (ч. 1 ст. 112 Регламента) и, во-вторых, непосредственно перед третьим чтением (ч. 1 ст. 124 Регламента). На практике же правовая экспертиза проводится также при подготовке законопроекта ко второму чтению. Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 121 Регламента ответственный комитет вправе проводить независимую экспертизу поправок к законопроекту на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным закона.

Наряду с решением проблем обеспечения юридического качества законопроекта правовая экспертиза, несомненно, преследует цель совершенствования содержательной стороны законопроекта, что находится в непосредственной связи с проблемой согласования интересов. В частности, в процессе проведения такой экспертизы обязательной оценке на этапе предварительного рассмотрения подвергается предмет правового регулирования, представленный в проекте, оценивается соответствие названия законопроекта его содержанию. Название закона, как обязательный реквизит, является первоначальной единицей его смысла, верным поисковым элементом документа, исходящего от государства; оно определяет сферу его действия, служит основным средством правильного выбора юридических инструментов, важным средством введения в конкретную область или отрасль права, облегчает учет и систематизацию законодательства.

В процессе правовой экспертизы законопроекта на этапе его подготовки к первому чтению уясняются также цели будущего закона, его основные концептуальные положения, достаточность юридических средств тем целям, которые вытекают из данного закона (законопроекта) и др. Тем самым познается социальный смысл закона, его социальная направленность, что имеет важное значение для решения практических задач согласования интересов в процессе законодательной деятельности. Особенность правовой экспертизы законопроектов, подготавливаемых к рассмотрению во втором чтении, состоит в осуществлении Правовым управлением Аппарата Государственной Думы постатейной экспертизы, а в третьем — в определении возможных внутренних противоречий и нарушений правильной взаимосвязи статей в связи с изменениями (принятыми поправками), внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении. Должны также быть устранены все недостатки законопроекта, поскольку в третьем чтении не допускается внесение в него каких-либо поправок и нельзя возвращаться к обсуждению отдельных его разделов, глав, статей и законопроекта в целом.

Правовая и лингвистическая экспертиза законопроектов призваны, главным образом, содействовать усилению совершенства юридической материи закона. Однако юридически совершенный закон (закон совершенен с точки зрения требований законодательной техники) может быть мало пригоден в социальном смысле. Это случается в тех случаях, когда закон закрепляет дисбаланс социальных интересов.

Поскольку с этой проблемой законодатель встречается постоянно, то очевидно, нужен специальный механизм, и использование которого исключало бы деформацию интересов в законе. Решению этой проблемы могло бы способствовать введение наряду с уже названными видами экспертиз социальную экспертизу законопроектов. Цель такого рода экспертизы — избежать объективных законотворческих ошибок, обеспечить тем самым правовой характер (природу) принимаемого закона.

5.3. Нормотворческая компетенция исполнительных органов государственной власти Российской Федерации

Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в нашей стране.

Его полномочия как высшего исполнительного органа государственной власти, порядок образования и деятельности определены Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Для решения поставленных задач Правительство Российской Федерации наделено возможностью правового регулирования экономических, социальных и других процессов.

На основании и во исполнение Основного закона страны, федерального законодательства и нормативных указов Президента Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивая их исполнение.

Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. И наоборот, акты, не имеющие нормативного характера, издаваемые по оперативным и другим текущим вопросам, имеют форму распоряжений.

В постановлениях прописывается обязательный механизм реализации государственной политики. Если взять, к примеру, сферу внутренних дел, то Правительство Российской Федерации через собственное правовое регулирование:

направляет работу федеральных органов исполнительной власти в сфере внутренних дел, формирует механизм их координации и взаимодействия;

определяет порядок реализации законодательных норм, регулирующих сферу охраны общественного порядка и борьбы с преступностью;

регламентирует процесс выполнения отдельных функций государственного управления в сфере внутренних дел;

устанавливает ресурсные параметры деятельности органов внутренних дел и решает целый комплекс других вопросов.

Постановления и распоряжения Правительства обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Важным направлением работы главного органа исполнительной власти является участие в законодательной деятельности государства.

Ему принадлежит право законодательной инициативы в Федеральном Собрании, которое осуществляется посредством внесения законопроектов в его нижнюю палату.

Правительство также вправе в соответствии с Регламентом Думы вносить поправки к законопроектам, находящимся на ее рассмотрении.

Разрабатываемые Правительством проекты законов по предметам совместного ведения России и ее субъектов в обязательном порядке направляются им в органы государственной власти регионов страны.

Правительство дает письменные заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на те законопроекты, которые предусматривают расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.

Правительственное заключение по тому или иному законопроекту направляется субъекту законодательной инициативы и в Государственную Думу в течение одного месяца, начиная с дня поступления законопроекта в Правительство. По согласованию с инициатором законопроекта этот срок может быть продлен.

Также Правительство может направлять в палаты парламента Российской Федерации официальные отзывы о рассматриваемых ими федеральных законах и законопроектах. Его мнение, выраженное в такой форме, подлежит обязательному оглашению или распространению на заседаниях обеих палат.

Кроме того, Правительство Российской Федерации:

1) вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие в случае противоречия федеральному законодательству;

рассматривает проекты нормативных актов Российской Федерации, представленные ему федеральными органами исполнительной власти;

рассматривает нормотворческие предложения законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения государства и по предметам его совместного ведения с регионами;

направляет в органы государственной власти проекты своих постановлений по предметам совместного ведения;

вносит предложения Президенту Российской Федерации о приостановлении действия региональных законодательных актов в случае их противоречия Конституции, конституционным и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Современную систему федеральных органов исполнительной власти образуют федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Среди федеральных органов исполнительной власти нормотворческой компетенцией наделены все федеральные министерства. Каждое из них возглавляет государственное управление в соответствующей сфере деятельности. Поэтому в силу своих интересов и возможностей обязано участвовать как в проектировании правовых актов, так и в определении правовой политики государства. Данная функция является определяющей для деятельности федеральных министерств в условиях проводимой административной реформы.

В их компетенцию входит, с одной стороны, издание ведомственных и межведомственных нормативных актов, с другой — участие в нормотворческом процессе по линии иных субъектов правотворческой инициативы. Каждое министерство, возглавляющее государственное управление, в силу интересов своей сферы деятельности и возможностей обязано участвовать как в проектировании юридических актов, так и в определении правовой политики государства касательно области ведомственного функционирования.

Полномочиями по нормативному регулированию обладают также самостоятельные федеральные службы и федеральные агентства. Подведомственные федеральным министерствам службы и агентства могут быть наделены этим правом силой указа Президента или постановления Правительства. К примеру, данные возможности имеет Федеральная миграционная служба, подведомственная МВД России.

Вообще полномочия федеральных органов исполнительной власти устанавливаются положениями о них, утверждаемыми Президентом либо Правительством (в зависимости от подчиненности).

При этом выделяются два основных направления нормотворческой деятельности исполнительной власти:

самостоятельное (собственное) нормативное регулирование своей сферы деятельности;

участие в нормативном регулировании ведомственной сферы деятельности, осуществляемой по линии Президента, Правительства Российской Федерации и Федерального Собрания.

По первому направлению федеральные министерства и ведомства работают на основании Конституции, законов высшего юридического порядка, актов Президента и Правительства, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с теми же нормативными документами осуществляется только конституционными и федеральными законами, актами главы государства и Правительства.

Нормотворческая компетенция федеральных органов исполнительной власти носит в основном внутренний характер. Ведомственные акты издаются в первую очередь для регулирования внутрисистемных отношений и в этой связи адресуются лишь подчиненным или подведомственным структурам, учреждениям и подразделениям.

Но по целому ряду вопросов федеральные власти наделены правом издавать нормативные акты, которые в своем исполнении обязательны для граждан и иных органов и организаций.

Все рассматриваемые органы, обладающие нормотворческой компетенцией, могут издавать нормативные акты межведомственного характера, т. е. совместно с несколькими органами власти, либо по согласованию с ними, и иными организациями.

Нормативный акт считается изданным совместно, если он подписан (утвержден) руководителями всех участвовавших в нормотворчестве структур.

Межведомственные акты отличаются от внутриведомственных рядом признаков.

Во-первых, они регулируют более сложные общественные отношения, что выражается как в их объекте, так и субъектах.

Во-вторых, межведомственная правовая регламентация касается не собственно деятельности органа, издавшего акт, а единообразного порядка решения тех или иных вопросов в сфере внутренних дел.

В-третьих, они (в случае издания на федеральном уровне) подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации.

Надведомственными нормотворческими полномочиями наделены практически все федеральные министерства и самостоятельные федеральные службы.

Нормотворчество федеральных органов исполнительной власти по сравнению с другими разновидностями правосозидающей деятельности имеет ряд особенностей.

Прежде всего, отметим, что данное функциональное направление носит вспомогательный характер по отношению к законотворчеству и процессам издания подзаконных актов Президента и Правительства Российской Федерации. Во многих случаях оно как бы продолжает правотворчество, дополняет и конкретизирует его.

Во-вторых, оно ориентировано на работу с подзаконным нормативным материалом и осуществляется на основе, во исполнение и в соответствии с законодательством Российской Федерации высшей юридической силы. Эти акты, в свою очередь, во многом определяют цели и содержание нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, ее пути развития и средства достижения цели.

В-третьих, нормотворческая функция здесь имеет управленческую направленность и выступает формой государственного управления. Нормативные акты, как конечный результат, являются важнейшим средством регуляции соответствующих сфер жизнедеятельности.

В-четвертых, нормотворческая деятельность министерств и ведомств по сравнению с другими видами одноименного процесса отличается высоким динамизмом. Исполнительная власть благодаря своим возможностям, широте компетенции, постоянным контактам с населением, организациями, с иными органами государственной власти способна достаточно оперативно устанавливать и фиксировать устарелость действующих норм, а также выявлять потребности в новом правовом регламентировании тех или иных общественных отношений.

Мало того, процесс издания ведомственного нормативного акта намного технологически проще и более скоротечен, чем иные виды этого процесса. Поэтому довольно эффективно обеспечивается своевременность нормотворческих инициатив и постоянная корректировка правового поля.

По общему правилу акты федеральных органов исполнительной власти издаются в форме приказов и распоряжений.

В свою очередь приказы могут быть нормативными и ненормативными (по оперативным, организационным, кадровым и другим вопросам).

Приказами утверждаются все остальные виды ведомственных актов — правила, инструкции, положения, наставления, регламенты и т. д.

Во всех случаях не допускается издание нормативных актов в виде писем и телеграмм.

Нормативные документы федерального органа исполнительной власти подписываются руководителем этой структуры или лицом, исполняющим его обязанности.

На государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, которые уже подписаны (утверждены) руководителями и имеют соответствующий номер и дату издания.

Из всего многообразия ведомственных нормативных правовых актов государственной регистрации подлежат акты:

1) затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина (гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации; механизм реализации прав, свобод и обязанностей);

2) устанавливающие правовой статус организаций (типовые, примерные положения (уставы) о территориальных органах и организациях) подлежат государственной регистрации;

При этом на государственную регистрацию направляются нормативные акты, обладающие как одним из вышеуказанных признаков, так и несколькими.

Государственной регистрации подлежат нормативные акты независимо от срока их действия (постоянно действующие, временные (принятые на определенный срок), а равно акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

На государственную регистрацию направляются также нормативные акты, которые вносят изменения либо признают утратившими силу изданные акты (их нормы), прошедшие государственную регистрацию.

В случае сомнений относительно необходимости направления на государственную регистрацию нормативного правового акта он также подлежит направлению в Минюст России в порядке, установленном для направления нормативных правовых актов на государственную регистрацию.

Не подлежат направлению на государственную регистрацию:

индивидуальные правовые акты — персонального характера о назначении на должность или освобождении от должности, о поощрении или наложении дисциплинарного взыскания и тому подобные; действие которых исчерпывается однократным применением; срок действия которых истек; оперативно-распорядительного характера (содержащие разовые поручения);

акты, которыми решения вышестоящих государственных органов доводятся до сведения органов, подразделений и организаций федерального органа исполнительной власти;

акты, направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений МВД России и не содержащие новых правовых норм;

технические акты (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и тому подобные), если они не содержат правовых норм;

акты, носящие рекомендательный характер.

К подзаконным нормативным правовым актам следует отнести нормативные указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты органов государственной власти субъектов РФ: высших органов исполнительной власти, высшего должностного лица.

Для всех видов подзаконных нормативных правовых актов характерны следующие признаки:

1) они принимают в развитие действующих федеральных законов, исключением являются указы Президента РФ, которые могут и в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ должны вплоть до принятия соответствующего федерального закона восполнять пробелы действующего законодательства;

2) подзаконные нормативные правовые акты должны соответствовать Конституции РФ и федеральному законодательству, в развитие которых они приняты;

3) в силу специфики исполнительной власти и положений ст. 77, 80, 85, 115 Конституции РФ в отношении нормативных правовых актов органов исполнительной власти действует особый порядок их отмены.

Государственная регистрация нормативных актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации. Она включает в себя:

юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации;

антикоррупционную экспертизу этого акта;

принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;

присвоение регистрационного номера;

занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;

официальное опубликование нормативного правового акта, прошедшего государственную регистрацию.

Государственная регистрация нормативных актов позволяет решать ряд вполне конкретных задач, а именно:

обеспечение соблюдения законности в издаваемых нормативных правовых актах;

обеспечение соответствия издаваемых нормативных правовых актов действующему законодательству;

пресечение возможных нарушений в процессе осуществления федеральными органами исполнительной власти своих нормотворческих и правоприменительных функций;

усиление роли издаваемых ведомственных нормативных актов;

проведение квалифицированной юридической экспертизы издаваемых ведомственных нормативных актов;

обеспечение прозрачности ведомственного нормотворчества.

3. Функция по государственной регистрации издаваемых федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов была возложена на Министерство юстиции Указом Президента РСФСР от 5 декабря 1991 г. № 261 «О Министерстве юстиции РСФСР» [39].

Порядок регистрации был установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 1992 г. № 305 «О государственной регистрации ведомственных нормативных актов» [40].

В настоящее время эти вопросы урегулированы постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

Прослеживается отчетливая тенденция увеличения числа ведомственных нормативных правовых актов, прошедших государственную регистрацию. Так, если в начале 2000-х годов регистрировался каждый 15—16-й нормативный приказ МВД России, то в последние годы — каждый пятый-шестой.

1. На государственную регистрацию в Минюст России приказы федерального органа исполнительной власти (а ими утверждаются и все иные нормативные правовые акты) направляются не позднее 10 дней со дня их подписания.

Представление на государственную регистрацию нормативного правового акта, изданного федеральным органом исполнительной власти совместно с несколькими федеральными органами исполнительной власти (иными государственными органами и организациями), возлагается на федеральный орган исполнительной власти (иной государственный орган или организацию), который в числе подписавших (утвердивших) данный нормативный правовой акт указан первым.

Если нормативный правовой акт утвержден совместно с федеральными органами исполнительной власти и государственными органами и организациями, акты которых не подлежат государственной регистрации, и данные государственные органы (организации) указаны первыми в числе федеральных органов исполнительной власти (иных государственных органов и организаций), подписавших его, нормативный правовой акт представляется на государственную регистрацию федеральным органом исполнительной власти, следующим первым за указанными государственными органами (организациями).

2. Нормативные приказы федерального органа исполнительной власти направляются на государственную регистрацию руководителем или его заместителем.

Если нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти подписан (утвержден) лицом, исполняющим обязанности руководителя, копия распорядительного документа о возложении на него соответствующих обязанностей прилагается к нормативному правовому акту, направляемому для государственной регистрации.

На государственную регистрацию нормативные правовые акты направляются в шести экземплярах (подлинник и пять копий, одна из которых может быть представлена на магнитном носителе), а содержащие сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну или сведения конфиденциального характера, — в двух экземплярах (подлинник и одна копия).

Копии нормативных правовых актов, направляемые в Минюст России, должны быть четкими для прочтения, текст должен располагаться на листе без оборота и без уменьшения масштаба. Копии заверяются в установленном порядке в подразделении делопроизводства.

На обороте каждого листа оригинала нормативного правового акта, представляемого на государственную регистрацию, проставляется виза руководителя юридической службы или его заместителя.

К нормативному правовому акту федерального органа исполнительной власти, направляемому на государственную регистрацию, прилагается справка, которая подписывается руководителем юридической службы или его заместителем.

Справка, прилагаемая к направляемому на государственную регистрацию нормативному правовому акту, подписанному (утвержденному) руководителями нескольких федеральных органов исполнительной власти (иных государственных органов и организаций), подписывается руководителем юридического подразделения того федерального органа исполнительной власти (иного государственного органа и организации), который направляет данный нормативный правовой акт на государственную регистрацию в Минюст России.

В справке к нормативному правовому акту, направляемому на государственную регистрацию, отражаются:

основания для издания нормативного правового акта (сведения о законодательных и иных нормативных правовых актах Российской Федерации (вид, дата издания, регистрационный номер, наименование, источник официального опубликования), во исполнение которых разработан, номер и дата поручения Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации (копия поручения прилагается к справке и т. д.);

сведения о законодательных и иных нормативных правовых актах по данному вопросу (вид, дата издания, регистрационный номер, наименование, источник официального опубликования);

сведения о согласовании нормативного правового акта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, если такое согласование является необходимым;

сведения о проведении независимой антикоррупционной экспертизы с приложением копий заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы;

должностные лица федерального органа исполнительной власти, ответственные за сопровождение рассмотрения нормативного правового акта в Минюсте России, с указанием их должности и контактных телефонов [41].

Если нормативный правовой акт направляется на государственную регистрацию повторно, а также если он издан взамен нормативного правового акта, в государственной регистрации которого ранее было отказано, в справке необходимо указать дату и исходящий номер письма Минюста России о возвращении нормативного правового акта без государственной регистрации либо об отказе в его государственной регистрации.

При наличии в нормативном правовом акте, направляемом на государственную регистрацию, ссылок на ранее изданный нормативный правовой акт, признанный в установленном порядке не нуждающимся в государственной регистрации, в справке указываются дата и исходящий номер письма Минюста России, которым данный нормативный правовой акт признан не нуждающимся в государственной регистрации.

3. Государственная регистрация нормативных правовых актов производится Минюстом России в срок до 15 рабочих дней с даты получения акта.

В случае необходимости срок регистрации может быть продлен Минюстом России, но не более чем на 10 рабочих дней, а в исключительных случаях — до 30 рабочих дней.

В регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении юридической экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству Российской Федерации.

Нормативный правовой акт может быть возвращен Минюстом России федеральному органу исполнительной власти без регистрации по просьбе федерального органа исполнительной власти, представившего этот акт на государственную регистрацию, а также если нарушены установленный порядок представления акта на государственную регистрацию или настоящие Правила.

Основанием для инициативного отзыва нормативного правового акта из Минюста России служит выявившаяся необходимость доработки (переработки) нормативного правового акта в связи:

- с изданием законодательных и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативные предписания которых не были учтены при издании ведомственного нормативного правового акта, направленного на государственную регистрацию;

- вступлением в силу решений Конституционного Суда Российской Федерации или Верховного Суда Российской Федерации о признании не соответствующими Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права и обязательствам Российской Федерации в соответствии с международными договорами, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента Российской Федерации, постановлениям и распоряжениям Правительства Российской Федерации нормативных предписаний, использованных при разработке нормативного правового акта, направленного на государственную регистрацию;

- ликвидацией (реорганизацией) федеральных органов исполнительной власти (иных государственных органов, организаций), совместно (по согласованию), с которыми был издан нормативный правовой акт, направленный на государственную регистрацию;

- ликвидацией (реорганизацией) подразделения федерального органа исполнительной власти, являющегося головным разработчиком проекта нормативного правового акта, а также подразделений, которым в нормативном правовом акте даются соответствующие поручения;

- иные основания, обусловливающие необходимость переработки нормативного правового акта, изданного федеральным органом исполнительной власти.

Предложение подразделения федерального органа исполнительной власти, являющегося головным разработчиком проекта нормативного правового акта, об инициативном отзыве нормативного правового акта из Минюста России подлежит согласованию с юридической службой этого органа.

Нормативный правовой акт, возвращенный Минюстом России в федеральный орган исполнительной власти без государственной регистрации в связи с нарушением порядка представления акта на государственную регистрацию, в течение месяца должен быть в установленном порядке повторно представлен на государственную регистрацию, либо в Минюст России должна быть направлена копия правового акта о признании утратившим силу ранее изданного нормативного правового акта, возвращенного Минюстом России без государственной регистрации.

При этом правовой акт о признании утратившим силу ранее изданного нормативного правового акта не должен содержать правовых норм и нуждаться в государственной регистрации.

В сопроводительном письме, с которым в Минюст России направляется правовой акт о признании утратившим силу нормативного правового акта, указываются дата и исходящий номер письма Минюста России о возвращении нормативного правового акта без государственной регистрации.

При отсутствии оснований для государственной регистрации Минюстом России в отношении нормативного правового акта, направленного в установленном порядке на государственную регистрацию, может быть принято решение, что данный нормативный правовой акт не нуждается в государственной регистрации.

В случае отказа в государственной регистрации нормативного правового акта подразделение федерального органа исполнительной власти, являющееся его головным разработчиком, в течение 10 дней со дня получения отказа в государственной регистрации представляет руководителю органа проект правового акта о признании утратившим силу нормативного правового акта, в государственной регистрации которого было отказано.

Данный правовой акт не должен содержать правовых норм и нуждаться в последующей государственной регистрации.

После издания нормативного правового акта структурное подразделение федерального органа исполнительной власти, являющееся его головным разработчиком, направляет заверенную в установленном порядке его копию в Минюст России с письменным уведомлением о признании утратившим силу нормативного правового акта, в государственной регистрации которого было отказано. При этом в сопроводительном письме указываются дата и исходящий номер письма Минюста России об отказе в государственной регистрации ранее направленного нормативного правового акта.

При не подготовке в установленные сроки подразделением федерального органа исполнительной власти, являющимся головным разработчиком, нормативного правового акта о признании утратившим силу нормативного акта, в отношении которого Минюстом России принято решение о невозможности его государственной регистрации, юридическая служба федерального органа исполнительной власти в инициативном порядке и без согласования с заинтересованными подразделениями готовит соответствующий проект и докладывает его руководителю соответствующего органа.

Нормативный правовой акт может быть возвращен Минюстом России без государственной регистрации по письменной просьбе руководителя федерального органа исполнительной власти.

Если в последующем в нормативный правовой акт, признанный не нуждающимся в государственной регистрации, в установленном порядке будут внесены изменения, нормативный правовой акт, содержащий данные изменения, подлежит представлению в Минюст России для проведения экспертизы в целях определения необходимости его государственной регистрации.

В случае признания утратившим силу нормативного правового акта, признанного ранее нуждающимся в государственной регистрации, информация об этом в установленном порядке направляется в Минюст России. При этом в Минюст России предоставляется копия нормативного правового акта о признании утратившим силу данного нормативного правового акта. В сопроводительном письме указываются дата и регистрационный номер сообщения Минюста России о признании нормативного правового акта не нуждающимся в государственной регистрации.

Нормативные правовые акты, прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера.

Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после государственной регистрации направляются Минюстом России для размещения в «Российской газете», в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации, в научно-технический центр правовой информации «Система» и в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

При опубликовании нормативного правового акта, прошедшего в установленном порядке государственную регистрацию, указание на дату его государственной регистрации и регистрационный номер является обязательным.

В исключительных случаях приложения к нормативному правовому акту федерального органа исполнительной власти, содержащему таблицы, графики, карты, схемы (носящие вспомогательный или дополнительный характер), по согласованию с Минюстом России могут не публиковаться. При этом в тексте опубликованного нормативного правового акта указание на наличие приложений к данному акту является обязательным.

2. Нормативный правовой акт, признанный Минюстом России не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в общем порядке.

После опубликования нормативного правового акта, признанного не нуждающимся в государственной регистрации, федеральный орган исполнительной власти информирует Минюст России об источнике его официального опубликования (наименование издания, его номер и дата). При этом один экземпляр данного издания направляется в Минюст России.

При последующем опубликовании и рассылке нормативного правового акта, прошедшего в установленном порядке государственную регистрацию, указание на дату государственной регистрации, его регистрационный номер и источник первого официального опубликования является обязательным.

Подразделение делопроизводства федерального органа исполнительной власти осуществляет рассылку нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации в Минюсте России, только после их государственной регистрации и официального опубликования. В ином случае они рассматриваются как не вступившие в силу и применяться не могут.

Итак, под нормативными правовыми актами следует понимать формальное выражение государственно-властного полномочия соответствующего органа государственной власти, представленное в виде общественного правила поведения, рассчитанного на неопределенный круг лиц и неоднократность применения.

Помимо издания нормативных актов федеральные органы исполнительной власти проводят большой объем работы по подготовке проектов актов более высокой юридической силы, таких как проекты федеральных законов, указов Президента и актов Правительства Российской Федерации.

Этой работой они занимаются во исполнение соответствующих поручений главы государства или указаний Правительства либо по собственной инициативе.

Данное нормотворческое полномочие отражено во всех положениях о федеральных министерствах и самостоятельных федеральных службах и агентствах.

7. Среди федеральных органов исполнительной власти, являющихся субъектами нормотворческой деятельности, особое место принадлежит Министерству юстиции России.

Помимо правового регулирования своей сферы деятельности и ряда иных полномочий, присущих любому федеральному органу исполнительной власти, Минюст России:

дает разъяснение о применении Правил подготовки нормативных актов федеральной исполнительной власти и их государственной регистрации;

по поручению Правительства разрабатывает и представляет ему планы и предложения о приоритетных направлениях его законопроектной деятельности;

проводит юридическую экспертизу проектов концепций и технических заданий на разработку федеральных законов, предлагаемых для включения в планы законопроектной деятельности Правительства;

проводит юридическую экспертизу проектов нормативных актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президенту и Правительству;

осуществляет антикоррупционную экспертизу: федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, ведомственных правовых актов, в нормативе, затрагивающем права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающем правовой статус организаций или имеющем межведомственный характер, концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов в общем, и тех, на которые должен быть дан правительственный отзыв и заключение, а также внесены поправки;

обобщает практику подготовки федеральными министерствами проектов конституционных и федеральных законов, осуществляет методическое обеспечение данной деятельности;

координирует работу федеральной исполнительной власти по подготовке предложений к проектам планов законотворческой деятельности Правительства, а при необходимости дает правовые заключения о целесообразности разработки того или иного законопроекта;

осуществляет государственную регистрацию нормативных актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер;

ведет в установленном им порядке государственный реестр нормативных актов Российской Федерации;

осуществляет проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти по отбору нормативных актов, подлежащих государственной регистрации; ведет контрольные экземпляры актов, подлежащих государственной регистрации;

обобщает практику государственной регистрации правовых актов федеральных властей, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, по поручению Президента и Правительства представляет им требуемую информацию;

проводит юридическую экспертизу региональных нормативных актов на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

осуществляет их государственный учет;

организует регистрацию уставов муниципальных образований и актов местных органов власти о внесении изменений в эти уставы;

участвует в организации работы по систематизации законодательства Российской Федерации и подготовке Свода законов Российской Федерации.

6. ЮРИДИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНЫХ АКТОВ, ПРИНЯТЫХ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В условиях федеративного государства, каковым является Российская Федерация, в систему законодательства входят соответственно федеральные нормативные правовые акты и нормативные правовые акты субъектов России. Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство, определив нормотворческую компетенцию субъектов России и установив требование единства правового пространства, тем самым обозначила значимость региональных нормативных правовых актов и их «причастность» к единой системе законодательства.

Верховенство Конституции РФ и федеральных законов создает предпосылку стабильности федеративного устройства. Принятие органами государственной власти субъектов РФ различных нормативных правовых актов порождает огромный массив регионального законодательства, который в совокупности с федеральным законодательством образует правовое пространство страны. Президент РФ в Указе от 10.08.2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» (в редакции Указа Президента РФ от 18.01.2010 г. № 80) обозначает курс на приведение нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством, на формирование единого правового пространства. Для указанной цели создана база данных «Федеральный регистр» - федеральный банк нормативных правовых актов субъектов РФ. На высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ) возложена обязанность в семидневный срок после принятия нормативных правовых актов субъектов РФ обеспечивать направление их копий, а также официальных изданий, в которых публикуются нормативные правовые акты субъектов РФ, для их включения в федеральный регистр и проведения юридической экспертизы. Ведение федерального регистра и проведение юридической экспертизы возложено на Министерство юстиции РФ. Очевидно, что процесс приведения нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством является постоянным и непрерывным.

Ряд авторов придерживаются позиции, согласно которой законодательство субъектов России призвано лишь детализировать и дополнять федеральное законодательство, которое выступает определяющей частью системы права России, обеспечивающей ее единство и согласованность. Наряду с региональными нормативными правовыми актами, детализирующими и дополняющими федеральное законодательство (как правило, это вопросы совместного ведения Федерации и ее субъектов), значительная часть законодательства субъектов Российской Федерации посвящена вопросам их исключительного ведения. И в этой части региональные нормативные правовые акты дополняют не федеральное законодательство, а правовое регулирование в целом. При оценке состояния законодательства в данном случае представляется более обоснованным использование категорий «согласованное законодательство», «баланс федерального и регионального законодательства». Согласованность федерального и регионального законодательства имеет и еще один аспект — обеспечение единства правового пространства.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено решение целого ряда вопросов. По этим вопросам субъекты Российской Федерации осуществляют самостоятельное правовое регулирование. Систему их собственных нормативных правовых актов в этой связи составляют:

конституции (уставы) субъекта Российской Федерации;

законы субъекта Российской Федерации;

нормативные правовые акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

нормативные правовые акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Законотворчество субъектов Российской Федерации как особый вид государственной деятельности должно строиться на совокупности как общих, т. е. универсальных принципов, соблюдение которых является необходимым условием эффективности правового регулирования общественных отношений, так и специальных принципов, обусловленных спецификой законотворчества субъектов Федерации.

На наш взгляд, к специальным принципам регионального нормотворчества относится оперативность, хотя существует мнение, согласно которому оперативность причисляют к общим принципам нормотворчества. Содержание данного принципа предполагает своевременность принятия закона с целью быстрого урегулирования конкретных общественных отношений.

Помимо этого, к числу специальных принципов законотворческой деятельности субъекта Федерации следует отнести принцип сбалансированности законотворческой деятельности субъекта Российской Федерации; нормативной урегулированности законотворчества в субъекте Российской Федерации; эффективности и реальной исполнимости законодательных актов субъекта Российской Федерации; информационного обеспечения законотворческого процесса.

Сбалансированность законотворческой деятельности субъекта Российской Федерации предполагает такую реализацию властных полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, когда принимаемые им законодательные акты не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а также обеспечивают полноту регулирования тех или иных общественных отношений на территории субъекта Российской Федерации.

Нормативное регулирование законотворческого процесса в субъекте Российской Федерации состоит в четком процессуальном оформлении способов подготовки и принятия законов субъекта Федерации.

Эффективность и реальная исполнимость законов субъекта Федерации предполагает наличие в них механизма их реализации, а также мер организационного порядка, обеспечивающих действенность предписаний законодателя субъекта Российской Федерации.

Принцип информационного обеспечения законотворчества в субъектах Российской Федерации состоит в предоставлении субъектам законотворческой деятельности сведений и материалов, необходимых для принятия обоснованных законодательных решений.

Многие недостатки в законотворчестве субъектов Российской Федерации объясняются, наряду с недостаточно квалифицированной подготовкой проектов законов, несовершенством долгосрочного планирования социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и перспективного планирования законотворческой деятельности субъекта Федерации, слабой координацией законотворческой работы различных органов государственной власти либо отсутствием таковой, пренебрежением к проведению научно-специализированной, экономической, социологической и других экспертиз проектов законов, недостаточно глубоким предварительным обсуждением законопроектов депутатскими комитетами, отсутствием четкой системы доработки законопроектов совместно с их инициаторами.

Экспертиза региональных правовых актов проводится на предмет соответствия их нормативного содержания положениям Конституции РФ и федеральных законов, а также на соответствие нормативного документа правилам законотворческой техники. Экспертом-юристом в рамках юридической экспертизы может быть поставлен вопрос о целесообразности и необходимости его действия в рамках существующего правового поля.

Таким образом, перед лицом, осуществляющим проведение юридической экспертизы региональных нормативных актов (экспертом), ставится цель: исследовать региональный правовой акт (закон субъекта РФ или подзаконный акт) на предмет соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству. При этом целью юридической экспертизы не может выступать исследование политической и экономической целесообразности принятия документа.

При исследовании правового акта необходимо пользоваться его официальным текстом, т.е. опубликованным в официальных источниках. Так, официальными источниками для федерального законодательства на сегодняшний день выступают: "Собрание законодательства Российской Федерации", "Российская газета", "Парламентская газета". В каждом регионе также существуют официальные издания, в которых публикуются региональные нормативные акты. Например, "Вестник мэра и правительства Москвы", "Ведомости Московской городской думы". В последнее время очень популярными стали электронные правовые системы "Гарант", "Консультант", "Кодекс". Однако на неофициальные издания не может распространяться презумпция их полного соответствия оригиналу акта. Поэтому эксперту следует сличать эти издания с официальными источниками.

Начинать проведение юридической экспертизы необходимо с исследования правовых оснований принятия того или иного регионального нормативного акта.

Статья 72 Конституции РФ определяет те направления деятельности государства, по которым Российская Федерация и субъекты наделяются полномочиями по совместному ведению. Одним из направлений такой деятельности является правовое регулирование отдельных сторон жизнедеятельности общества, т.е. правотворчество по определенным отраслям законодательства. Это означает, что субъекты Российской Федерации обладают правом формировать собственную нормативную правовую базу по тем направлениям деятельности, которые предусмотрены в указанной статье Конституции РФ. Кроме того, ст. 73 Конституции РФ устанавливает положение о том, что у субъектов РФ имеется собственная компетенция - сфера ведения (например, установление государственного языка и др.).

Таким образом, начинать юридическую экспертизу регионального нормативного акта необходимо с определения той отрасли законодательства, к которой относится исследуемый правовой акт. Например, Закон г. Москвы от 19 апреля 2006 г. № 15 "Об организации и деятельности нотариата в городе Москве". В соответствии с п. "л" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат – это предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов. Следовательно, принятие названного регионального акта законодательным органом субъекта РФ правомочно.

Экспертизу правовых актов целесообразно проводить постатейно. То есть необходимо исследовать все положения документа, делая выводы об их соответствии или противоречии Конституции РФ и федеральному законодательству.

При этом эксперт должен четко представлять себе иерархию нормативных актов как федерального (Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства), так и регионального уровня (Основной Закон субъектов РФ (Конституция, устав), закон субъекта РФ, подзаконные акты органов исполнительной власти субъекта РФ).

В случае же обнаружения коллизий, т.е. противоречий в законодательстве, эксперт для своего заключения должен применять правила разрешения коллизий, опираясь на положения ст. 76 Конституции РФ. Такие правила в общем виде можно сформулировать таким образом:

1) приоритет нормы, обладающей более высокой юридической силой;

2) приоритет специальной нормы перед общей;

3) приоритет нормы, принятой позднее.

Также следует помнить, что не могут противоречить федеральному законодательству лишь те нормативные акты, которые принимаются по предметам совместного ведения. Те же нормативные акты (стоит отметить, что их количество в общей массе регионального законодательства минимально), которые приняты субъектами РФ по вопросам собственного ведения, т.е. в соответствии со ст. 73 Конституции РФ, имеют приоритет перед федеральным законодательством. И их юридическая экспертиза проводится на предмет соответствия Основному Закону субъекта РФ.

Кроме того, необходимо иметь в виду, что некоторые действующие нормативные акты субъектов РФ принимались в отсутствие федерального законодательства, регулирующего сходные общественные отношения. Так, показательным примером является земельное законодательство, которое субъекты РФ активно формировали в отсутствие базового федерального земельного законодательства, и в частности Земельного кодекса РФ. В настоящее время исследование такого рода регионального законодательства особенно актуально, так как оно далеко не все приведено в соответствие с федеральным законодательством.

Если же проводится исследование регионального правового акта, принятого в отсутствие базового федерального законодательства, то его проверка осуществляется на предмет соответствия Конституции РФ и смежного федерального законодательства. Например, не существует федерального закона, регулирующего формы и порядок осуществления туризма на территории Российской Федерации. Те или иные аспекты этих отношений урегулированы федеральными подзаконными правовыми актами. Однако в некоторых субъектах РФ такое законодательство существует, например Закон Санкт-Петербурга от 9 июля 2003 г. № 409-52 "О поддержке Санкт-Петербургом развития туризма в Санкт-Петербурге". Исследование указанного Закона субъекта РФ необходимо проводить на предмет соответствия Конституции РФ, а также федеральным законам, регулирующим отношения в области размещения и использования рекламы, экологическим законам, законодательству в области использования информации и др.

Немаловажной частью экспертизы является определение соответствия формы и содержания правового акта правилам нормотворческой техники. Законодательная техника – это система правил и приемов наиболее рациональной организации и логической последовательности формулирования законов и подзаконных актов в соответствии с их сущностью и содержанием.

Такое исследование можно разделить на две части: содержательное и формальное, т.е. соответствие правилам законотворческой техники формы и содержания нормативного акта.

Итак, содержательное исследование регионального правового акта на предмет соответствия требованиям законотворческой техники также включает исследование текста его норм. Прежде всего стоит отметить, что региональный правовой акт не должен дублировать положения федерального закона. В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ федеральные законы имеют прямое действие на всей территории России. Поэтому дублирование их положений противоречит правилам законотворческой деятельности. Региональный правовой акт должен регулировать те отношения, которые носят особенный характер для их региона, но вместе с тем нельзя преступить такую тонкую грань, как противоречие с федеральным законодательством.

Поэтому региональное правотворчество – дело наиболее трудное, так как качество регионального правового акта зависит от показателей, связанных во многом с федеральным законодательством.

В настоящее время бичом российского регионального законодательства является не столько коллизионность его норм с нормами федерального законодательства, сколько его несовершенство с точки зрения соответствия правилам законодательной техники - ее содержательной части. Например, Областной закон Ленинградской области от 13 декабря 2001 г. № 66-ОЗ "О государственном регулировании земельных отношений в Ленинградской области" представляет собой копию ст. ст. 16–19 Земельного кодекса РФ. Поэтому хотя данный правовой акт и не противоречит федеральному законодательству, целесообразность действия данного документа должна быть поставлена экспертом под сомнение.

Итак, как отмечалось, региональные правовые акты должны освещать те аспекты, входящие в предмет совместного или собственного ведения, которые либо не урегулированы федеральным законодательством, либо имеют существенные особенности по сравнению с федеральным аналогом. Однако в некоторых случаях само федеральное законодательство обязывает субъектов РФ урегулировать те или иные вопросы. Например, в соответствии с ч. 2 ст. 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса РФ" субъекты должны установить цену земли, выкупаемой собственниками зданий, строений, сооружений, на ней расположенных.

Поэтому перед экспертом может быть поставлена задача определить также качество нормативной базы того или иного субъекта, регулирующего определенный круг общественных отношений. То есть исследовать его на предмет пробельности, определив, все ли аспекты определенного вида общественных отношений нашли правовое закрепление на территории субъекта РФ.

Помимо перечисленных выше к содержанию документа предъявляются также следующие требования, соблюдение которых эксперт должен оценить и в случае обнаружения недостатков указать на них. Так, требованиями к изложению содержания нормативного акта выступают: ясность и доступность языка, точность и определенность формулировок нормативного акта, логическая последовательность изложения материала, компактность изложения материала, раскрытие специальных терминов, отсутствие противоречий внутри одного нормативного акта и др.

К форме нормативного акта также предъявляются некоторые требования, на соблюдение которых эксперт должен обратить внимание: нормативный акт должен содержать обязательный набор реквизитов - наименование принявшего органа, место и дату принятия, номер документа. Должно уделять внимание и структуре документа: целесообразность разделения на главы, параграфы, статьи и др. На соответствие или несоответствие формы документа правилам законотворческой деятельности эксперт также акцентирует внимание.

Кроме того, эксперт может дать заключение по следующему вопросу: соответствует ли содержание акта его форме. Как известно, закон регулирует наиболее значимые общественные отношения, а подзаконный акт направлен на реализацию положений закона. Поэтому эксперт может сделать вывод о соответствии нормативного акта этим правилам и обязан сделать такой вывод в случае обнаружения несоответствия.

После постатейного исследования нормативного акта целесообразно подытожить сказанное и вынести резюме в целом по документу с изложением выявленных недостатков.

Для обеспечения единства правового пространства Министерство юстиции РФ осуществляет деятельность по мониторингу действующего законодательства субъектов РФ. В настоящее время на федеральном уровне отсутствует нормативный правовой акт, регламентирующий процедуру деятельности Минюста России по проведению мониторинга действующего законодательства, вместе с тем такая работа ведется Министерством с 2004 года. Кроме того, не дано определение понятия «мониторинг законодательства субъектов РФ». В связи с этим, под мониторингом действующего законодательства следует понимать систематическое отслеживание нормативного регулирования определенной сферы общественных отношений.

Обеспечение единства правового пространства РФ возможно за счет оперативного реагирования органов государственной власти субъектов РФ на изменение федерального законодательства, принятия нормативных правовых актов, направленных на приведение противоречащих актов в соответствие с действующим законодательством РФ. Выявлено, что причиной несоответствия нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральному законодательству и превышения полномочий субъекта РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ является неопределенность предметов ведения субъектов РФ, установленного по остаточному принципу.

Коллизионное право в субъектах Российской Федерации формируется более активно, чем на федеральном уровне. Оно регулирует весь комплекс общественных отношений, связанных с юридическими коллизиями: от предотвращения и выявления до процедур разрешения и ответственности участников коллизионных отношений. В конституциях и уставах субъектов РФ предусматриваются коллизионные принципы и нормы, некоторые иные способы разрешения коллизий (полномочия конституционных (уставных) судов, отмена нормативных актов органов исполнительной власти высшим должностным лицом субъекта РФ). Указанные нормы получают свое развитие в специальных законах: о нормативных правовых актах, конституционных (уставных) судах, мониторинге законодательства, толковании нормативных правовых актов, регистре муниципальных правовых актов.

Юридическая экспертиза проектов нормативных правовых актов является одним из способов предотвращения коллизий. Исследование законодательства субъектов РФ показало, что наряду с юридической экспертизой предусматриваются и другие виды (лингвистическая, антикоррупционная, экологическая, финансовая, криминологическая). Экспертиза проектов правовых актов – это исследование, проводимое лицами, обладающими специальными познаниями, в целях оценки качества проектов правовых актов и определения возможных последствий их принятия и реализации.

В региональных законах в зависимости от обязательности проведения экспертизы выделяются два вида – обязательная и факультативная.

1. Обязательная экспертиза императивно предусматривается законом, и она должна быть проведена независимо от воли правотворческого органа. В зависимости от предмета исследования она подразделяется на следующие виды:

1.1. Юридическая экспертиза – это исследование, направленное на определение соответствия проектов правовых актов Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам России, федеральному и региональному законодательству, правовым актам более высокой юридической силы, требованиям юридической техники. Она проводится в органах государственной власти по всем проектам правовых актов в каждом субъекте РФ, но в законах о нормативных правовых актах регулируется в разной степени детализации. Так, Законом Тамбовской области "О правовых актах Тамбовской области" предусмотрено, что она проводится в срок не более 7 дней со дня поступления проекта акта в правовое управление Тамбовской областной Думы, а заключение приобщается к проекту акта и подлежит обязательному рассмотрению на заседании профильного комитета (ст. 20.1). По Закону Карачаево-Черкесской Республики (ст. 23.1) обязательным юридической, антикоррупционной и лингвистической экспертизам в правовом управлении народного собрания (парламента) подлежат все законопроекты в течение 15 календарных дней. Во многих других региональных Законах юридическая экспертиза также предусмотрена. В Законе Брянской области только указывается, что в подготовке проектов законов области или иных нормативных правовых актов обязательно участие юридических служб нормотворческих органов области.

Наиболее детально данный вопрос регулируется в Кодексе о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа. Подготовка заключений правовым управлением аппарата думы автономного округа осуществляется в срок до 30 дней со дня поступления законопроекта. В заключениях дается оценка законопроекта с точки зрения: 1) соответствия его положений нормам Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, законодательству автономного округа, в том числе соответствие предмета регулирования сфере ведения автономного округа или сфере совместного ведения Российской Федерации и автономного округа; если в заключении устанавливается несоответствие законопроекта вышеназванным актам, то с указанием, какому акту не соответствует законопроект и в чем выражается это несоответствие; 2) соблюдения внутренней логики законопроекта, отсутствия противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами; если такие противоречия есть, они должны быть названы конкретно и даны рекомендации по их устранению; 3) соотношения проекта с признаваемыми Россией международными правовыми актами; 4) обоснованности выбора вида акта; 5) необходимости и достаточности нормативного правового акта для регулирования данного вида общественных отношений; 6) обеспеченности проекта финансовыми, организационными и иными ресурсами; 7) наличия либо отсутствия коррупциогенных факторов; 8) соблюдения правил оформления законопроектов; 9) полноты приведенного перечня нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, отмене, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием законопроекта. Ответственный комитет вправе принять решение об отклонении законопроекта только в случае, если: а) регулируемые им вопросы не отнесены к ведению автономного округа, а также к совместному ведению Российской Федерации и автономного округа; б) он противоречит Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и законодательству автономного округа; в) законопроект внесен с нарушением требований, предусмотренных Кодексом. Законы других субъектов РФ не регулируют такие основания. Заключения на законопроект вносятся вместе с законопроектом на совет думы автономного округа при подготовке вопроса о включении законопроекта в повестку дня очередной сессии и доводятся до сведения депутатов думы автономного округа (ст. 28). На первое чтение законопроект выносится вместе с заключением правового управления аппарата думы автономного округа и заключениями федеральных органов государственной власти, осуществляющих контроль и надзор за соблюдением федерального законодательства (ст. 31).

Особенностью Закона Брянской области "О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области" является то, что в нем установлена обязательная экспертиза проектов законов в области бюджетного и налогового законодательства (ст. 22), за исключением проектов, затрагивающих государственную тайну. Их экспертиза проводится до внесения в областную Думу. Экспертные заключения подлежат обязательному опубликованию в средствах массовой информации или в сети Интернет разработчиками проектов и (или) нормотворческим органом, выступающим с соответствующей законодательной инициативой, до рассмотрения соответствующих правовых актов Брянской областной Думой.

В некоторых республиках предусматривается обязательная юридическая экспертиза проектов нормативных актов, проводимая территориальным органом Министерства юстиции РФ и прокуратурой субъекта Федерации. Наиболее детально данный вопрос регулируется в Законе Карачаево-Черкесской Республики "О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики" (глава VI). Проекты актов народного собрания (парламента), главы и правительства республики, республиканских органов исполнительной власти в соответствии с заключенными соглашениями о взаимодействии подлежат обязательной юридической экспертизе в территориальном органе Министерства юстиции РФ, по результатам которой, в срок до 30 дней по законопроектам и до 15 рабочих дней по проектам иных актов, составляется заключение о соответствии положений проекта нормативного правового акта Конституции РФ, федеральному законодательству, Конституции и законам Карачаево-Черкесской Республики, а также правилам юридической техники. Экспертное заключение территориального органа Министерства юстиции РФ прилагается к вносимому в порядке законодательной инициативы законопроекту. Если проект нормативного правового акта не отвечает требованиям Закона Карачаево-Черкесской Республики "О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики", а также если в процессе экспертизы выявлены противоречия федеральному и (или) республиканскому законодательству, то такой проект возвращается на доработку разработчику.

Проекты нормативных правовых актов республиканских органов власти с приложением копии заключения территориального органа Министерства юстиции РФ подлежат обязательному направлению в прокуратуру для их проверки на соответствие федеральному законодательству не позднее чем за 7 рабочих дней до вынесения рассматриваемого проекта нормативного правового акта на заседание парламента, Правительства Карачаево-Черкесской Республики либо до их подписания (ст. 24).

В других республиках данный вопрос также регулируется, но менее детально. Достоинством Закона Республики Саха (Якутия) "О правовых актах органов государственной власти Республики Саха (Якутия)" (ст. 22) является то, что он предусматривает создание согласительной комиссии в случае несогласия нормотворческого органа с экспертным заключением федерального территориального органа юстиции, а также обеспечение участия в пленарных заседаниях парламента, заседаниях постоянных комитетов и комиссий представителей прокуратуры и федерального территориального органа юстиции, если в повестку этих заседаний включен вопрос о рассмотрении нормативных правовых актов.

1.2. Антикоррупционная экспертиза первоначально была предусмотрена Федеральным законом "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" для выявления коррупциогенных факторов. Позже в законодательство субъектов РФ были внесены дополнения об антикоррупционной экспертизе. В настоящее время она регулируется во всех субъектах РФ, но в разных региональных законах. В некоторых из них предусмотрено, что антикоррупционная экспертиза связывается с выявлением коллизий как одного из коррупционных факторов. Так, Законом Владимирской области "О противодействии коррупции во Владимирской области" (ст. 6) регулируется, что нормативные коллизии как противоречия, в том числе внутренние, между нормами создают для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае. На наличие такого коррупционного фактора указывает любой вид коллизии, если возможность ее разрешения зависит от усмотрения органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц). Отдельные Законы об антикоррупционной экспертизе приняты в Рязанской области, в Мурманской области. В других субъектах РФ проведение обязательной антикоррупционной экспертизы предусматривается в Законах о нормативных правовых актах, в Законах о противодействии коррупции.

2. Факультативная экспертиза диспозитивно регулируется региональными законами и проводится только в случае, когда правотворческий орган принимает решение о ее проведении. Анализ законодательства субъектов РФ позволил выявить следующие ее виды:

2.1. Независимая научная экспертиза (правовая, экономическая, финансовая, экологическая, техническая и др.) предусматривается многими региональными законами. Законы о нормативных правовых актах Республики Северная Осетия – Алания, Курганской и Омской областей детально регулируют ее проведение. Проект закона может быть направлен на научную экспертизу по решению законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ. Предложения об этом могут быть внесены субъектами права законодательной инициативы и подлежат обязательному рассмотрению. Научная экспертиза законопроекта проводится в целях: 1) обеспечения высокого качества, обоснованности проекта закона, его соответствия федеральному и региональному законодательству; 2) создания научно обоснованной системы законодательства субъекта РФ; 3) выявления социально-экономических последствий действия законопроекта. В качестве экспертов привлекаются организации и лица, не принимавшие ранее непосредственного участия в подготовке соответствующего проекта закона. В качестве экспертов не могут выступать депутаты регионального парламента, разработчики законопроекта. Законы регулируют статус экспертов: в оценке проектов они независимы и не связаны позицией органов государственной власти. Эксперты вправе: истребовать от органов государственной власти материалы и документы, связанные с подготовкой проекта закона; участвовать с правом совещательного голоса в обсуждении и принятии комитетами (комиссиями) и парламентом субъекта РФ прошедших экспертизу проектов законов. Экспертное заключение подписывается всеми экспертами и представляется в законодательный (представительный) орган власти, где подлежит обязательному рассмотрению. В случае несогласия одного из экспертов с экспертным заключением он вправе выразить свое особое мнение, которое также рассматривается парламентом субъекта РФ.

Другие региональные законы менее детально регулируют независимую экспертизу, предусматривая, что проект нормативного правового акта может быть направлен на экспертизу (общую, научную, финансовую, научно-техническую, экологическую и другие), которая осуществляется научными организациями или независимыми экспертами на договорных началах с органом, готовящим проект нормативного правового акта.

2.2. Правовая факультативная экспертиза. Некоторые законы субъектов РФ регулируют проведение правовой и лингвистической экспертиз диспозитивными нормами – они проводятся, если решение об этом принимается правотворческим органам (например, Закон Забайкальского края "О нормативных правовых актах Забайкальского края"). В соответствии с Законом Курганской области "О нормативных правовых актах Курганской области" проект нормативного правового акта может быть направлен соответствующим органом государственной власти или высшим должностным лицом Курганской области в уполномоченный территориальный орган федерального органа исполнительной власти для проведения юридической экспертизы. Экспертное заключение рассматривается, как правило, до принятия проекта нормативного правового акта. О результатах его рассмотрения уведомляется уполномоченный территориальный орган федерального органа исполнительной власти.

2.3. Независимая публичная экспертиза предусматривается Законом Республики Хакасия "О нормативных правовых актах Республики Хакасия" по законопроектам в области бюджетного и налогового законодательства. Проект нормативного правового акта публикуется в республиканских средствах массовой информации, и экспертиза проводится в течение 2 недель с момента опубликования. Основными задачами экспертизы являются определение качества проекта нормативного правового акта; выявление общественного мнения относительно предполагаемых возможных социально-экономических последствий в случае принятия проекта нормативного правового акта (ст. ст. 26–27).

2.4. Общественная экспертиза предусмотрена Законом Воронежской области "Об общественной экспертизе проектов законов Воронежской области, иных нормативных правовых актов Воронежской области, проектов муниципальных правовых актов". Она проводится в целях согласования общественно значимых интересов граждан, общественных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, для выявления и учета общественного мнения, защиты и обеспечения прав и интересов граждан при принятии правовых актов. Общественная экспертиза проводится Общественной палатой Воронежской области, а проектов правовых актов в области экономики - может осуществляться Торгово-промышленной палатой Воронежской области. Заключение по результатам общественной экспертизы должно содержать выводы о возможных социально-экономических последствиях принятия правового акта и конкретные предложения по корректировке положений проекта правового акта в целях минимизации или предотвращения негативных последствий его принятия. Заключение носит рекомендательный характер и направляется соответственно губернатору Воронежской области, в Воронежскую областную Думу, исполнительный орган государственной власти Воронежской области, орган местного самоуправления. Заключение подлежит обязательному рассмотрению. В случае отклонения содержащихся в заключении предложений субъектам общественной экспертизы дается ответ с обоснованием мотивов отклонения названных предложений. Заключение по результатам экспертизы размещается в сети Интернет на официальных сайтах органов государственной власти Воронежской области, органа местного самоуправления. Однако на практике указанный Закон Воронежской области не применялся и общественная экспертиза не проводилась. Законы Новосибирской области и города Москвы также содержат нормы о возможности проведения общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов.

Таким образом, законы субъектов РФ предусматривают следующие виды экспертиз нормативных правовых актов: а) обязательная (правовая, лингвистическая, антикоррупционная); б) факультативная (независимая научная (разные виды в зависимости от предмета), правовая, лингвистическая, общественная, независимая публичная).

На основе обобщения положительного правового регулирования предлагаются следующие направления совершенствования проведения экспертизы региональных нормативных правовых актов для предотвращения коллизий:

1. Расширение использования обязательной юридической экспертизы. Не только рекомендуется ее осуществлять структурными подразделениями региональных органов государственной власти, но и заключать соглашения о взаимодействии с территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации и прокуратурой по проведению обязательной юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов.

2. Более детальное регулирование учета результатов юридической экспертизы, прежде всего отрицательных, когда в проектах нормативных правовых актов выявляются противоречия. В настоящее время это является пробелом в законодательстве. Лишь некоторые Законы предусматривают конкретные правовые средства, позволяющие учитывать мнения экспертов (Закон Республики Саха (Якутия) "О правовых актах органов государственной власти Республики Саха (Якутия)", Кодекс о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа, Закон Брянской области "О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области").

Для устранения пробелов в региональном законодательстве и повышения эффективности способов предотвращения коллизий предлагается закрепить в региональных законах о нормативных правовых актах:

2.1. Перечень оснований обязательной независимой научной юридической экспертизы законопроектов, проводимой квалифицированными специалистами, имеющими ученую степень в области права, профильными кафедрами высших учебных заведений и научными организациями на основании заключенных с ними соответствующих договоров.

2.2. Права независимых экспертов: а) истребовать от органов государственной власти субъекта Российской Федерации материалы и документы, связанные с подготовкой проекта областного закона; б) изложить свое особое мнение эксперта (из группы экспертов), не согласного с экспертным заключением, которое приобщается к экспертному заключению и является его неотъемлемой частью; в) участвовать с правом совещательного голоса в обсуждении и принятии комитетами (комиссиями) и иными структурными подразделениями органов государственной власти субъекта Российской Федерации прошедших экспертизу проектов.

2.3. Обязательное опубликование экспертных заключений по результатам независимой научной экспертизы в средствах массовой информации и в сети Интернет до рассмотрения соответствующих проектов нормативных правовых актов.

2.4. Основания принятия нормотворческим органом решения:

а) об отклонении проекта нормативного правового акта, если в результате юридической экспертизы выявлено, что он в целом противоречит Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, обладающим более высокой юридической силой;

б) о доработке проекта нормативного правового акта, если в результате юридической экспертизы выявлено, что некоторые нормы противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, обладающим более высокой юридической или равной юридической силой;

в) о создании согласительных комиссий для доработки проекта нормативного правового акта.

2.5. Расширение взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ с территориальными органами Министерства юстиции РФ и прокуратурой с целью проведения юридической экспертизы проектов региональных нормативных правовых актов, создание согласительных комиссий для доработки проектов нормативных правовых актов, участие представителей вышеуказанных федеральных органов в обсуждении и принятии прошедших экспертизу проектов.

Реализация вышеуказанных предложений в виде правового регулирования и правоприменения позволит повысить эффективность предотвращения коллизий в региональном законодательстве.

7. ЮРИДИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНЫХ АКТОВ, ПРИНЯТЫХ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Эффективное развитие местного самоуправления в Российской Федерации нуждается в надлежащем правовом обеспечении. В правовом государстве, которым наша страна провозглашена в Конституции РФ, все решения и действия его органов, институтов гражданского общества и личности должны основываться на нормах права. Однако формирование правовой системы сталкивается со значительными проблемами последующего правоприменения, поскольку издаваемые правовые акты зачастую противоречат нормам более высокой юридической силы. Наиболее предрасположен к данной проблеме муниципальный уровень российской правовой системы, поскольку кадровые и финансовые ресурсы органов местного самоуправления подчас не позволяют разработать качественный нормативный правовой акт.

Нормотворчество в муниципальных образованиях — это самостоятельный вид нормотворческой деятельности, осуществляемый населением городских, сельских поселений и других территорий и их органами местного самоуправления. Результатом муниципального (местного) нормотворчества является правовой документ — локальный нормативный акт, принятый муниципальным органом либо непосредственно на референдуме, содержащий нормы права, изданный в соответствии с процессуальными предписаниями, а также обеспечиваемый принудительной силой государства и имеющий социальную направленность, определенную сферу действия. При помощи этих документов воля местного сообщества выступает вовне, в качестве волеизъявления, направленного на достижение строго определенных последствий. Муниципальное (местное) нормотворчество как вид правотворчества — это деятельность по созданию, изменению и дополнению общеобязательных правил поведения по предметам местного значения, осуществляемая в определенном, установленном уставом муниципального образования и иными нормативными актами органов и должностных лиц местного самоуправления процессуальном порядке [42].

Данный вид локального правотворчества реализуется субъектами нормотворческой деятельности посредством технологии нормотворческого процесса, так называемой парламентской процедуры рассмотрения проектов актов местного самоуправления. Однако «парламентской» процедурой считается весь процесс принятия муниципальных правовых актов, от инициирования до обнародования (опубликования).

Поэтому в юридической литературе предлагается выделять различные стадии нормотворческого процесса.

М.А. Васильев называет в качестве стадий нормотворчества в муниципальных образованиях [43]:

изучение, анализ общественных явлений в муниципальном образовании, выявление потребности их правовой регламентации;

определение местных органов — субъектов права, правомочных принять правовое решение, определение вида правового акта;

принятие решения о подготовке правового акта;

разработку концепции будущего акта;

подготовку проекта правового акта;

предварительное рассмотрение проекта акта;

общественное обсуждение проекта;

официальное рассмотрение проекта акта соответствующим органом с соблюдением необходимых, заранее установленных и обнародованных (опубликованных) процедур;

принятие правового акта, его окончательное оформление, подписание, опубликование, вступление в законную силу.

Е.С. Шугрина выделяет следующие стадии правотворческой деятельности:

разработку проектов муниципальных правовых актов и внесение их в соответствующий орган местного самоуправления или должностному лицу на рассмотрение;

обсуждение и принятие муниципальных правовых актов;

опубликование (обнародование) и вступление в силу муниципальных правовых актов;

контроль исполнения и отмену муниципальных правовых актов или приостановления их действия [44].

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» специально закрепляет определенные стадии нормотворческого процесса в муниципальном образовании. Это — подготовка муниципальных правовых актов (ст. 46); вступление в силу муниципальных правовых актов (ст. 47); отмена муниципальных правовых актов и приостановление их действия (ст. 48). Вместе с тем ФЗ от 6 октября 2003 г. не дает полного перечня стадий нормотворческого процесса в муниципальных образованиях.

По нашему мнению, любое муниципальное образование, осуществляя нормотворческую деятельность, обязано придерживаться модельных вариантов правотворчества своего субъекта. Однако до настоящего времени не все законодатели субъектов имеют такие акты.

В юридической литературе в последние годы публикуются различные модельные нормативные правовые акты, призванные содействовать нормотворческому процессу в муниципальном образовании. Например, Положение о правовых актах городского самоуправления г. Иркутска.

Изучение теоретических источников и действующего законодательства позволяет выделить следующие основные стадии нормотворческого процесса в муниципальном образовании.

Прогнозирование и планирование муниципального правового акта.

Инициирование муниципального правового акта.

Подготовка проекта муниципального правового акта.

4. Рассмотрение проекта муниципального правового акта и его принятие.

Подписание и обнародование (опубликование) муниципального правового акта.

Контроль исполнения и отмена муниципальных правовых актов или приостановление их действия.

Стадии инициирования муниципального правового акта предшествует прогнозирование и планирование нормотворческой деятельности. Под прогнозированием в нормотворческой деятельности муниципального образования понимается основанная на применении научных методов и средств деятельность по получению прогностической информации об основных тенденциях и направлениях дальнейшего развития: а) муниципального образования; б) системы нормотворческих правовых актов муниципального образования и будущем ее состоянии. Прогнозирование позволяет создавать объективное планирование нормотворческой деятельности в муниципальном образовании. Планирование дает возможность предусмотреть разработку проектов наиболее важных актов. Представительный орган с помощью своего аппарата составляет план разработки проектов и утверждает его. Разработка проекта нормотворческого правового акта возможна в виде подготовки нового нормативного правового акта; изменений и дополнений действующих актов; новой редакции (нового текста) действующего нормотворческого правового акта, улучшающего содержание ранее принятых норм [45].

Муниципальные нормативные правовые акты образуют единую систему правовых актов в муниципальном образовании. Основные из них названы в ФЗ от 6 октября 2003 г.:

устав муниципального образования;

правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

— нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

— правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Это не только единая, но и целостная система муниципальных правовых актов. В нее входят все основные муниципальные правовые акты: от устава муниципального образования до приказа руководителя органа местного самоуправления. В ст. 43 ФЗ от 6 октября 2003 г. муниципальные правовые акты дифференцированы в зависимости от их юридической силы. В соответствии с ней муниципальные правовые акты и занимают соответствующую нишу в иерархии муниципальных правовых актов.

Среди теоретиков права нет единой позиции в отношении того, входят ли муниципальные правовые акты в систему нормативных правовых актов, а следовательно, и в систему законодательства. Автор придерживается позиции, что муниципальные нормативные правовые акты занимают особое место в системе нормативных правовых актов.

Правовое поле применения экспертиз нормативных правовых актов весьма широкое, в том числе оно включает в себя экспертизу нормативных актов государственных органов власти и органов местного самоуправления, охватывает совместную деятельность по формированию нормативной базы местного самоуправления и по созданию условий организации нормотворческого процесса на местном уровне.

По справедливому замечанию проф. С.А. Авакьяна, на уровне местного управления в нашей стране происходит совершение ошибок и затем их преодоление [46].

Для предотвращения ошибок в правотворчестве должна стать ключевой стадия проведения юридической экспертизы проектов муниципальных правовых актов, направленная на достижение должного качества нормативного акта как результата правотворческой деятельности.

Понятие юридической экспертизы муниципальных правовых актов можно охарактеризовать как осуществляемой на постоянной основе деятельности уполномоченного на то органа (должностного лица) по проверке и оценке соответствия вида правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа местного самоуправления (должностного лица местного самоуправления), содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, Федерального закона № 131-ФЗ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конституциям (уставам) субъектов РФ, законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ, уставу муниципального образования, правовым актам, принятым на местном референдуме или сходе граждан при соблюдении правил юридической техники.

Принципы юридической экспертизы муниципальных правовых актов:

1) законность;

2) обязательность проведения;

3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов;

4) планомерность;

5) учет в муниципальных правовых актах интересов населения;

6) единство, полнота и непротиворечивость муниципальных правовых актов;

7) компетентность лиц, проводящих юридическую экспертизу;

8) сотрудничество органов местного самоуправления (должностных лиц местного самоуправления) с институтами гражданского общества и гражданами;

9) соблюдение требований юридической техники.

Институт юридической экспертизы муниципальных правовых актов является обязательным элементом правотворческого процесса в муниципальном образовании, под которым понимается непосредственная деятельность населения муниципального образования либо органа местного самоуправления и (или) должностного лица местного самоуправления, направленная на создание, изменение или прекращение общеобязательных правил поведения. Правотворческий процесс в муниципальном образовании выступает составной частью общего правотворческого процесса в системе публичной власти государства, который включает как внутреннюю процедуру (порядок) принятия правового акта, так и внешнюю форму возведения воли непосредственно населения муниципального образования либо органа местного самоуправления и (или) должностного лица местного самоуправления в общеобязательное правило поведения (норму права). Обосновано, что необходимость повышения эффективности юридической экспертизы муниципальных правовых актов детерминирует создание в муниципальных образованиях постоянно действующего коллегиального органа - комиссии по совершенствованию правотворческой деятельности местного самоуправления и мониторингу правового пространства муниципального образования. К основным функциям и задачам комиссии, наряду с урегулированием возникающих в ходе юридической экспертизы муниципальных правовых актов разногласий, целесообразно отнести рассмотрение различных спорных вопросов, касающихся правотворческой деятельности в муниципальном образовании, а также выработку предложений, направленных на повышение эффективности и качества муниципальных правовых актов.

Юридическая экспертиза муниципального правового акта на соответствие законодательству состоит из следующих элементов:

анализ вида правового акта,

изучение целей и задач, предмета правового регулирования,

исследование компетенции органа местного самоуправления (должностного лица местного самоуправления),

рассмотрение положений (норм) правового акта,

анализ порядка принятия, опубликования (обнародования).

Юридическая экспертиза муниципального правового акта на соответствие требованиям юридической техники включает анализ стиля, языка, структуры муниципального правового акта, ясности и доступности изложения правовых предписаний, точности выражения воли субъекта правотворческой деятельности (населения либо органа (должностного лица) местного самоуправления). Дефекты лингвистического характера способны исказить волю населения либо органа (должностного лица) местного самоуправления и привести к правоприменительным ошибкам.

Необходимо также текущее и перспективное планирование юридической экспертизы муниципальных правовых актов, мониторинга их применения. Под мониторингом применения муниципального правового акта понимается осуществляемая на постоянной основе деятельность по обобщению и систематизации информации, необходимой для оценки, анализа, прогноза состояния и динамики, а также практики применения с целью выявления соответствия планируемому результату правового регулирования.

С качеством правотворчества, подготовкой нормативно-правовых актов связан принцип профессионализма субъектов правотворчества. К такого рода деятельности должны привлекаться специалисты, обладающие глубокими правовыми знаниями и опытом в моделировании проектов нормативно-правовых актов, - юристы, политологи, социологи, другие специалисты. Существующие разработчики нормативно-правовых актов, к сожалению, не всегда имеют такие знания [47].

Действительно, задача, стоящая перед экспертом, осуществляющим юридическую экспертизу проекта правового акта, достаточно объемная.

Приступая к работе над поступившим на экспертизу проектом муниципального правового акта, необходимо ответить на ряд вопросов:

- действительно ли имеется потребность в урегулировании тех или иных отношений на муниципальном уровне, имеются ли отсылки к предполагаемому муниципальному правовому акту в законодательстве, уставе муниципального образования и отсутствуют ли действующие правовые акты, уже урегулировавшие данные правоотношения;

- входит ли решение данного вопроса в компетенцию органа местного самоуправления, уполномоченного издавать муниципальный правовой акт, проект которого рассматривается;

- есть ли необходимость до принятия муниципального правового акта изучить результаты опроса общественного мнения и необходимые статистические данные;

- какие правовые цели преследуются изданием нового документа;

- какие действуют нормативные правовые акты федерального и регионального уровней по данному вопросу либо по аналогичным вопросам;

- какова практика применения имеющихся правовых актов по данному вопросу, в том числе и аналогичных муниципальных правовых актов других муниципальных образований;

- компетенцию каких должностных лиц затрагивают нормы муниципального правового акта и проведено ли согласование представленного проекта с этими должностными лицами;

- каковы возможные последствия действия будущего муниципального правового акта: экономические, политические, социальные, правовые, экологические, демографические и другие;

- какие затраты материальных, финансовых и других ресурсов необходимы для реализации положений муниципального правового акта, проект которого рассматривается, соответствуют ли такие затраты ожидаемым результатам?

Для ответа на эти вопросы эксперт как минимум должен владеть системным, сравнительно-правовым и формально-юридическим научными методами.

Непосредственно экспертиза проекта правового акта и поправок к нему включает в себя правовую и специализированную оценку содержащихся в нем положений.

Правовая оценка представляет собой проверку соответствия положений проекта нормам Конституции, федеральному и региональному законодательству, уставу муниципального образования и другим муниципальным правовым актам большей юридической силы, принятым по данному вопросу, а также соответствия требованиям, предъявляемым к форме проекта муниципального правового акта и прилагаемым к нему документам, правилам юридической техники, закрепленным в соответствующих положениях, правилах и т.п. Здесь также применяется системный формально-юридический метод научных исследований.

Обязательность при разработке проектов правовых актов применения системного формально-юридического метода правового исследования косвенно предусмотрена ст. 15 Конституции РФ, устанавливающей основные принципы построения правовой системы в Российской Федерации, в частности закрепляет требование, согласно которому все иные нормативные правовые акты, принимаемые на территории Российской Федерации, не могут противоречить Конституции России, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Следовательно, именно с проверки на соответствие нормам Конституции и нормам международных правовых актов, ратифицированных Российской Федерацией, следует начинать правовую оценку проекта муниципального правового акта.

В свою очередь, согласно ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" кроме Конституции Российской Федерации муниципальные правовые акты не должны противоречить федеральным конституционным законам, Федеральному закону № 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Также важным этапом является проверка соответствия рассматриваемого проекта муниципального правового акта муниципальным правовым актам большей юридической силы.

Статья 43 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливает в качестве актов высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов – устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), из чего следует, что положения исследуемого проекта муниципального правового акта не должны противоречить уставу муниципального образования или решениям, принятым на местном референдуме (сходе граждан), при выявлении противоречий они должны быть устранены еще в процессе подготовки данного акта либо должен быть поставлен вопрос о необходимости отклонения проекта муниципального правового акта, если выявленные противоречия устранить невозможно.

После установления отсутствия в проекте муниципального правового акта противоречий нормативным актам большей юридической силы или их устранения (при наличии) можно приступить к проверке соответствия исследуемого проекта требованиям юридической техники.

При подготовке проектов муниципальных правовых актов требования юридической техники связаны с выбором формы муниципального правового акта, наличием необходимых реквизитов, правильностью построения и оформления текста муниципального правового акта, грамотностью, ясностью языка проекта муниципального правового акта, однозначностью содержащихся в нем терминов и понятий.

Сами по себе требования юридической техники нормативно не закреплены и могут устанавливаться непосредственно правотворческим органом. Учитывая количество муниципалитетов, ни о какой унификации муниципального уровня российской правовой системы говорить не приходится.

Специализированная оценка включает в себя профессиональную оценку эффективности положений проекта с учетом специфики той сферы общественных отношений, на урегулирование которой направлен данный проект.

К сожалению, пока еще достаточно распространена ситуация, при которой муниципальные правовые акты по тем или иным причинам не достигают своих правовых целей, т.е. являются неэффективными. Для предотвращения подобной ситуации любой проект муниципального правового акта необходимо подвергать соответствующей проверке на его будущую эффективность.

Для прогнозирования правовых последствий действия норм муниципального правового акта при проведении юридической экспертизы необходимо привлекать к работе над проектом специалистов той сферы правоотношений, на регулирование которых направлен рассматриваемый проект. Кроме этого, следует тщательно изучить практику применения по данному вопросу нормативных правовых актов других уровней правовой системы, а также аналогичных муниципальных правовых актов, принятых в других муниципальных образованиях, и судебную практику.

Отдельное внимание необходимо обратить на логичность построения муниципального правового акта.

Нормы, из которых построен муниципальный правовой акт, должны располагаться в той последовательности, которая обеспечивает логическое развитие, раскрытие цели, которой он посвящен.

Каждый муниципальный правовой акт, нацеленный на решение того или иного вопроса местного значения, должен быть построен таким образом, чтобы содержащиеся в нем нормы были взаимообусловлены и достаточны для реализации органами местного самоуправления своих полномочий по решению вопросов местного значения в сфере, обозначенной целью проекта.

Избегая излишней детализированности, которая чревата возможными столкновениями с нормами других правовых актов, в том числе и большей юридической силы (коллизиями), необходимо также не допускать и наличия неурегулированных вопросов (правовых пробелов).

Правовая цель муниципального правового акта должна четко прослеживаться из его содержания, необходимо избегать включения в муниципальный правовой акт непоследовательных, декларативных норм, норм, регулирующих правоотношения, не относящиеся к изначальной цели муниципального правового акта, также следует избегать необоснованного применения отсылочных норм.

Применение отсылочных норм требует четкой привязки к цели нормативного правового акта. К сожалению, на практике наблюдается частое злоупотребление отсылочными нормами.

По справедливому утверждению Ю.А. Тихомирова, допустимы отсылки к нормам закона, когда нужно обеспечить связь между его общими и конкретными, специальными положениями. Отсылки к правовым актам более высокой юридической силы оправданны тогда, когда надо выявить правообразующий источник данного закона. Возможны отсылки к международным актам, ратифицированным и одобренным Россией и накладывающим на нее обязательства, требующие для их исполнения принятия внутригосударственных актов. Отсылки к актам низшей юридической силы оправданны тогда, когда необходимо удлинить "правовую связь" и определить основания для издания нового закона или дать поручение принять подзаконный акт.

По своему объему отсылки могут быть сделаны к конкретному закону в целом либо его части, к закону в широком смысле, к законодательству. Они касаются как действующих, так и предполагаемых правовых актов. Причем во всех случаях нужно соблюдать меру, не допуская ошибок в выборе их видов, а также избыточности, игнорирования или недооценки [48].

Таким образом, при внимательной проработке проекта муниципального правового акта, нацеленной на достижение его максимальной эффективности, действие принятого муниципального правового акта не повлечет за собой не предусмотренные им правовые последствия и правовой акт достигнет своих целей в полном объеме.

Экспертиза проекта муниципального правового акта завершается составлением мотивированного экспертного заключения, в котором отражаются полученные результаты, приводятся аргументы, обосновывающие те или иные замечания к проекту или их отсутствие, и формулируется соответствующий вывод об отсутствии замечаний к проекту или о необходимости его доработки, изменения, дополнения либо отклонения.

Только при качественно проведенной правовой экспертизе проекта и после устранения всех выявленных недостатков принятый муниципальный правовой акт не только сможет эффективно регулировать правоотношения, связанные с реализацией местного самоуправления, но и создаст условия, способствующие повышению уровня правосознания субъектов этих правоотношений, повышению авторитета органов местного самоуправления как уровня публичной власти.

Основной методологической проблемой осуществления правовых экспертиз является отсутствие единых и общеобязательных, научно обоснованных требований, как к процессу производства экспертиз, так и к самим проектам правовых актов.

Правовой работе вообще уже очень давно не уделялось должного внимания. Этому вопросу в 1970 г. было посвящено специальное совместное Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР "Об улучшении правовой работы в народном хозяйстве", после которого данным вопросом всерьез не занимались ни на одном уровне публичной власти. И в результате сегодня у нас возникает целый ряд вопросов, связанных с правовой работой в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Те правовые акты, которые можно применять при производстве правовых экспертиз (федеральные законы "Об экологической экспертизе", "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" и другие), не решают проблемы.

На сегодня наиболее проработанным актом, который без преувеличения можно было бы назвать настольной книгой эксперта-правоведа, являются Рекомендации по подготовке и оформлению проектов федеральных законов, подготовленные Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации более десяти лет назад [49].

Вопросы оптимизации процесса подготовки актов органов местного самоуправления находятся в тесной взаимосвязи и с проблемами борьбы с коррупционными проявлениями на местном уровне. Известно, что значительная часть подобных правонарушений в муниципальных образованиях совершается вследствие реализации муниципальных нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы. Коррупционные деяния не только становятся возможными, но и легализуются актами органов местного самоуправления, подготовленными и принятыми без широкого обсуждения, без проведения необходимой юридической экспертизы. Не исключено, что коррупционные схемы могут включаться в муниципальные нормативные правовые акты заинтересованными органами и должностными лицами умышленно. Поэтому так важно проведение анализа правовых условий противодействия появлению в актах органов местного самоуправления положений, облегчающих и (или) легализующих коррупционные деяния.

Процесс экспертной оценки на коррупциогенность нормативных актов органов местного самоуправления в отличие от актов субъекта Федерации, несомненно, имеет свои особенности и сталкивается с рядом проблем. Главная причина такого положения заключается в отсутствии четких представлений о содержании процедуры оценки, основных критериях коррупционных факторов для актов органов местного самоуправления, необходимости более полного правового обеспечения местного самоуправления, преодоления внутренней несогласованности, противоречивости правовых актов на муниципальном уровне. Определенное место в этой работе занимает субъект Федерации, регулирующий организацию и деятельность местной власти и ее взаимоотношения с государственными органами. В связи с этим объективно возникла необходимость антикоррупционных экспертиз нормативных актов органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, с одной стороны, и реальным его осуществлением – с другой.

Система законодательства и организация нормотворческого процесса субъекта Федерации играет существенную роль в процессе взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, так как дает возможность создания такой системы местного самоуправления, в которой учитывается специфика субъекта, и устанавливает механизмы взаимоотношений властных органов с учетом этих особенностей. Все без исключения субъекты Федерации приняли нормативные акты, регулирующие вопросы борьбы с коррупцией, в том числе проведение экспертиз, предложили создать условия для борьбы с коррупцией на уровне муниципалитетов.

Законодательно закрепленная возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями порождает проблему определения круга таких полномочий, порядка наделения их полномочиями. Значение наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями состоит в поддержании устойчивости вертикали государственной власти и управления, но в то же время способствует возникновению коррупционных отношений. Процесс передачи государственных полномочий в большей степени подвержен коррупционным явлениям. Это объяснимо следующими факторами: наличием коррупциогенных факторов в правовых актах, определяющих порядок передачи государственных полномочий органам местного самоуправления; правомочностью органов, осуществляющих прием и передачу полномочий, виды нормативных актов, принимаемых в связи с передачей и приемом государственных полномочий. Например, по-прежнему остается дискуссионным место правовых договоров в системе правовых отношений органов государственной власти субъекта Федерации с органами местного самоуправления и их коррупционная экспертиза. Оптимизация взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления будет способствовать повышению эффективности государственной и муниципальной политики в борьбе с коррупцией, проведением экспертиз и укреплении основ народовластия. Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления имеет свои особенности, в определенной степени влияющие как на принятие решений, так и на процесс подготовки, обсуждения и принятия нормативных актов. В процессе подготовки и обсуждения проектов нормативных актов органов местного самоуправления возможно установление требований об обязательности экспертиз на коррупциогенность, проводимых до публичных слушаний и составляющих необходимую процедуру их проведения.

Важным уровнем антикоррупционного регулирования вопросов местного самоуправления является нормотворчество исполнительных органов муниципалитетов. Неопределенность места данных правовых нормативных актов не способствует принятию законных решений глав муниципальных образований. Фактически только устав муниципального образования становится объектом экспертизы и исследования с последующей регистрацией. Остается дискуссионным и коррупционным процесс заключения соглашений между структурными подразделениями администраций (министерств) субъектов Федерации и органами местного самоуправления либо главами администраций муниципалитетов по вопросам, связанным с передачей собственности, финансирования, а также их легитимизации. Отсутствует практика регистрации подобных договоров, система одобрения договоров со стороны представительных органов местного самоуправления, процесс опубликования и экспертной коррупционной оценки.

Представительные органы местного самоуправления принимают правовые акты (обычно называемые решениями), устанавливающие для всех обязательные правила по предметам ведения муниципального образования (регламенты представительных органов, положения о местных налогах, сборах и штрафах). Глава муниципального образования, руководитель исполнительного органа местного самоуправления (глава администрации) издают постановления, имеющие нормативное содержание. Следует отметить, что виды нормативно-правовых актов местного самоуправления по своей юридической силе неодинаковы в различных муниципальных образованиях, поскольку в России отсутствует единая система органов местного самоуправления. Виды нормативных актов и их юридическая сила в определенной степени зависят от системы органов местного самоуправления, заданной субъектом Федерации, в частности вновь образованных муниципальных образований. Практика организации и проведения экспертиз на коррупциогенность нормативных актов органов местного самоуправления пока не сложилась.

Таким образом, характер и пределы правового регулирования местного самоуправления, определяемые федеральными актами, актами субъектов Федерации и местными актами, тесно связаны с федеративным устройством государства и правовой природой местного самоуправления. То есть федеральные органы устанавливают целесообразные рамки деятельности местного самоуправления, более детально в этих пределах регламентируют данную деятельность органы субъектов Федерации, а местное самоуправление в пределах своей компетенции. Если при этом возникает необходимость урегулирования каких-либо отношений, местное самоуправление делает это с помощью собственных нормативных актов, руководствуясь принципом "все, что не запрещено – разрешено" [50].

В целом акты общего характера должны пройти несколько стадий. Проекты публикуются при подготовке публичных слушаний для рассмотрения заинтересованными сторонами, которые могут предоставлять свои предложения и замечания. Затем происходит окончательное утверждение нормативного акта, для которого по некоторым специфическим типам нормативных актов необходимо абсолютное большинство голосов (уставы, налоговые постановления). Детальное регулирование структуры органов местного самоуправления осуществляется законами субъектов Федерации, влияет на правомочность отдельных органов и должностных лиц местного самоуправления. Другой способ влияния на разработку проекта - подготовка независимых экспертиз. При этом мнение, высказанное в письменном виде, но с приведением веских аргументов, способно сыграть весьма важную роль в работе над проектом. Разработчики, как правило, принимают независимые экспертные заключения, поскольку это позволяет им по-новому взглянуть на собственный труд, провести работу по совершенствованию текста и т.д. Даже если позиции экспертов и разработчиков концептуально расходятся, разработчики заинтересованы в получении и внимательном изучении экспертиз (конечно, при условии, что они подготовлены квалифицированно), так как это позволяет им познакомиться с иными подходами, отличными точками зрения, дополнительными аргументами, а также лучше продумать собственную мотивировку, обосновать концепцию проекта, уточнить формулировки и т.п. В отдельных случаях разработчики, ознакомившись с представленными в экспертизах соображениями, даже корректируют свою позицию. Особо удачные экспертизы (даже далеко не во всем совпадающие с мнением разработчиков) побуждали авторов проекта пригласить оппонентов в состав рабочей группы. Необходимо установить правила обязательности проведения экспертизы на коррупциогенность после первого чтения, в момент вынесения проекта на публичное обсуждение.

Таким образом, нормотворческий процесс, осуществляемый в представительном органе местного самоуправления, в целом зависит от ряда обстоятельств, а именно от ряда субъектов правотворческой инициативы, структуры и функций органов, осуществляющих нормотворческий процесс, аппарата представительного органа, а также от качества экспертиз, в том числе на коррупциогенность.

Важная роль в осуществлении полномочий муниципального образования принадлежит главе муниципального образования, иным выборным должностным лицам местного самоуправления. Глава муниципального образования может быть выборным лицом, и его компетенция определяет перечень нормативных правовых актов, принимаемых главой, в то же время руководитель администрации – сити-менеджер – обладает иным объемом прав на подготовку и принятие нормативных актов. В связи с этим возникает потребность коррупционной оценки действий главы муниципального образования в рамках его полномочий.

Структура органов местного самоуправления предопределяет систему актов этих органов, взаимоотношения их с органами государственной власти, потенциал нормотворчества. Юридическая сила нормативных правовых актов местного самоуправления имеет в своей основе легитимность органов местного самоуправления, их принявших. Серьезные нарушения избирательных процедур могут повлечь за собой признание нелегитимным органа, а следовательно, и ничтожности принимаемых им решений и нормативных актов, их коррупционность.

Введение в практику деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации обязательного требования о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов является одним из ключевых элементов текущей административной реформы.

Методологически экспертиза коррупциогенности является разновидностью криминологической экспертизы законодательства, задачей которой является оценка криминогенности решений, то есть способности их порождать противоправное поведение субъектов.

Как известно, главная задача местного управления состоит в правильной организации деятельности людей с целью обеспечения безопасного и перспективного развития местного сообщества. Однако если управленческое решение не будет отвечать даже формальным критериям юридической чистоты, не будет исключать потенциальной возможности для развития в практике его реализации неопределенности и злоупотреблений, то усилия по выстраиванию современной эффективной модели администрирования окажутся тщетными [51].

То обстоятельство, что особенно активно в научном сообществе обсуждается не криминологическая, а антикоррупционная экспертиза, объясняется особым акцентом на профилактике именно коррупционных правонарушений, который был сделан в ходе разработки идеологии текущей административной реформы.

Антикоррупционная экспертиза правовых актов - это деятельность специалистов по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, относящихся к действующим правовым актам и их проектам; разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов. Рассматривая источники антикоррупционной экспертизы на уровне местного самоуправления, необходимо отметить, что субъекты Федерации приняли такие законы, фактически являющиеся комплексной правовой основой проведения антикоррупционной экспертизы на уровне государственной власти. Вместе с тем, учитывая место органов местного самоуправления, субъекты Федерации рекомендовали разработать и принять аналогичные акты о проведении антикоррупционной экспертизы. Из вышеизложенного можно сделать вывод, что в субъекте Федерации имеется базис для осуществления антикоррупционной экспертизы принимаемых нормативных правовых актов только на уровне государственной власти.

При определении места и значения экспертизы в системе координат нормативных правовых актов местного самоуправления проявился ряд проблем.

Во-первых, законы субъектов Федерации об экспертизе на коррупциогенность в определенной части не согласуются с нормативными актами исполнительных органов субъекта Федерации, принятыми также для организации экспертизы нормативных актов исполнительных органов субъекта Федерации. Перечень коррупциогенных факторов в местных нормативных актах часто не соответствует ни федеральному, ни областному законодательству.

Во-вторых, акты органов местного самоуправления о проведении экспертизы не отвечают требованиям в части соответствия юридической технике составления нормативного правового акта (проведение юридической экспертизы) и по содержанию коррупциогенных положений (проведение антикоррупционной экспертизы).

При изучении нормативных актов муниципалитетов по борьбе с коррупцией и проведением экспертиз, а также рассматривая перечень коррупциогенных факторов, федеральное и областное законодательство были попросту проигнорированы.

Перечень коррупциогенных факторов, используемых в экспертном анализе нормативных актов органов местного самоуправления, многовариантны:

широкие дискреционные полномочия. Такие нормы права дают должностному лицу муниципалитета возможность выбирать между различными вариантами поведения по своему усмотрению;

коррупциогенность понижается при наличии нормативно установленного порядка принятия решений (порядка и сроков осуществления действий). Отсутствие в нормативном правовом акте административной процедуры повышает коррупциогенность;

наличие бланкетных норм, создающих широкие возможности местного нормотворчества. Нормы права наделяют орган правом разрабатывать и принимать нормативные акты или отсылают его для решения какого-либо вопроса к другим действующим правовым документам. В системе местного самоуправления, имеющего несколько уровней, ссылки на нормы, имеющие коррупционный характер на уровне сельского поселения, освобождают районные муниципальные образования от ответственности. Следует отметить, что этот фактор является коррупциогенным не сам по себе, а в силу того, что облегчает возникновение коррупциогенных факторов. Отсылочные нормы предполагают определенный временной отрезок, в течение которого общественные отношения вообще не будут урегулированы вследствие того, что норма прямого действия еще не принята. Этот временной промежуток можно назвать периодом необычайно высоких дискреционных полномочий должностных лиц, полученных на совершенно законных основаниях. Главной особенностью нормотворчества этого вида является закрытость процедур подготовки и принятия норм права;

отсутствие ответственного органа, должностного лица. В нормативных правовых актах местного самоуправления, как правило, отсутствуют нормы об ответственности должностного лица, либо он содержит общую формулировку "несет ответственность в установленном законодательством порядке". Необходимо проверить, существуют ли в данном нормативном правовом акте или акте, к которому есть отсылка, меры ответственности за служебные нарушения;

неопределенно широкий круг полномочий. В основном ситуация неопределенно широкого круга полномочий складывается в практике нормотворчества глав муниципальных образований, создаются условия для превышения должностным лицом своих должностных полномочий;

наличие неясных формулировок, терминов, понятий и категорий.

Так, например, даже в наименовании актов органов местного самоуправления допускаются существенные нарушения, которые уже сами по себе ведут к коррупционности положений нормативного правового акта.

В Российской Федерации сформированы и функционируют основы противодействия коррупции. Серьезный антикоррупционный потенциал заложен в административной реформе и плане мероприятий по ее проведению, вместе с тем в системе местного самоуправления еще не сформирована схема по противодействию и борьбе с коррупцией.

Но, несмотря на предпринимаемые меры, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны властных органов, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.

Исходя из вышесказанного антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов местного самоуправления:

является самостоятельным элементом юридической экспертизы муниципальных нормативных правовых актов;

характеризуется специальным предметом экспертного исследования, к которому относятся коррупциогенные факторы;

проводится специальными субъектами экспертного исследования, к которым относятся: органы прокуратуры (по вопросам, предусмотренным ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»), федеральный орган исполнительной власти в области юстиции (устава муниципального образования при его государственной регистрации), лица, уполномоченные на проведение антикоррупционной экспертизы органами местного самоуправления (должностными лицами местного самоуправления); институты гражданского общества и граждане;

направлена на достижение определенной цели – выявление положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, предотвращение включения указанных положений в проект акта;

связана с использованием специальных знаний, полученных в результате профессиональной подготовки и опыта занятием какой-либо деятельностью (аккредитации экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы);

представляет собой вид экспертного исследования, результаты которого оформляются субъектом экспертизы в виде соответственно: требования прокурора об изменении нормативного правового акта или обращения в суд; заключения органа юстиции; заключения уполномоченных органами местного самоуправления (должностными лицами местного самоуправления) лиц; заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.

Многие негативные тенденции в местном правотворчестве взначительной степени связаны с отсутствием экспертного сопровождения процесса подготовки муниципальных правовых актов. Юридическая экспертиза муниципальных правовых актов помогает выявить различного рода противоречия в их содержании, а также элементы несоответствия Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, законодательству субъектов Российской Федерации, уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан). Юридическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов позволяет выявить положения, нарушающие права, свободы и интересы граждан, и устранить их уже на начальной стадии.

Очевидно, что необходимость повышения качества муниципальных правовых актов является той проблемой, которую решить можно лишь при условии четкого взаимодействия всех участников правотворческого процесса и при наличии эффективного механизма экспертизы муниципальных правовых актов. Потенциал юридической экспертизы пока еще не в полной мере раскрыт в правотворческой деятельности местного самоуправления, не установлены единые правила юридической техники, что снижает уровень подготовки муниципальных правовых актов, приводит к возникновению трудностей в правоприменительной деятельности органов местного самоуправления.

8. АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

Одним из реальных шагов в направлении развития института экспертизы и совершенствовании системы российского законодательства является антикоррупционная экспертиза.

Многообразие причин возникновения и распространения коррупции, а также необходимости разработки эффективных мер ее профилактики ставит на повестку дня вопрос о более качественном изучении неотложных ситуационных мер предупредительного организационно-правового характера, направленных на криминальную среду, на потенциальных преступников и на их возможные объекты посягательства или жертвы.

В.В. Лунеев выделяет три группы таких мер: меры, повышающие трудности совершения преступления; меры, повышающие риск при совершении преступлений; меры, снижающие выгодность от совершения преступлений [52]. Безусловно, системный характер этих мер увеличивает их предупредительный потенциал. Но нормативная реализация любых из этих мер прежде всего должна быть направлена на уменьшение количества норм, допускающих их произвольную трактовку и применение государственными (муниципальными) служащими, наличие которых является отличительным признаком коррупционного законодательства.

Конвенция ООН против коррупции, ратифицированная Российской Федерацией в 2006 г., декларирует стремление государств-участников периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней (п. 3 ст. 5).

Правовые и организационные основы проведения экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на предмет наличия в них положений, создающих условия для проявления коррупции, заложены Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

Законом определяются цели и принципы организации антикоррупционной экспертизы, перечень субъектов, уполномоченных на ее проведение. В то же время не установлено само понятие антикоррупционной экспертизы, хотя оно должно быть в первую очередь прописано в законе в целях унифицированного применения названного института и минимизации потенциальных практических споров и дискуссий на эту тему.

Нормативную правовую базу для проведения антикоррупционной экспертизы составляют Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [53], Федеральный закон от 17.07.2009 г. №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [54], которые значительно расширили поле деятельности антикоррупционной экспертизы, а именно, наряду с проектами, экспертизе могут подвергаться действующие законы, количество субъектов антикоррупционной экспертизы также значительно увеличилось.

Важным элементом развития законодательства федерального уровня являются: Указ Президента РФ от 19.05.2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции», а также Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом РФ 31.07.2008 г. № Пр-1568 [55].

На законодательном уровне утверждено Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 г. №96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которое нормативно закрепило Правила проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и проектов нормативных правовых актов и Методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Действующее российское антикоррупционное законодательство предусматривает производство двух видов антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов и их проектов – официальную или государственную и независимую, которую иногда специалисты именуют общественной.

Официальную обязательную государственную антикоррупционную экспертизу проводят федеральные и региональные органы исполнительной власти, подразделения Министерства юстиции Российской Федерации, Прокуратура Российской Федерации, а также органы местного самоуправления и их должностные лица, уполномоченные на такую деятельность.

Однако, в законодательстве России закреплено, что антикоррупционную экспертизу могут проводить и независимые эксперты, которых можно отнести к субъектам общественной неофициальной экспертизы. Неофициальная экспертиза осуществляется негосударственными органами и организациями, различными научными и учебными заведениями, группами специалистов-юристов, отдельными гражданами. Их заключения не влекут за собой, каких бы то ни было, юридических последствий, а выводы по анализируемому вопросу носят рекомендательный характер. Полагаем, понятие «неофициальная экспертиза» может отождествляться с понятием «общественная».

В соответствии с Правилами проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проведения коррупции, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 года № 195, Министерство юстиции Российской Федерации Приказом от 31 марта 2009 года № 92, утвердило Положение об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность. На основании этого положения Минюст России, путем аккредитации, формирует и учитывает базу независимых экспертов, которые правомочны участвовать в проведении антикоррупционной экспертизы.

К сожалению, несмотря на принятые документы, многие аспекты как самой процедуры проведения антикоррупционной экспертизы, так и статуса независимых экспертов, остаются неотрегулированными и малоизученными в юридической литературе.

В центре внимания юристов – ученых и практиков должна стоять также задача разработки долгосрочной стратегии совершенствования законодательства, «в которой были бы сплавлены воедино требования политического, экономического, социального и правового развития на переходе третьему тысячелетию».

Юридическая энциклопедия трактует экспертизу как изучение специалистом (экспертом) или группой специалистов вопросов, правильное решение которых требует профессиональных исследований и специальных знаний в той или иной сфере. Практическим и документальным результатом экспертизы является заключение эксперта или группы экспертов.

Российские правоведы дают свое толкование институту антикоррупционной экспертизы. Е.В. Каменская и А.А. Рождествина понимают под антикоррупционной экспертизой деятельность специально уполномоченных государственных органов и должностных лиц (Минюста РФ, Прокуратуры РФ и иных органов власти) либо физических и юридических лиц, аккредитованных в качестве независимых экспертов на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность, направленную на выявление в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов и выработку рекомендаций по их устранению [56]. А.Ю. Гулягин понимает исследуемый институт как "действия специально уполномоченного государством органа или лица по оценке нормативного правового акта либо его проекта (его формы, целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия и опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции РФ и законодательству, а также на предмет наличия либо отсутствия условий для проявления коррупции – коррупциогенных факторов" [57].

Следует отметить, что региональный законодатель в пределах своей компетенции самостоятельно решает данный вопрос.

В соответствии с Законом Мурманской области от 26 октября 2007 г. N 898-01-ЗМО "О противодействии коррупции в Мурманской области" антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов - это "деятельность по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, а также разработка рекомендаций, направленных на устранение таких факторов" (ст. I).

В республиках Алтай, Саха, Тыва под антикоррупционной экспертизой понимается деятельность специалистов по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, относящихся к нормативным актам субъекта РФ и их проектам, разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов. Как видно, разработка рекомендаций имеет здесь и вторую цель - "ограничение действия коррупциогенных факторов".

В соответствии с Законом Оренбургской области от 15 сентября 2008 г. № 2369/497-IV-ОЗ "О противодействии коррупции в Оренбургской области" проводится экспертиза не только правовых актов, но и договоров и соглашений - это "деятельность по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, относящихся к нормативным правовым актам Оренбургской области, к их проектам, а также к договорам и соглашениям, с разработкой рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов" (ст. 3).

Напротив, в Свердловской области антикоррупционной экспертизой является только "выявление в нормативных правовых актах Свердловской области и проектах нормативных правовых актов Свердловской области коррупциогенных факторов". Соответственно цели по устранению (или ограничению) таких факторов отсутствуют.

По нашему мнению, антикоррупционная экспертиза представляет собой деятельность специально уполномоченных государственных органов и должностных лиц либо аккредитованных физических и юридических лиц, направленную на выявление в нормативных правовых актах и их проектах коррупциогенных факторов и выработку рекомендаций (направление требований, обращение в суд) по их устранению.

Цель экспертизы. Антикоррупционная экспертиза проводится для выявления и устранения коррупциогенных факторов. Под ними в ч. 2 ст. 1 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе" понимаются положения нормативных правовых актов и их проектов, создающие условия для проявления коррупции. Методика уточняет, что это факторы, которые могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создать условия легитимности коррупционных деяний, допускать или провоцировать их.

В Федеральном законе "Об антикоррупционной экспертизе" выделены три типа коррупциогенных факторов: 1) устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения; 2) дающие возможность необоснованного применения исключений из общих правил; 3) содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям. В Методике факторы объединены в три блока: 1) связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления; 2) связанные с наличием правовых пробелов; 3) имеющие системный характер (нормативные коллизии).

Думается, что анализируемые акты по-разному группируют одни и те же факторы. Так, первый блок Методики включает все три типа факторов, выделенных в ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе", поскольку все они так или иначе связаны с реализацией полномочий органов власти.

Проведенный анализ позволяет предложить другую группировку перечисленных в Методике факторов. Представляется, что положения нормативных правовых актов в рамках антикоррупционной экспертизы должны оцениваться с точки зрения: 1) объема усмотрения должностных лиц (подп. "а", "б", "г", "д", "и" п. 8, подп. "а", "б", "в" п. 9, п. 10 Методики); 2) соблюдения правил распределения полномочий при принятии нормативных правовых актов (подп. "е", "ж", "з" п. 8 Методики); 3) наличия контроля за действиями должностных лиц (подп. "е", "ж" п. 9 Методики); 4) наличия ответственности за нарушение нормативных правовых актов (подп. "д" п. 9 Методики); 5) учета конфликта интересов (подп. "г" п. 9 Методики); 6) разумности адресованных гражданам требований (подп. "в" п. 8 Методики).

Субъекты проведения экспертизы. Антикоррупционную экспертизу может проводить широкий круг субъектов, что позволяет выделять разные ее виды (внутренняя, внешняя, независимая). Внутренняя экспертиза нормативных правовых актов, их проектов проводится органами, должностными лицами, эти акты принимающими (издающими). Внешняя экспертиза проводится органами прокуратуры, юстиции. Независимая экспертиза является, по сути, видом внешней экспертизы. Она проводится гражданами, их негосударственными (немуниципальными) объединениями, поэтому ее, на наш взгляд, логичнее именовать общественной экспертизой. Так она называется, например, в ст. 7 Закона Свердловской области от 20 февраля 2009 г. № 2-ОЗ "О противодействии коррупции в Свердловской области". Еще один вид внешней и, как правило, независимой экспертизы – научная экспертиза. Впрочем, федеральным законодательством об антикоррупционной экспертизе она прямо не упоминается. Однако она предусмотрена законодательством ряда субъектов РФ (Свердловской области, Ямало-Ненецкого автономного округа и др.).

Законом определены также основные субъекты, обладающие правом проведения антикоррупционной экспертизы издаваемых нормативных правовых актов (проектов) (Экспертиза ими проводится согласно методике, определенной Правительством России). Ими являются: прокуратура России в установленном Генеральной прокуратурой РФ порядке; Минюст России; федеральные органы, организации и их должностные лица (разработчики) и иные государственные органы и организации; органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления [58].

В ходе осуществления своих полномочий прокуроры проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся: прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Россией на основании федерального закона; социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.

Минюст России проводит антикоррупционную экспертизу: проектов федеральных законов, проектов указов Президента и проектов постановлений Правительства России, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, – при проведении их юридической экспертизы; проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов – при проведении их юридической экспертизы; нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований – при их государственной регистрации; нормативных правовых актов субъектов РФ – при мониторинге их применения.

Органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов) при проведении их юридической экспертизы и мониторинге их применения. В случае обнаружения в нормативных правовых актах (проектах) коррупциогенных факторов, принятие мер по устранению которых не относится к их компетенции, информируют об этом органы прокуратуры.

Выявленные в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенные факторы отражаются: в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ; в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы в случаях, предусмотренных частями 3 и 4 ст. 3 названного Закона (далее – заключение).

В требовании прокурора об изменении нормативного правового акта и в заключении должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения. Все требования подлежат обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в 10-дневный срок со дня поступления требования и учитываются в установленном порядке органом, организацией или должностным лицом, которые издали этот акт, в соответствии с их компетенцией. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа и учитывается в установленном порядке органом, который издал этот акт, в соответствии с его компетенцией. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта может быть обжаловано в установленном порядке. При этом заключение носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом. Все разногласия, возникающие при оценке указанных в заключении коррупциогенных факторов, разрешаются в установленном порядке.

В соответствии с Законом институты гражданского общества и граждане также могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов). И в заключении должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения. Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы также носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в течение 30 дней со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов.

Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов. В целях организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по предупреждению включения в проекты нормативных правовых актов положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, выявлению и устранению таких положений Постановлением Правительства России от 5 марта 2009 г. № 195 утверждены Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. В последующем на основании данного Постановления Приказом Минюста России от 31 марта 2009 г. № 92 утверждено Положение об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность.

Постановление также рекомендует высшим исполнительным органам государственной власти субъектов РФ принять нормативные правовые акты о проведении экспертизы (включая независимую экспертизу) проектов нормативных правовых актов и иных документов, разрабатываемых органами исполнительной власти субъектов РФ, в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.

Правом проводить независимую экспертизу Правила наделяют физических и юридических лиц, аккредитованных Министерством юстиции РФ. Для получения статуса независимого эксперта нужно соответствовать двум требованиям: иметь высшее профессиональное образование и стаж работы по специальности не менее 5 лет. При этом ни Правила, ни Положение об аккредитации физических и юридических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность, утвержденное Приказом Министерства юстиции РФ от 31 марта 2009 г. № 92, не конкретизируют указанные требования. Это не соответствует принципу правовой определенности. На наш взгляд, аккредитация не должна быть обязательным условием для проведения независимой антикоррупционной экспертизы.

Объекты экспертизы. В ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе" в качестве объектов такой экспертизы называются нормативные правовые акты (их проекты) органов государственной власти, государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, а в Методике – проекты нормативных правовых актов и других документов. К другим документам относятся, например, проекты технических заданий на разработку проектов федеральных законов. Надо полагать, что Методика в силу ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе" должна распространяться и на экспертизу нормативных правовых актов. Пока остается неясным, являются ли по смыслу указанного Закона объектами антикоррупционной экспертизы нормативные договоры и их проекты.

Обязательность проведения экспертизы. В обязательном порядке проводится антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов соответствующими правотворческими органами. Представляется целесообразным при проведении экспертизы проектов о внесении изменений в нормативные акты одновременно проводить и экспертизу изменяемых актов. Органы, организации, их должностные лица проводят экспертизу принятых ими нормативных правовых актов. Они сами определяют последовательность проверки своих актов и ее сроки.

В ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе" дан перечень нормативных правовых актов и их проектов, для которых обязательна еще и внешняя экспертиза.

Органы юстиции проводят такую экспертизу проектов актов (например, проектов федеральных законов), проектов документов (в частности, проектов официальных отзывов на проекты федеральных законов), нормативных правовых актов субъектов РФ. Нормативные правовые акты, вступление в силу которых обусловлено их государственной регистрацией в органах юстиции (уставы муниципальных образований и т.п.), проходят антикоррупционную экспертизу в рамках их государственной регистрации.

Органы прокуратуры в соответствии с ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе" проводят внешнюю экспертизу нормативных правовых актов по вопросам прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы; бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, деятельности государственных корпораций, фондов, иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона.

Согласно Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации" органы прокуратуры проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Следует полагать, что органы прокуратуры в обязательном порядке проводят внешнюю экспертизу только тех актов, которые соответствуют приведенным выше критериям обоих законов.

Кроме того, органы прокуратуры в обязательном порядке, как представляется, проводят внешнюю экспертизу нормативных правовых актов (проектов) при получении ими информации о выявлении уполномоченными субъектами в рамках внутренней экспертизы в названных актах (проектах) коррупциогенных факторов, устранение которых не входит в их компетенцию.

Выбор методики проведения экспертизы. Согласно ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе" эта экспертиза проводится на основе методики, установленной Правительством РФ. Однако данное положение прямо не распространено на независимую экспертизу. Видится, что в силу этого независимая экспертиза может проводиться как на основе указанной Методики, так и на основе иных методик, самостоятельно избираемых независимыми экспертами.

Порядок проведения экспертизы. Порядок установлен ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе". Для органов юстиции действует порядок, определенный Правительством РФ (Правила). Все остальные уполномоченные на проведение антикоррупционной экспертизы субъекты порядок ее проведения устанавливают сами, в том числе в собственных актах. Этот подход в целом приемлем. Однако представляется необходимым законодательно закрепить единый порядок проведения независимой экспертизы.

Антикоррупционная и правовая экспертизы. Антикоррупционная экспертиза дополнила обширный перечень экспертиз в нормотворческом и правоприменительном процессах. Думается, что не случайно проведение данной экспертизы в ч. 3 ст. 3 ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе" совмещается с проведением юридической экспертизы. Они действительно близки. В самом общем виде можно сказать, что у них разные "углы" зрения: у юридической экспертизы – законность (например, соответствие проверяемого акта актам с большей юридической силой, его принятие в пределах компетенции соответствующего органа и т.п.), у антикоррупционной – выявление нормативных дефектов, "благоприятствующих" коррупции (как случаи нарушения режима законности, так и вопросы целесообразного выбора той или иной нормативной модели). Важная составляющая правовой и антикоррупционной экспертиз - проверка актов (проектов актов) на предмет их соответствия правилам юридической техники.

Шесть из 17 коррупциогенных факторов, выделенных в Методике, полностью совпадают с параметрами, подлежащими оценке при проведении юридической экспертизы (подп. "б", "г", "е", "ж", "з" п. 8, подп. "а" п. 9 Методики). Еще пять коррупциогенных факторов совпадают частично с параметрами, оцениваемыми в рамках юридической экспертизы (подп. "а", "в", "и" п. 8, подп. "д", "ж" п. 9 Методики). Например, в подп. "в" п. 8 Методики в качестве коррупциогенного фактора называется наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, а именно неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований. Неопределенность требований – это одновременно правовой и коррупциогенный дефекты. А вот установление трудновыполнимых и обременительных требований, являющихся безусловным коррупциогенным фактором, не во всех случаях можно оценить как правовой дефект.

Другим примером частичного совпадения антикоррупционной и правовой экспертиз является оценка коллизионных норм (п. 10 Методики). Если в рамках юридической экспертизы коллизии оцениваются как дефекты, нарушающие режим законности, то в рамках антикоррупционной экспертизы они рассматриваются как коррупциогенные факторы только тогда, когда отсутствуют четкие правила их снятия, разрешения. Таким образом, при антикоррупционной экспертизе выявляется не только наличие (отсутствие) коллизий, но и наличие (отсутствие) правил их разрешения. Причем, с учетом формулировки Методики вполне можно ограничиться выявлением правил разрешения коллизий, поскольку, если они есть, наличие самих коллизий не означает коррупционности норм, их содержащих.

Остальные коррупциогенные факторы связаны с оценкой целесообразности проверяемых норм. Например, Методика в качестве коррупциогенного фактора называет отказ от конкурсных (аукционных) процедур в пользу закрепления административного порядка решения вопроса. В рамках юридической экспертизы это может оцениваться с точки зрения законности (предусмотрена ли обязательность конкурсной процедуры нормативно), а в рамках антикоррупционной экспертизы – исходя из предпочтительности конкурса для предотвращения коррупционных проявлений.

В процессе анализа законодательных и иных нормативных актов в рассматриваемом аспекте двойственности природы антикоррупционной экспертизы также рекомендуется обращать внимание и на две другие группы признаков, присущих коррупционности законодательства (помимо сферы контроля за действиями государственных служащих). Одна из них включает в себя признаки сугубо нормативной коррупциогенности - латентность (скрытость) посягательств, коррупциогенный мотив (цель) действий, противоправность действий, совершение действий официальным должностным лицом (служащим). Другая - юридические средства, создающие условия и допускающие коррупционные действия. Их закрепление и наличие в законах означает своего рода "первичную презумпцию" возможных действий – внешне легальных, а по сути – нелегальных [59].

Криминогенные факторы, представленные в обобщенном виде: множественность вариантов диспозиций правовых норм (обилие отсылочных, бланкетных диспозиций), следствием чего являются широкие возможности ведомственного и локального нормотворчества; наличие коллизий правовых норм, что создает возможности для применения той нормы, которая выгодна в конкретном случае; определение компетенции по формуле "вправе"; широта дискреционных полномочий, позволяющих действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств (чаще всего это относится к условиям (основаниям) и срокам принятия решения); риск чрезмерного административного усмотрения при принятии решений в условиях отсутствия открытых и четких процедур, отсутствия конкурсных процедур отбора; завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права либо открытый (примерный) перечень необходимых для этого документов.

Многие законодательные акты, как говорилось ранее, определяют компетенцию государственного органа (должностного лица) при помощи формулировок "вправе", "может". Это относится к любым видам полномочий – регистрационным, разрешительным, контрольным, юрисдикционным (может контролировать, может привлечь к ответственности, может выдать лицензию) и даже нормотворческим. Например, согласно ст. 29 Закона РФ о занятости населения в Российской Федерации органы службы занятости при необходимости могут оплачивать стоимость проезда (до места обучения и обратно) и расходы, связанные с проживанием граждан, направленных органами службы занятости на профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации в другую местность.

Последний коррупционный фактор сопровождает любого человека при решении многих вопросов (пенсионных, жилищных, медицинских, образовательных и т.д.) в силу многочисленности норм права, которые требуют от гражданина или фирмы слишком больших материальных и временных затрат при прохождении разрешительных или регистрационных процедур. Для многих единственный способ избежать бюрократической круговерти – заплатить "девушке", принимающей справки. Хотя куда действеннее другой путь – добиться, чтобы исчерпывающий перечень необходимых документов не заканчивался словами "и другие".

Конечно, не вызывает сомнения, что, для того чтобы законы принимались в интересах общества, а не конкретных людей или компаний, эксперты должны изучать каждый законопроект и попытаться предсказать, как он будет работать в жизни: насколько увеличатся очереди в канцеляриях, насколько больше придется людям собирать справок после принятия очередного закона, насколько вырастет бумагооборот у бюрократов. Нелишне, считает В. Куликов, узнать, кто проиграет, кто выиграет от нового закона, что станет делать проще, что сложнее. И главное – как подстроятся под новую схему коррупционеры, придумают ли что-нибудь, чтобы мзду взять и не попасться.

Безусловно, законы с однозначным пониманием ограничивают должностных лиц ролью технического исполнителя, регистратора обусловленных законом правоотношений, а не создателя их по своему усмотрению. Однако криминологи признают, что допускаемая криминогенность (коррупционность) – необходимое зло во имя преобладания позитивных результатов правотворчества, в том числе таких, как положительное влияние принятого закона на преступность.

Как следствие, в результате антикоррупционной экспертизы законодательный или иной нормативный акт (его проект) должен подвергаться необходимой корректировке либо для купирования отрицательных последствий требуется одновременное изменение уязвимого законодательства. Кроме того, ценность экспертизы состоит не только в прогнозировании коррупционных проявлений, хотя без этого невозможна сама экспертиза, но и в опережающей разработке профилактических мер строгих и четких правовых антикоррупционных способов, блокирующих или смягчающих возможные негативные последствия принимаемых решений. Так, в настоящее время уже ставится вопрос об активном использовании электронного документооборота в деятельности чиновников. По мнению Президента РФ, немаловажным инструментом в борьбе с коррупцией может стать электронная форма общения чиновников с населением, так как она практически исключает личный контакт и соответственно передачу взятки.

Экспертизу должны проводить специалисты в области применения анализируемого законодательного акта, квалификация которых состоит в том, чтобы на основе общетеоретических и специальных познаний, в том числе знаний практики применения законодательства, как позитивной, так и связанной с правонарушениями в данной области, осмыслить реальную степень возможности использовать соответствующие особенности нормативно-правовых формул в коррупционных целях.

Антикоррупционная экспертиза ни в коей мере не должна стать формальной процедурой правотворческой деятельности в силу общественно опасных последствий распространения коррупции, коими стали не только разложение государственного аппарата, дискредитация власти, но и противоправное нарушение защищаемых законом интересов государства, отдельных граждан, а также развращение населения, общества в целом, которое фактически сдалось перед данным социально-политическим феноменом и не в состоянии ему противостоять.

Логичным следствием приведенных рассуждений может стать определение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Это вид криминологической экспертизы, проводимой специалистами (экспертной комиссией) по выявлению заложенных в правовых нормах возможностей способствовать коррупционным проявлениям в процессе их реализации, результатом которой становится мотивированное заключение, содержащее помимо описания коррупционных факторов рекомендации, направленные на устранение или ограничение их действия.

Низкая эффективность уголовно-правовых средств борьбы с коррупцией выдвинула на первый план необходимость модернизации законодательства с целью устранения из него положений, способствующих коррупции, одним из направлений которых и должна стать антикоррупционная экспертиза.

Предметом антикоррупционной экспертизы могут быть как законодательные, так и подзаконные нормативные акты, причем как действующие, так и проекты. Хотя более предпочтительным представляется проведение экспертизы проектов нормативных актов, поскольку при выявлении наличия коррупционных факторов она позволяет своевременно устранить их либо разработать опережающие профилактические меры, купирующие их.

Единство общественной и правовой природы антикоррупционной экспертизы является определяющим для решения стоящих перед ней задач. В данном контексте особое значение должно уделяться формированию и внедрению системы мониторинга законодательства, которая нуждается в серьезной общественной поддержке. Это означает, что она должна непрерывно получать двусторонние оценки эффективности от сотрудников законодательной, исполнительной и судебной систем, с одной стороны, и от широких масс общества – с другой.

С учетом многосубъектности и многообъектности антикоррупционной экспертизы нормативные правовые акты и их проекты с целью выявления в них коррупциогенных факторов должны рассматриваться с учетом пределов ведения, полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, возможности принятия соответствующими органами власти как законов, так и подзаконных актов, во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами, при условии обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы и компетентности лиц, ее осуществляющих.

Эксперту для решения вопроса о необходимости проведения антикоррупционной экспертизы правового акта (проекта правового акта) в первую очередь необходимо установить, носит ли такой документ нормативный характер.

К сожалению, в действующем законодательстве отсутствуют понятия нормативного и ненормативного правового акта, в связи с чем при разграничении указанных правовых актов ориентируются на определение, данное в Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации", в котором под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм.

Судебные органы дают более точную характеристику нормативного правового акта. В частности, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 29 ноября 2007 г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" под нормативным правовым актом понимает письменный официальный документ, обладающий следующими существенными признаками: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Затем эксперту необходимо произвести предварительную оценку коррупциогенного потенциала анализируемого нормативного правового акта в целях осуществления дальнейшей целенаправленной работы над документом, в том числе с учетом возможности его дальнейшего правоприменения.

По мнению С.Н. Шевердяева, приоритетной антикоррупционной оценке должны подлежать нормативные правовые акты, которые связаны со следующими обстоятельствами:

а) принятие должностными лицами решений о перераспределении материально-финансовых ресурсов, в том числе в условиях конкурсных процедур;

б) принятие должностными лицами решений о выдаче или невыдаче разрешений, лицензий и других разрешительных документов;

в) принятие должностными лицами решений о наложении штрафных или иных санкций в результате проведения контрольных мероприятий;

г) принятие конечного решения представителем власти в отношении гражданина в отсутствие какого-либо внешнего контроля;

д) необходимость множественного согласования решения органа власти, получения множества виз и др. [60].

Далее необходимо произвести скрупулезное ознакомление с текстом экспертируемого нормативного правового акта, осуществить интеллектуальную оценку целесообразности и обоснованности его принятия, выполнить его юридический и структурно-функциональный анализ. При этом эксперт не должен ограничиваться исключительно прочтением текста и формальным поиском положений, подпадающих под формулировку коррупциогенных факторов; необходима серьезная аналитическая работа по их выявлению, оценке, идентификации и ликвидации. При осуществлении антикоррупционной экспертизы необходимо помнить, что необдуманное исключение какого-либо коррупциогенного фактора способно привести к неполноценности и порочности правовой нормы не только по существу, но и по юридико-техническим требованиям, а также к возникновению других коррупциогенных факторов.

В рамках системного подхода необходимо оценивать не отдельные нормы нормативного правового акта, в отношении которого проводится антикоррупционная экспертиза, а весь документ в целом, предмет его регулирования и его назначение с точки зрения поставленных целей и приоритетов, поскольку они могут быть неочевидны либо отличаться от установленных, большинство норм может носить декларативный характер, целесообразность принятия правового акта может отсутствовать, регулирование может оказаться избыточным либо, наоборот, недостаточным, положения такого акта могут ставить дополнительные административные барьеры, предъявлять заведомо невыполнимые требования к гражданам и организациям.

Необходимо произвести правовую оценку предмета правового регулирования правового акта, его целей, задач и формы такого документа, содержащихся в указанном акте норм, в том числе на предмет последствий их принятия либо отмены, их применения, возможности возникновения пробелов в правовом регулировании в результате изменения либо признания правового акта утратившим силу, соблюдения установленного Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством порядка принятия, опубликования (обнародования) правовых актов, а также осуществить анализ правового акта на соответствие требованиям юридической техники.

Кроме того, необходимо дополнительно проанализировать цели, задачи и предмет правового регулирования такого акта на предмет соблюдения прав и свобод человека и гражданина, их соответствия разграничению предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также основам конституционного строя Российской Федерации, выявить место акта среди других действующих в указанной сфере правовых актов и их соотношение, установить, во исполнение или в соответствии с каким федеральным или региональным правовым актом принят проходящий экспертизу нормативный правовой акт (проект нормативного правового акта).

Также следует оценить компетенцию органа власти на принятие правового акта с учетом действующего федерального и регионального законодательства, договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.

При осуществлении и правовой, и антикоррупционной экспертизы не следует забывать, что российское законодательство как совокупность действующих законов и иных правовых актов, регулирующих общественные отношения в различных сферах, представляет собой многоуровневое, сложное, противоречивое многоотраслевое формирование, имеющее огромное количество различных пробелов, нестыковок, дублирования, разночтений, устаревших, фактически не действующих, коллизионных норм.

Под юридическими коллизиями понимаются расхождения или противоречия между отдельными нормативно-правовыми актами, регулирующими одни и те же либо смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления компетентными органами и должностными лицами своих полномочий [61].

Как указывает М.А. Занина, еще римские юристы для разрешения столкновений правовых предписаний выработали три правила: иерархическое ("вышестоящий закон отменяет действие нижестоящего"), темпоральное ("последующий закон отменяет действие предыдущего") и содержательное ("специальный закон отменяет действие общего") [62].

Коллизионные нормы дают возможность органам власти и их должностным лицам по своему усмотрению выбирать подлежащую применению в каждом конкретном случае норму, тем самым подрывая основы правопорядка, создавая социальную напряженность и ведя в итоге к возникновению коррупционных проявлений в системе государственного и муниципального управления, запутывают правоприменителя, приводят к снижению эффективности законодательства, принятию неправомерных решений, препятствуют реализации целей правового регулирования.

В процессе осуществления антикоррупционной экспертизы необходимо с учетом указанных коллизионных правил осуществлять разрешение имеющихся в нормативных правовых актах и их проектах коллизий посредством принятия новых актов, внесения изменений в действующие или их отмены, официального разъяснения (толкования) отдельных правовых норм, систематизации, кодификации и оптимизации действующего законодательства. Кроме того, важно помимо экспертируемого нормативного правового акта проанализировать и иные нормативные правовые акты различного уровня не только в исследуемой, но и в смежных отраслях, установить отсутствие или наличие законодательно установленных правил выбора приоритетной правовой нормы, определить средства, способы и методы устранения возникшей правовой коллизии.

Необходимо также при осуществлении антикоррупционной экспертизы выявить причины возникновения коллизионных норм в правовом акте, обусловленные, как правило, социально-политическими пристрастиями, законодательными реформами, бессистемным изменением законодательства, отсутствием четкого взаимодействия в процессе осуществления нормотворческой деятельности, предвзятым толкованием, наличием правовых пробелов, законотворческих ошибок, декларативных, отсылочных и дублирующих норм, несоблюдением правил юридической техники и иными факторами.

Осуществление антикоррупционной экспертизы – сложная аналитическая задача; именно поэтому квалификация эксперта является ключевым вопросом эффективного проведения антикоррупционной экспертизы, поскольку для выявления и устранения коррупциогенных факторов необходимы наличие высокого профессионального уровня и обладание определенной совокупностью соответствующих знаний и опыта.

Компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), заложена ст. 2 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" в качестве одного из основных принципов организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. К сожалению, действующее законодательство не содержит требований к профессиональному уровню эксперта. По мнению С.В. Матковского, экспертизу должны проводить специалисты в области применения анализируемого законодательного акта, квалификация которых состоит в том, чтобы на основе общетеоретических и специальных познаний, в том числе знаний практики применения законодательства, как позитивной, так и связанной с правонарушениями в данной области, осмыслить реальную степень возможности использовать соответствующие особенности нормативно-правовых формул в коррупционных целях [63].

Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" предусмотрен еще один вид антикоррупционной экспертизы – независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), которая проводится аккредитованными Министерством юстиции Российской Федерации в качестве независимых экспертов юридическими и физическими лицами. Порядок такой аккредитации утвержден Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 31 марта 2009 г. № 92 "Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность".

В действующем Постановлении Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", ни в Приказе Министерства юстиции Российской Федерации от 31 марта 2009 г. № 92 "Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность" не установлены требования к лицам, претендующим на получение статуса независимого эксперта, что, несомненно, вызывает трудности в правоприменении. Полагаем, что этот правовой пробел требует скорейшего устранения.

Выявленные в результате проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) коррупциогенные факторы отражаются:

1) в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в установленном процессуальным законодательством порядке. При этом в требовании должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (его проекте) коррупциогенные факторы, а также предложены способы их устранения;

2) в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы федеральным органом исполнительной власти в области юстиции либо органами, организациями, их должностными лицами (в отношении принятых этими органами, организациями, их должностными лицами нормативных правовых актов (проектов таких актов) при проведении их юридической экспертизы и мониторинге их применения).

В заключении должно быть отражено наличие либо отсутствие в экспертируемом нормативном правовом акте коррупциогенных факторов, способствующих созданию условий для проявления коррупции, указаны проблемные структурные единицы правового акта (его проекта), должны содержаться предложения о способах и методах устранения выявленных в процессе осуществления антикоррупционной экспертизы положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.

Также в нем могут быть отражены вероятные отрицательные последствия сохранения в нормативном правовом акте (его проекте) положений, способствующих формированию условий для проявления коррупции, в том числе выявленные при осуществлении антикоррупционной экспертизы положения, которые к коррупционным факторам напрямую не относятся, но тем не менее могут поспособствовать созданию условий для проявления коррупции.

Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" предусматривает различные правовые режимы для документов, представляемых по результатам проведения антикоррупционной экспертизы.

Так, требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее десятидневного срока со дня его поступления и должно учитываться органом, организацией или должностным лицом, которые издали нормативный правовой акт. Требование, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа и должно учитываться органом, издавшим правовой акт.

Заключение, составляемое при проведении антикоррупционной экспертизы федеральным органом исполнительной власти в области юстиции либо органами, организациями, их должностными лицами (в отношении принятых этими органами, организациями, их должностными лицами нормативных правовых актов (проектов таких актов) при проведении их юридической экспертизы и мониторинге их применения), носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом.

В заключении по результатам осуществления независимой антикоррупционной экспертизы также должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (его проекте) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения. Такое заключение носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов.

Следует отметить, что существующая законодательная база в сфере осуществления антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов нуждается в совершенствовании. Необходимы единый системный подход к проведению такой экспертизы, формирование целостных принципов правового регулирования экспертной деятельности, установление четких критериев выявления и толкования коррупциогенных факторов, координация деятельности осуществляющих антикоррупционную экспертизу органов власти и институтов гражданского общества.

Методики проведения экспертизы. В целях организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по предупреждению включения в проекты нормативных правовых актов положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, а также по выявлению и устранению таких положений Постановлением Правительства России от 5 марта 2009 г. № 196 утверждена Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.

Основной задачей применения Методики является обеспечение проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов (далее – документы) в целях выявления в документах положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и предотвращения включения в них указанных положений (далее – экспертиза на коррупциогенность). Постановлением определены правила предупреждения и выявления при подготовке и принятии документов коррупционных факторов и коррупциогенных норм.

Коррупционными факторами признаются положения проектов документов, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении документов, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их.

Коррупциогенными нормами признаются положения проектов документов, содержащие коррупционные факторы.

Следует отметить, что из 19 федеральных органов исполнительной власти, издавших свой приказ о порядке проведения антикоррупционной экспертизы, подошли в какой-то степени по-разному. При этом на основании Указа Президента России от 12 мая 2008 г. № 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями на 4 марта 2010 г.) изменены полномочия федеральных министерств. Общее количество федеральных органов исполнительной власти на апрель 2010 г. составляло 81. Из них: министерств – 18, федеральных служб – 34 и федеральных агентств – 25. Подконтрольных Президенту России: министерств – 5, федеральных служб – 11, федеральных агентств – 4. Остальные находятся в ведении Правительства России (министерств – 13; федеральных служб – 23; агентств – 21). Перечисленные федеральные органы исполнительной власти не осуществляют свои нормотворческие обязанности по рассматриваемой проблеме.

Методика проведения антикоррупционной экспертизы

Техника проведения антикоррупционной экспертизы изложена в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96.

Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов осуществляется на основе тех же принципов, что и юридическая экспертиза в целом. Особое значение в этой работе имеет оценка проекта во взаимосвязи с действующими нормативными правовыми актами, сотрудничество с институтами гражданского общества, а также компетентность экспертов.

Все многообразие коррупциогенных факторов, которые могут содержаться в положениях проекта нормативного правового акта, может быть подразделено на две большие группы: 1) факторы, связанные с установлением необоснованно широких пределов усмотрения и предоставляющие возможность необоснованного исключения из общих правил; 2) факторы, содержащие неопределенные и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.

Первую группу коррупциогенных факторов составляют:

широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственных органов или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

определение компетенции по формуле «вправе» – диспозитивное установление возможности совершения государственными органами или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;

выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственного органа или органа местного самоуправления (их должностных лиц);

чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества — наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию государственных органов или органов местного самоуправления, принявших первоначальный нормативный правовой акт;

принятие нормативного правового акта за пределами компетенции — нарушение компетенции государственных органов или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;

заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий — установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;

отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения государственными органами или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

отказ от конкурсных (аукционных) процедур — закрепление административного порядка предоставления права (блага).

К коррупциогенным факторам, содержащим неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, относятся:

наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;

злоупотребление правом заявителя государственными органами или органами местного самоуправления (их должностными лицами) — отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;

юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Следует заметить, что содержащийся в Методике набор коррупциогенных факторов не носит исчерпывающего характера. В полной мере к ним можно отнести отсутствие мер ответственности за злоупотребление правом или за невыполнение обязанности, коллизии, которые имеют место в нормативных правовых актах, дозволяющих субъективный выбор поведения, и ряд других.

Поэтому проводя антикоррупционную экспертизу, исследователь полномочен выйти за пределы обозначенных нормативных параметров.

Для обеспечения достоверности и проверяемости результатов экспертизы на коррупциогенность необходимо проводить экспертизу каждой нормы проекта нормативного правового акта и излагать ее результаты единообразно с учетом состава и последовательности названных коррупциогенных факторов.

В процессе проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность могут использоваться различные инструменты — общелогический метод познания — анализ, методы опережающей информации, социологический метод, метод функционального анализа, экстраполяция, системный анализ, метод экспертных оценок, статистические методы [64].

В заключении юридической экспертизы на проект нормативного правового акта должны отражаться все выявленные положения документа, способствующие созданию условий для проявления коррупции, с указанием структурных единиц проекта (разделы, главы, статьи, части, пункты, подпункты, абзацы) и соответствующих коррупциогенных факторов.

Важно при этом опираться на выводы и предложения независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных актов.

Положения НПА, способствующие созданию условий для проявления коррупции, указываются в заключении по результатам проведения юридической экспертизы. Они устраняются на стадии доработки документа подразделением-разработчиком.

Недостатки Методики. Толковый словарь русского языка определяет методику как совокупность методов обучения чему-нибудь, практического выполнения чего-нибудь, а метод – как способ практического осуществления чего-нибудь, способ действовать, поступать каким-нибудь образом [65]. Однако Методика не содержит никаких методов практического выявления коррупциогенных факторов, никаких указаний на то, как действовать эксперту при анализе нормативного акта на коррупциогенность. Единственное практическое указание – рекомендация проводить экспертизу каждой нормы нормативного правового акта (п. 2). Методика ограничивается лишь приведением перечня коррупциогенных факторов без каких-либо советов, как именно их выявить.

Следующий существенный недостаток Методики состоит в том, что утвержденный в ней перечень коррупциогенных факторов является закрытым, исчерпывающим, что подтвердил Верховный Суд РФ в своем Определении от 16.03.2011 г. № 33-Г11-5. Вместе с тем коррупция по своей природе представляет собой изменчивое социальное явление, постоянно изобретаются новые коррупционные схемы, совершенствуются уже существующие. В результате тормозом для эффективного противодействия коррупции становится сама Методика. Необходимо отметить, что многие виды коррупциогенных факторов, разработанные в теории, например, такой, как избыточность правового регулирования, не вошли в утвержденный перечень.

В проекте Методики анализа коррупциогенности нормативных правовых актов, предложенном Центром стратегических разработок в 2004–2006 гг., указанный фактор содержался (он был назван как "ложные цели и приоритеты"). Для его выявления экспертам рекомендовалось оценивать целесообразность принятия акта, потому что избыточное нормативно-правовое регулирование может спровоцировать коррупционные проявления.

Другим распространенным коррупциогенным фактором, не нашедшим своего отражения в Методике, является наличие пробела правового регулирования.

Пробел в праве понимается как отсутствие (полное или частичное) правовых норм, на основании которых государственный или судебный орган мог бы решить вопрос о применении права в случае, подлежащем правовому регулированию.

Пробел в праве может появиться из-за того, что какая-то ситуация не была предусмотрена при разработке закона или стала результатом новых общественных отношений, возникших после издания конкретного закона. Пробел может быть устранен путем принятия нового нормативного правового акта или внесения изменений в действующее законодательство.

Наличие пробела создает благоприятную среду для коррупции, так как позволяет заинтересованным лицам произвольно толковать закон и совершать действия по собственному усмотрению.

Аналогичная ситуация сложилась с другим коррупциогенным фактором – коллизией нормативных правовых актов, который учитывался прежней редакцией Методики, но затем был исключен.

В теории государства и права под коллизией законов понимается расхождение по сути (столкновение) двух или более действующих нормативных актов, изданных по одному и тому же вопросу. Наличие коллизии в праве опасно тем, что создает возможность произвольного выбора нормы, подлежащей применению, что увеличивает риск коррупционных сделок.

Таким образом, необходимо дальнейшее совершенствование Методики. Одним из перспективных путей может стать отказ от исчерпывающего перечня коррупциогенных факторов. Представляется, что более правильным было бы дать в Методике определение коррупциогенного фактора, привести примерный перечень таких факторов и пошагово описать способы их выявления в тексте нормативного правового акта. При этом следует иметь в виду, что антикоррупционная экспертиза по своему предмету шире собственно правовой.

Первым шагом анализа нормативного правового акта на коррупциогенность должно стать определение предмета правового регулирования акта, т.е. тех общественных отношений, которые он будет регулировать. В разных общественных отношениях (экономических, социальных, государственной службы и т.п.) коррупция проявляется неодинаково: так, риск ее возникновения намного выше в сферах финансов, бюджетных отношений, собственности, чем в областях семейных отношений, воспитания, культуры. Антикоррупционная экспертиза должна проводиться не только с учетом предмета правового регулирования – она должна носить комплексный характер, так как невозможно выявить все коррупционные риски, анализируя, например, закон о бюджете только с точки зрения соблюдения юридико-технических правил, не обращаясь к данным экономических наук. В еще большей степени сказанное касается нормативных правовых актов, регулирующих сферу компьютерной информации, поскольку при их анализе необходимы не только юридические знания, но и понимание специфики функционирования виртуальной реальности. Таким образом, к проведению антикоррупционной экспертизы следует активно привлекать специалистов по экономике, социологии, управлению, информатике, психологии и др.

Особое внимание при проведении антикоррупционной экспертизы необходимо уделять, как уже было сказано выше, анализу целей и задач правового регулирования акта: на данном этапе выявляются коррупциогенные факторы, связанные с избыточностью правового регулирования.

Проверяемый нормативный правовой акт не может рассматриваться изолированно, в отрыве от всей системы правовых актов, частью которой он является. Как и при правовой экспертизе, необходимо определить его место в иерархии нормативных правовых актов, оценить компетенцию принявшего его органа, а также дать оценку соблюдения баланса интересов (например, публичного и частного).

Работа по выявлению коррупциогенных факторов будет намного эффективнее, если широко привлекать к ней независимых экспертов и общественные организации.

Следует отметить, что в настоящее время заключение по результатам антикоррупционной экспертизы имеет лишь рекомендательный характер для органа государственной власти, издавшего нормативный правовой акт, и устранение коррупциогенного фактора зависит от усмотрения этого органа. В связи с этим необходимо предусмотреть в Методике (а также внести изменения в действующее законодательство, в том числе в ст. 251 ГПК РФ) возможность обращения прокурора с заявлением в суд об оспаривании нормативного правового акта, если он содержит коррупциогенные факторы.

Подводя итог, следует заметить, что в действующем законодательстве, во многих научных работах, в сообщениях СМИ преобладает довольно упрощенный подход к проблеме коррупции, при котором все ее проявления рассматриваются исключительно как выражение "злой воли" государственных служащих и судей, а коррупциогенные факторы, имеющиеся в нормативных правовых актах, – как следствие юридико-технических недоработок. Подобный подход делает борьбу с коррупцией совершенно бесперспективной. Чтобы эффективно противодействовать какому-либо негативному общественному явлению, нужно прежде всего понимать его социальные, экономические, психологические, нравственные и духовные причины. Как отмечал Ю.А. Тихомиров, причины коррупции как опасного социального явления лежат в самом укладе жизни [66].

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Абрамова А.И., Рахманина Т.Н. О практике опубликования правовых актов субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2001. № 9.

2. Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: учеб. пособие: в 2 т. 5-е изд., перераб. и доп. М.: НОРМА: ИНФРА-М, 2014.

3. Авакьян С.А. Конституционное право России: избранные статьи. 2010–2016. Махачкала: Изд-во ДГУ, М.: Изд-во «Проспект», 2016.

4. Аверьянова Н.Н. Методика проведения экспертизы региональных правовых актов // Юридическое образование и наука. 2008. № 2.

5. Азизова В.Т. Механизм обеспечения единого правового пространства Российской Федерации: учеб. пособие. Махачкала, 2010.

6. Антикоррупционная политика: справочник / под ред. А.В. Малько. М., 2006.

7. Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов / сост. Е.Р. Россинская. М.: Проспект, 2013.

8. Арзамасов Ю.Г. Нормография: теория и методология нормотворчества: учебно-методич. пособ. М.: Академический проект, 2007.

9. Бобылев А.И. Современное толкование системы права и системы законодательства // Государство и право. 1998. № 2.

10. Васильев Ф.П., Оводов А.А. Современное состояние проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти // Юридический мир. 2010. № 8. С. 32–35.

11. Гулягин А.Ю. Экспертиза нормативных правовых актов как юридическое средство противодействия коррупции // Юридический мир. 2009. №12. С. 37–39.

12. Давыдов М.Л. Юридическая техника. Общая часть: учебник. М.: Проспект, 2015.

13. Егорова Н.Е. Федеральный закон в системе источников конституционного права РФ // Журнал российского права. 2008. № 2.

14. Журкина Е.В. Юридическая экспертиза нормативного правового акта как средство повышения эффективности законодательства: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009.

15. Казаченкова О.В. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов: правовые аспекты // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 3. С. 39–44.

16. Калинина Л.А. Лингвистическая экспертиза законопроектов: опыт, проблемы и перспективы. М., 1997.

17. Каменская Е.В., Рождествина А.А. Независимая антикоррупционная экспертиза: научно-практическое пособие. Подготовлено для системы «КонсультантПлюс», 2010.

18. Кашанина Т.В. Юридическая техника: учебник. М., 2008.

19. Керимов Д.А. Методология права: предмет, функции, проблемы философии права. М., 2008.

20. Кириенко Г.С., Бредихин А.Л. К вопросу о соотношении нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 1. С. 16–20.

21. Кирьянов А.Ю. Экспертиза нормативных правовых актов органов местного самоуправления на коррупциогенность: проблемы и перспективы // Российская юстиция. 2011. № 5. С. 2–4.

22. Ковалева Т.К. Некоторые проблемы проведения правовых экспертиз: особенности анализа вопросов конституционного и муниципального права при проведении due diligence // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 1.

23. Ковалевский В.И. Перспективы совершенствования методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Современное право. 2011. № 10. С. 30–32.

24. Конституционное пространство России: современное состояние и перспективы развития: материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 20-летию Конституции Российской Федерации и 10-летию Конституции Республики Дагестан (21–22 октября 2013, г. Махачкала) / отв. ред. С.А. Авакьян, Д.Ш. Пирбудагова. Махачкала, 2014.

25. Крусс В.И. Конституционализация права: основы теории. М.: Норма, ИНФРА-М, 2016.

26. Крусс В.И. Теория конституционного правопользования. М.: Норма, 2007.

27. Кудашкин А.В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика: научно-практическое пособие. М.: Норма, Инфра-М, 2012.

28. Кысыкова Г.Б. Соблюдение принципов проведения научной экспертизы проектов нормативных правовых актов как составляющая предупреждения законодательной преступности // Вестник Пермского Университета. Юридические науки. 2013. № 2. С. 217–221.

29. Ломакина Н.В. Юридическая экспертиза муниципальных правовых актов: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2013.

30. Магомедов Ш.Б. Конституционно-правовые проблемы обеспечения единого правового пространства в РФ: мониторинг регионального законодательства // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 5.

31. Магомедов Ш.Б., Закариев Я.А. К вопросу о механизме обеспечения единого правового пространства в Российской Федерации // Закон и право. 2010. №6.

32. Мамитова Н.В. Некоторые вопросы теории правовой экспертизы российского законодательства // Теория правовой экспертизы. Альманах. 2010. №1. С. 5–16.

33. Мамитова Н.В. Правовая экспертиза российского законодательства: вопросы теории и практики // Государство и право. 2010. № 11. С. 5–14.

34. Мамитова Н.В. Правовая экспертиза российского законодательства: учеб.-практ. пособие. М.: Норма ИНФРА-М, 2013.

35. Мамитова Н.В. Юридическая экспертиза в механизме модернизации российского законодательства: учеб.-практ. пособие. М.: Норма, ИНФРА-М, 2013.

36. Матковский С.В. Правовая природа антикоррупционной экспертизы // Российский следователь. 2008. № 24.

37. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / Э.В. Талапина, В.Н. Южаков. М.: Статут, 2009.

38. Методология юридической науки: состояние, проблемы, перспективы: сб. статей / под ред. М.Н. Марченко. Вып.1 М., 2005.

39. Миронов А.Н. Некоторые проблемы экспертизы нормативных правовых актов и пути их решения // Российская юстиция. 2009. № 12. С. 9–11.

40. Мониторинг регионального законодательства как механизм обеспечения единого правового пространства в Российской Федерации: материалы межрегионального круглого стола, 26 июня 2010 г., г. Махачкала / отв.ред.к.ю.н., доцент Д.Ш. Пирбудагова. Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2010.

41. Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество. М.: Проспект, 2011.

42. Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: научно-практ. пособие. М.: Проспект, 2011.

43. Надев Р.К. Правовая экспертиза законопроектов в Государственной Думе. М.: МГУ, 2005.

44. Немцева В.Б. Юридическое значение судебного решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов: монография. М.: Юрлитинформ, 2013.

45. Нормография: теория и методология нормотворчества: учебно-методическое пособие / под ред. Ю.Г. Арзамасова. М., 2007.

46. О юридической технике федеральных законов: сб. науч. ст. / отв. ред. Р.Ф. Васильев. М.: Изд-во МГУ, 2003.

47. Обеспечение единого правового пространства Российской Федерации: мониторинг регионального законодательства: отчет о деятельности Центра регионального законодательства при ФГБОУ ВПО «Дагестанский государственный университет» / под ред. к.ю.н., доц. Д.Ш. Пирбудаговой. Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2011.

48. Обеспечение единого правового пространства: мониторинг законодательства субъектов Российской Федерации: материалы всероссийской научно-практической конференции (26–28 сентября 2011 г., Махачкала) / отв. ред. С.А. Авакьян, Д.Ш. Пирбудагова. Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2011.

49. Оксамытный В.В. Юридическая компаративистика. М.: ЮНИТИ, 2015.

50. Ордина О.Н. Становление и развитие нормативных указов Президента Российской Федерации // Юридическое образование и наука. 2008. № 2.

51. Пирбудагова Д.Ш. Единое правовое пространство и проблемы обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. №18.

52. Пирбудагова Д.Ш. Теоретико-методологические и конституционно-правовые основы обеспечения единого правового пространства в РФ // Обеспечение единого правового пространства: мониторинг законодательства субъектов РФ: материалы всероссийской научно-практической конференции (26–28 сентября 2011 г., Махачкала) / отв. ред. С.А. Авакьян, Д.Ш. Пирбудагова. Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2011.

53. Пирбудагова Д.Ш., Азизова В.Т. Мониторинг регионального законодательства как механизм обеспечения единого правового пространства в РФ // Вестник ДГУ. 2012. Вып. 2.

54. Пирбудагова Д.Ш., Азизова В.Т. Правовое регулирование института общественной экспертизы нормативных правовых актов в Южном и Северо-Кавказском федеральных округах // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 11. С. 32–36.

55. Пирбудагова Д.Ш., Азизова В.Т. Теоретические и методологические аспекты обеспечения единого правового пространства Российской Федерации. Махачкала, 2010.

56. Пирбудагова Д.Ш., Габиева С.М., Гаджиева Х.В. Обеспечение единства правового пространства в условиях федеративной организации Российского государства: монография. М.: Nota bene, 2015.

57. Пирбудагова Д.Ш., Магомедов Ш.Б. Мониторинг единого правового пространства как доктринальное обоснование конституционно-правовой целостности Российской Федерации // Современное право. 2010. № 4.

58. Правотворческая политика в современное России: сб. науч. трудов / под общ. ред. А.В. Малько. Саратов, 2009.

59. Проблемы юридической техники: сб. статей / под ред. д.ю.н., проф., академика РАЕН и ПАНИ, Заслуженного деятеля науки РФ В.М. Баранова. Нижний Новгород, 2000.

60. Пугинский Б.И., Неверов О.Г. Правовая работа: учебник. М.: Зерцало-М, 2004.

61. Ралдугин Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов / под ред. Ю.А. Тихомирова, Д.Б. Горохова. М.: МГУ, 2008.

62. Рамазанова Э.Т. Анализ практики антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в Республики Дагестан // Юридический вестник ДГУ. 2014. № 2.

63. Рамазанова Э.Т. Проблема обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству (на примере Республики Дагестан) // Актуальные проблемы теории и истории права и государства на современном этапе: сб. науч. трудов VII Междунар. науч.-практ. конф. Кострома: Изд-во КГТУ, 2010.

64. Родионова О.Н. Антикоррупционная экспертиза // Российский юридический журнал. 2010. № 1. С. 158–162.

65. Рудольф фон Иеринг. Юридическая техника. М.: Статут, 2008.

66. Рузавин Г.И. Методология научного исследования. М.: ЮНИТИ, 1999.

67. Семенова Е.И. Антикоррупционная экспертиза как полиотраслевой вид юридически значимой деятельности // Административное и муниципальное право. 2011. № 6. С. 52–54.

68. Синцов Г.В. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: некоторые вопросы правового регулирования // Юридический мир. 2011. № 9. С. 19–21.

69. Современное правопонимание: курс лекций / отв. ред. д.ю.н., проф. Заслуженный деятель науки РФ М.Н. Марченко. М.: Норма ИНФРА-М, 2016.

70. Стародубцева И.А. Экспертиза нормативных правовых актов как способ предотвращения коллизий: особенности правового регулирования в субъектах Российской Федерации // Российская юстиция. 2012. № 9. С. 14–19.

71. Суворов Г.Н. Систематизация источников российского конституционного права // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 3. С. 3–6.

72. Сырых В.М. История и методология юридической науки: учебник. М.: Норма, 2013.

73. Таева Н.Е. Нормы конституционного права в системе правового регулирования Российской Федерации: монография. М.: Проспект, 2016.

74. Теоретико-методологические проблемы права: сб.ст. / под ред. д.ю.н., проф., Заслуженного деятеля науки РФ М.Н. Марченко. М.: Зерцало-М, 2007.

75. Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: учебное и научно-практическое пособие. М., 2001.

76. Третьякова Е.-Д.С. Соотношение юридической экспертизы и нормоконтроля (некоторые вопросы теории и практики) // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 9. С. 51–53.

77. Третьякова Е.-Д.С. Юридическая экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: конституционно-правовое исследование на материалах деятельности территориальных органов Министерства юстиции в субъектах Российской Федерации в пределах Сибирского федерального округа: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2010.

78. Федоров А.Ю. Юридическая экспертиза проектов нормативных правовых актов как направление повышения эффективности комплексного межотраслевого противодействия преступности // Право и экономика. 2012. №10.

79. Чиркин В.Е. Конституционная терминология: монография / Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: Норма: ИНФРА, 2013.

80. Чухвичев Д.В. Законодательная техника. 2-е М.: Изд-во ЮНИТИ-ДАНА, 2006, 2012.

81. Щепачев В.А. Проблемные вопросы методологии экспертизы проектов правовых актов. Муниципальный аспект // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. № 2. С. 12–14.

82. Юридическая техника: учеб. пособие по подготовке законопроектов и иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти / ИЗСП при Правительстве РФ; под ред. член-корр. Т.Я. Хабриевой, проф. Н.А. Власенко. М.: Эксмо, 2010.

83. Язык Закона / под ред. А.С. Пиголкина. М.: Юрид. лит., 1990.

Перечень рекомендуемых ресурсов информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»

1. Официальный сайт Президента РФ. URL: http://www. kremlin.ru

2. Сервер органов государственной власти Российской Федерации. URL: www.gov.ru

3. Официальный сайт Федерального Собрания РФ. URL: http://www.gov.ru/main/page7.html

4. Официальный сайт Государственной Думы ФС РФ. URL: http://www.duma.gov.ru/

5. Официальный сайт Верховного Суда Российской Федерации. URL: www.vsrf.ru

6. Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации. URL: www.ksrf.ru

7. Официальный сайт Министерства юстиции РФ. URL: http://minjust.ru/

8. Официальный сайт Центральной избирательной комиссии РФ. URL: http://www.cikrf.ru.

9. Официальный сайт Народного Собрания Республики Дагестан. URL: http://www.nsrd.ru

10. Официальный сайт журнала «Государство и право». URL: www.igpran.ru/rus/magazine/

11. Официальный сайт газеты «Российская газета». URL: www.rg.ru

12. Официальный сайт издательской группы «Юрист». URL: www.lawinfo.ru (раздел журнала «Конституционное и муниципальное право»).

13. Интернет-сайт Центра регионального законодательства при Дагестанском государственном университете. URL: www.regionlaw.ru

14. Справочная правовая система «КонсультантПлюс». URL: www.consultant.ru

15. Справочно-правовая система «Гарант». URL: http://www.garant.ru/

16. Электронная библиотека диссертаций Российской государственной библиотеки ЭБД РГБ. Включает полнотекстовые базы данных диссертаций. URL: http://diss.rsl.ru

17. Электронная библиотека образовательных и научных изданий Iqlib. URL: www.iqlib.ru

18. Университетская информационная система Россия. УИС РОССИЯ. URL: http://www.cir.ru

19. Интернет-библиотека СМИ Public.ru. URL: www.public.ru

20. Федеральный портал «Российское образование». URL: http://www.edu.ru/

21. Федеральное хранилище «Единая коллекция цифровых образовательных ресурсов». URL: http://school-collection.edu.ru/

22. Российский портал «Открытого образования». URL: http://www.openet.edu.ru

23. Сайт образовательных ресурсов Даггосуниверситета. URL: http://edu.icc.dgu.ru

24. Информационные ресурсы научной библиотеки Даггосуниверситета. URL: http://elib.dgu.ru (доступ через платформу Научной электронной библиотеки elibrary.ru).

25. Федеральный центр образовательного законодательства. -http://www.lexed.ru.

26. Открытая электронная библиотека. URL: http://www.diss.rsl.ru.

27. Научная электронная библиотека. URL: http://www.eLIBRARY.ru.

28. Все о праве. URL: http://www.allpravo.ru.

29. Юридическая литература по праву. URL: http://www.okpravo.info.

30. Юридический портал "Правопорядок". URL: http://www.oprave.ru.

31. Сайт научно-образовательного журнала «Юридический вестник Дагестанского государственного университета». URL: http://www.jurvestnik.dgu.ru

____________________________

[1] Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М.: Юристъ, 2002. С. 33.

[2] Авдеенкова М.П., Дмитриев Ю.А. Конституционное право в Российской Федерации: курс лекций: в 9 т. Т. 1. Основы теории конституционного права. М.: Весь Мир, 2005. С. 120.

[3] См.: Андреев И.С. Системный подход к понятию экспертизы нормативного правового акта // Журнал российского права. 2001. № 6. С. 51.

[4] Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 29 октября 2003 г. № 278 // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2003. № 11.

[6] Представляется такие виды обозначаемых в нормативных правовых актах экспертиз, как юридическая, юридико-техническая, правовая, и не отличающиеся предметом экспертизы именовать правовым.

[7] См.: Степанищев В.Ф. Роль органов юстиции в обеспечении единого правового пространства Российской Федерации: дис. ...канд. юрид. наук. Тюмень, 2003. С.7.

[8] См.: Ельцов Н.С. Юридическая экспертиза в практике работы органов юстиции // Российская юстиция. 2001. № 7. С. 54.

[9] См.: Зайцев Р.В. Виды судебного нормоконтроля // Российский судья. 2003. № 4. С. 4.

[10] См.: Качанов Р.Е. Судебный нормоконтроль в России: современные правотворческие и правоприменительные тенденции, пути совершенствования // Современное право. 2007. № 10. С. 27.

[11] См.: Зайцев Р.В. Указ. соч. С. 4–5.

[12] См.: Приказы Министерства юстиции Российской Федерации от 21 мая 2009 г. № 146 "Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", от 21 мая 2009 г. № 147 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации" // Российская газета. № 147. 2009. 27 мая.

[13] См.: Замотаева Е.К. Судебный нормоконтроль как способ разрешения конституционно-правовых споров в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 9.

[14] См., например: Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации: учеб. пособие. М., 1998. С. 23, 25, 81, 259, 269, 304; Авакьян С.А. Проблемы теории и практики конституционного контроля и правосудия // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1995. № 4. С. 22–24.

[15] По этому вопросу см. также: Юридическая экспертиза проектов нормативных правовых актов и подготовка заключений по ее результатам в системе МВД России / под ред. В. В. Черникова. М., 2001.

[16] См. об этом: Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: материалы Международного научно-практического круглого стола / под ред. В.М. Баранова, И. М. Мацкевича. М.: Проспект, 2009; Баранов В.М. Истинность норм советского права. Проблемы теории и практики. Саратов, 1989. С. 365.

[17] См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1986. С. 794.

[18] Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 50, ст. 1740; Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31, ст. 3804; 2002. № 50, ст. 4926.

[19] По данному вопросу см.: Мамонов В. А., Розенталь Д. Э. Практическая стилистика современного русского языка. М., 1957; Ушаков А. А. Право и язык. Избранное. М., 2008; Язык закона / под ред. А. С. Пиголкина М., 1990; Власенко Н. А. Язык права. Иркутск, 1997. С. 48—128; Власенко Н. А., Стародубцев С. В. Основные теории юридических документов. М, 2006; Каргин К. В. Юридические документы. М., 2008; Нормография / под ред. Ю. Г. Арзамасцева. М., 2007.

[20] См.: Краткий философский словарь / под ред. А. П. Алексеева. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2005. С. 296.

[21] См.: Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. М., 2008; Толковый словарь русского языка / под ред. Д. Н. Ушакова. Т. I—V. М., 2000; Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Танковый словарь русского языка: 20 000 слов и фразеологических выражений. М., 2004; Фразеологический словарь русского языка; Свыше 4000 словарных статей / А. А. Воинова, В. П. Жуков, А.И. Молотков, А.И. Федотов. 4-е изд., стереотип. М., 1986; Черных П.Я. Историко-этимологический словарь современного русского языка; 13560 слов. Т. 1—2. 2-е изд., стереотип. М., 1994; Большой толковый словарь русского языка / под ред. С. А. Кузнецова. СПб., 2001; Александрова З.Е. Словарь синонимов русского языка: практ. справочник. 11 000 синоним. рядов / 14-изд., стереотип. М., 2006; Словарь трудностей современного русского языка. СПб., 2004; Словарь-справочник по российскому законодательству: термины, понятия, определения / сост. Л.Ф. Ант и др. М., 1998; Словарь-справочник терминов и определений российского законодательства по обороне и безопасности. М., 2003; Крысин А. П. Толковый словарь иноязычных слов. М., 2006; Юридический энциклопедический словарь / гл. ред. О.Е. Кутафин. М., 2003; Юридический энциклопедический словарь / отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2006; Словарь-справочник понятий и определений модельного законодательства для государств-участников Содружества Независимых Государств / под ред. С.М. Миронова. М., 2006; Интеллектуальная собственность в терминах, понятиях и определениях федерального законодательства: словарь-справочник / под общ. ред. С.М. Миронова. М., 2008; Финансовое законодательство в терминах, понятиях определениях: словарь-справочник / сост. Л.Ф. Апт, Т.А. Дорофеева, О.В. Денисова, В. М. Лазарев. М., 2009.

[22] См.: Власенко Н.А. Жаргоны в праве: пределы и техника использования; Проблемы эрилической техники / под ред. В.М. Богданова. Н. Новгород, 2000. С. 264–270.

[23] См.: Справочник по оформлению нормативных правовых актов в Администрации Президента Российской Федерации. М.: ГПУ Президента Российской Федерации, 2006.

[24] См. об этом: Конкретизация законодательства как технико-юридический прием нормотворческой, интерпретационной, правоприменительной практики. Н. Новгород, 2002.

[25] Гегель Г. В. Ф. Феноменология духа // Соч. Т. IV. М., 1959. С. 38.

[26] Подробный ответ относительно понимания дефиниций, их значений в законодательстве, требованиях, предъявляемых к ним, можно найти в кн.: Законодательная дефиниция: логико-гносеологические, политико-юридические, морально-психологические и практические проблемы. Материалы международного круглого стола / под ред. В.М. Баранова, П.С. Пацуркивского, Г.О. Матюшкина. H. Новгород, 2007; Мелькин А.А. Формирование юридических понятий в Российской правовой системе: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.

[27] Вестник Тульской областной Думы. 2003. № 6–8; 2007. № 11–12 (ч. 4).

[28] См., напр.: Словарь-справочник по российскому законодательству: термины, понятия, определения / сост. Л.Ф. Апт и др. М., 1998; Криминология: словарь / под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб., 1999; Словарь-справочник терминов и определений российского законодательства по обороне и безопасности / под ред. В.А. Озерова. М., 2003; Перечень основных терминов, используемых в антикоррупционном законодательстве: сб. материалов о противодействии коррупции. М., 2009. С. 495–504; Словарь терминов и определений по административному праву, финансовому праву, информационному праву и административной деятельности органов внутренних дел / авт.-сост. В.В. Кардашевский и др. М., 2009; Парламентский глоссарий / авт.-сост. А.X. Саидов, Т.Я. Хабриева. М., 2008.

[29] См.: Розенталь Д.Э., Джанджакова Е.В., Кабанова И.П. Справочник по правописанию, произношению, литературному редактированию. М., 1994. С. 362.

[30] См.: Розенталь Д. Э. Справочник по правописанию и литературной правке. 11-е изд. М., 2006; Краткий справочник по написанию отдельных наименований, слов и словосочетаний при подготовке документов. Подготовлен ОИД МВД России и согласован с Институтом русского языка им. В.В. Виноградова М., 2007; Правила русской орфографии и пунктуации. Полный академический справочник / под ред. В.В. Лопатина. М., 2006; Соловьев Н.В. Словарь правильной русской речи: ок. 85000 слов; более 400 коммент. М.: Изд-во ACT, 2004; Петрова И. Л. Синтаксис в праве. Владимир, 2007.

[31] См. об этом: Гетманов А.Д. Учебник по логике. М., 1994; Свинцов В.Я. Логика. М., 1987.

[32] См.: Бабаев В. К. Советское право как логическая система. М., 1978. С. 12–16; Черданцев А.Ф. Логико-языковые феномены в праве, юридической науке и практике. Екатеринбург, 1993. С. 20–22; Сырых В.М. Логические основания общей теории права. Т. 1. Элементы актов. М., 2000. С. 140–142; Т. 2. Логика правового исследования. М., 2004.

[33] См.: Чухвичев Д.В. Логика, стиль и язык закона // Право и политика. 2005. № 2. С. 140–151.

[34] См.: Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С. 176, 222, 322, 546–547, 686–687; Юридическая энциклопедия / под ред. Б.Н. Топорнина. М., 2001. С. 1219; Власенко Н.А. Текст юридических документов: методология исследования // Современные методы исследования в правоведении. Саратов, 2007. С. 500–503.

[35] Более подробно об этом см.: Баранов В. М., Кузнецов А. П., Изосимов С. В. и др. Примечания в российском праве. Н. Новгород, 2005.

[36] См.: Губаева Т.В. Словесность в юриспруденции : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1997. С. 7; Хабибуллина Н.И. Язык закона и его постижение в процессе языкового толкования права: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 8-19.

[37] См.: Язык закона / под ред. А.С. Пиголкина. М., 1990. С. 9.

[38] См. об этом: Парламентское право России / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2003. С. 47–53; Булаков О. П., Рязанцев И.П. Парламентское право: куpc лекций. М., 2007. С. 18.

[39] Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. № 50, ст. 1790.

[40] Российские вести. 1992. № 11; САПП. 1993. № 16, ст. 1348.

[41] Сведения о должностных лицах федерального органа исполнительной власти, ответственных за сопровождение нормативного правового акта в Минюсте России, могут быть отражены в сопроводительном письме, с которым данный нормативный правовой акт направляется в Минюст России.

[42] См.: Нарутто С.В. Основные правила юридической техники разработки концепции муниципальных нормативных правовых актов по самоорганизации населения / С.В. Нарутто, А.С. Пиголкин, Л.А. Плотникова. Хабаровск, 2003. С. 12.

[43] См.: Васильев М.А. Нормотворческий процесс в муниципальных образованиях: организация и технология / М.А. Васильев. Обнинск, 2002. С. 28.

[44] См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право: учебник. М., 2004. С. 90–94.

[45] См.: Васильев М.А. Нормотворческий процесс в муниципальных образованиях: организация и технологии. Обнинск, 2002. С. 30–32.

[46] См.: Авакьян С.А. Особенности российской правовой модели местного самоуправления и пути ее совершенствования (доклад на научном семинаре 10 апреля 2007 г. в ИГП РАН). Издание Государственной Думы. М., 2008.

[47] См.: Золотухина Т.А. Правотворческая политика Российского государства // История государства и права. 2008. № 15.

[48] См.: Тихомиров Ю.А. О правилах законодательной техники // Журнал российского права. 1999. № 11.

[49] См.: О Рекомендациях по подготовке и оформлению проектов федеральных законов: письмо Минюста РФ от 23 февраля 2000 г. № 1187-ЭР. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

[50] Андреева Л.А. Роль регионального законодателя в формировании нормативной базы и организации нормотворческого процесса органов местного самоуправления // Социально-экономические и правовые проблемы развития региона: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (Макаркин. научн. чтения) / под ред. А.В. Захряпина, Н.П. Макаркина и др. Саранск, 2010. С. 306–309.

[51] Андреева Л.А., Науменко Ф.П. Антикоррупционный анализ нормативного правового акта (на примере Новгородской области) // Безопасность бизнеса. 2010. № 3. С. 36–39.

[52] См.: Лунеев В.В. Правовое регулирование общественных отношений – важный фактор предупреждения организованной и коррупционной преступности (тезисы доклада) // Государство и право. 2001. № 5. С. 106–112.

[53] Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

[54] Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

[55] Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

[56] Каменская Е.В., Рождествина А.А. Независимая антикоррупционная экспертиза: научно-практическое пособие. Доступ из справ.-правовой системы "Гарант", 2010.

[57] Гулягин А.Ю. Экспертиза нормативно-правовых актов как юридическое средство противодействия коррупции // Юридический мир. 2009. № 12. С. 39.

[58] Дополнительно см.: Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: приказ Минюста России от 29 октября 2003 г. № 278 (в ред. Приказов Минюста России от 6 мая 2005 г. № 59, от 9 марта 2007 г. № 46, от 26 августа 2008 г. № 18). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

[59] См.: Тихомиров Ю. Преодолевать коррупциогенность законодательства // Право и экономика. 2004. № 5. С. 3.

[60] Шевердяев С.Н. Формирование основ правового регулирования антикоррупционной экспертизы нормативных актов и вопросы совершенствования официальной методики ее проведения // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 20. С. 7.

[61] Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М.: Юристъ, 2004. С. 359.

[62] Занина М.А. Проблемы разрешения коллизий норм права равной юридической силы в современном российском праве // Законодательство и экономика. 2010. № 4. С. 23.

[63] Матковский С.В. Правовая природа антикоррупционной экспертизы // Российский следователь. 2008. № 24. С. 29.

[64] См. об этом: Правовые акты: антикоррупционный анализ / отв. ред. В.Н. Найденко, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева. М., 2010; Краснов В.М., Талапина Э.В., Тихомиров Ю.А. и др. Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта / под ред. В.Н. Кракова. М., 2004.

[65] Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений. М., 1999.

[66] См.: Тихомиров Ю.А. Правовые меры противодействия коррупции // Журнал российского права. 2007. № 9. С. 38.

ОГЛАВЛЕНИЕ