Лекции № 4.

Правовые основы управления природопользованием и охраной окружающей среды.

1.       Понятие и виды управления природопользованием и охраной окружающей среды.

2.       Функции  управления природопользованием и охраной окружающей среды.

3.       Система органов государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

 

1.                     Понятие и виды управления природопользованием и охраной окружающей среды.

По мнению Крассова О.И., управление природопользованием и охраной окружающей среды представляет собой исполнительно-распорядительную деятельность государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, основной целью которого является организация обеспечения сохранения окружающей среды, ее восстановления и обеспечения экологической безопасности.

Бринчук М.М. определяет управление природопользованием и охраной окружающей среды  как совокупность осуществляемых уполномоченными субъектами действий, направленных на исполнение требований экологического законодательства.

По Боголюбову С.А.  экологического управления  представляет собой совокупность органов и способов осуществления охраны окружающей среды в РФ.

Управление природопользованием и охраной окружающей среды можно определить как совокупность компетенций уполномоченных органов и их должностных лиц в сфере рационального природопользования и охраны окружающей среды.

Целью управления  является обеспечение  соблюдение требований экологического законодательства. 

В зависимости от статуса осуществляющих управление в сфере природопользования субъектов, М.М. Бринчук выделяет несколько его видов. Это государственное, ведомственное (отраслевое), производственное, общественное и муниципальное управление. Каждому виду свойственны специфические методы, способы и задачи.

Отраслевое (ведомственное) управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется министерствами, государственными комитетами, федеральными службами в пределах своей отрасли или сферы деятельности, если такая деятельность связана с природопользованием или вредным воздействием на окружающую среду. 

Общественное управление природопользованием и охраной окружающей среды  осуществляется общественными формированиями и гражданами.  Наиболее значимыми функциями общественного управления являются участие граждан и общественных формирований в подготовке экологически значимых хозяйственных решений в рамках оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, в принятии таких решений посредством проведения общественной экологической экспертизы, экологическое просвещение и контроль.
        Производственное управление осуществляется в рамках определенного предприятия или организации по соблюдению экологических нормативов и требований экологического законодательства. Содержание производственного управления природопользованием и охраной окружающей среды определяется практическими задачами, стоящими перед каждым юридическим лицом (предприятием) по выполнению адресованных ему правовых экологических требований. Эти задачи с учетом специфики предприятий могут быть связаны с обеспечением рационального использования недр, лесных ресурсов, с охраной водных объектов, атмосферного воздуха, обращением с производственными отходами и др. Наиболее специфическими функциями производственного управления являются планирование, учет вредных воздействий на природу, координация природоохранительной деятельности различных подразделений, экологический контроль. Управление осуществляется как функциональными службами (инженера, механика, технолога, энергетика, сбыта, контроля), руководителями производственных подразделений, так и специально создаваемыми отделами (службами) по охране природы. Производственное управление природопользованием и охраной окружающей среды регулируется преимущественно локальными актами, то есть актами предприятия, с учетом его специфики.
     Муниципальное управление природопользованием и охраной окружающей среды направлено на решение местных экологических проблем и  осуществляется исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления на всей территории России. 

К ведению местного самоуправления относятся:

- владение, пользование и распоряжение природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности;

- обеспечение санитарного благополучия населения;

-регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

- контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

- регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

- благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

- участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

- организация и содержание муниципальной информационной службы.

Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды означает реализацию всеми уполномоченными на то органами и лицами в рамках своей компетенции экологической политики, которая проводится в соответствии с действующим законодательством, концепциями и стратегиями, принятыми в установленном порядке. 

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды строится на основе  следующих принципов:
  - законности управления;

- комплексного (всестороннего) подхода к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды;
- сочетания бассейнового и административно-территориального принципов организации управления природопользованием и охраной окружающей среды;

- разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций при организации деятельности специально уполномоченных государственных органов;

- наиболее эффективного исполнения требований законодательства об окружающей среде в рамках реально существующих экономических и иных возможностей.

2.                     Функции государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды.

Функция управления - это постоянное направление деятельности по обеспечению эффективной охраны окружающей среды и рационального природопользования.

Социальные, экономические, экологические и научно технические требования, которые предъявляются к организации охраны окружающей среды, определяют содержание функций управления.

К числу функций управления относятся:

- подзаконное нормотворчество;

- создание системы органов управления в сфере взаимодействия общества и природы;

- координация деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды;

- экологическое планирование;

- экологическое нормирование;

- экотехническая регламентация;

- экологическая стандартизация;

- оценка воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду;

- государственная экологическая экспертиза;

-  лицензирование в сфере охраны окружающей среды;

- экологическая сертификация;

- экологический аудит;

-экологический мониторинг;

- учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных                       воздействий;
- экологическое воспитание и образование;

- проведение научных исследований по вопросам окружающей среды;

- экологический   контроль.

3.                     Система органов государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Система органов управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды представляет собой совокупность органов, наделенных конкретной компетенцией для осуществления основных управленческих функций.

Органы государственного управления  природопользования и охраны окружающей среды в зависимости от их компетенции можно подразделить на  органы общей и специальной компетенции.

Органы общей компетенции выделены в особый вид в силу того, что решение вопросов в сфере охраны окружающей среды, во-первых, не является специальной функцией этих органов, а во-вторых, решения данных органов распространяются на всех граждан и различные учреждения, предприятия и организации, находящиеся в пределах территории юрисдикции органов общего управления и, в-третьих, они осуществляют деятельность по охране окружающей среды наряду с решением других задач, отнесенных к их компетенции и не имеющих прямого отношения к экологии, - развитие экономики, управление развитием социальной сферы (здравоохранение, образование и др.), культуры, обороны, космоса и т.д.

Компетенция органов этой подсистемы определена в Конституции РФ и конституциях субъектов Федерации (базовая), а также в общих и специальных актах экологического законодательства, в которых имеются главы о полномочиях соответствующих субъектов. 

К органам общей компетенции относятся Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. Эти органы определяют основные на­правления природоохранной политики, утверждают экологические про­граммы, обеспечивают экологическую безопасность, устанавливают правовые основы и нормы в пределах своей компетенции, и т.д. 

Природоохранительная деятельность Президента России регулируется многими актами, включая Конституцию РФ. К важнейшим функциям управленческой деятельности Президента, предусмотренных Конституцией, можно отнести определение основных направлений внутренней и внешней экологической политики государства; издание нормативных правовых актов в данной области; организацию системы федеральных органов исполнительной власти в РФ; гарантии соблюдения экологических прав граждан; обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в области экологического управления.  в области природопользования и охраны окружающей среды.

Компетенция Правительства РФ и правительств (администраций) субъектов Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды определена многими нормативными правовыми актами. Основными актами общего характера являются Конституция РФ, Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Конкретные полномочия этих органов по вопросам природопользования и охраны окружающей среды определяются многими актами специального характера - федеральными и региональными законами, указами Президента РФ и др.

Так, в соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство России:

·                          обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии;

·                          осуществляет управление федеральной собственностью на природные ресурсы;

·                          проводит меры по обеспечению законности, осуществлению экологических прав граждан и др.

К специализированным относятся органы, созданные исключительно для решения задач в сфере взаимодействия общества и природы. На специализированные органы управления, действующие на разных уровнях, возложены наиболее ответственные функции, связанные с экологическим нормированием, экспертизой, лицензированием, экспертизой, сертификацией, контролем и т.д. В настоящее время специально уполномоченные государственные органы в области природопользования и охраны окружающей среды включают:

·  федеральные министерства;

·  федеральные агентства;

·  федеральные службы.

В соответствии с Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г.   «О структуре федеральных органов исполнительной власти»  в настоящее время специально уполномоченными государственными органами в данной сфере являются:

1.                     Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации

·                          Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды

·                          Федеральная служба по надзору в сфере природопользования

·                          Федеральное агентство водных ресурсов

·                          Федеральное агентство по недропользованию.

·                          Федеральное агентство лесного хозяйства

2.                     Министерство сельского хозяйства РФ

·                          Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору

·                          Федеральное агентство по рыболовству

3.                     Министерство экономического развития РФ

·                          Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии

·                          Федеральное агентство по управлению государственным имуществом

4.                      Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.