ЛЕКЦИЯ 11. СОЦИАЛЬНО–ЭКОНОМИЧЕСКИЕ МЕХАНИЗМЫ
РЕАЛИЗАЦИИ
СТРАТЕГИИ СОХРАНЕНИЯ БИОРАЗНООБРАЗИЯ РОССИИ.
1. Принципы использования
социально–экономических механизмов для сохранения биоразнообразия
2. Основные социальные группы и их
особенности.
5. Организация применения
законодательства
6. Правоохранительная деятельность
7. Специальные эколого-экономические
механизмы
8. Совершенствование системы
управления в области сохранения и использования биоразнообразия
Национальная Стратегия сохранения биоразнообразия России принята на
Национальном Форуме по сохранению живой природы России (Москва, июнь 2001).
Подготовка Стратегии осуществлялась четыре года. На разных стадиях прошло
обсуждение в министерствах и ведомствах, на слушаньях в Государственной Думе
(дважды), рассылалась крупнейшим российским компаниям и неправительственным
организациям (дважды). Широкой общественности основные положения Национальной
Стратегии представлялись на Первом Национальном Форуме по биоразнообразию
(Москва, май 1999), на Втором Съезде по охране природы России (Саратов, июнь
1999), на Международной конференции «Изучение и охрана разнообразия фауны,
флоры и основных экосистем Евразии» (Москва, апрель 1999). Перед принятием
Стратегия обсуждалась специально организованной в Интернет электронной
конференцией.
Стратегия рассматривается как совокупность экспертно выделенных
приоритетных направлений деятельности государственных, коммерческих, научных и
общественных структур по сохранению живой природы России. Принятый документ
имеет статус рамочного для всех секторов общества России. Каждый сектор или
структура общества – будь то государство, бизнес, неправительственные
организации, церковь, творческие союзы и отдельные граждане – могут сверять с
Национальной Стратегией свою деятельность, программные документы и мероприятия.
При этом используются те положения Стратегии, которые относятся к интересам и
компетенции каждого участника.
1. Принципы использования социально–экономических механизмов для сохранения биоразнообразия
Согласно общему подходу к сохранению биоразнообразия и цели Стратегии выделяются следующие принципы использования
социально-экономических механизмов для сохранения биоразнообразия.
·
Биоразнообразие
должно быть включено в систему социально-экономических отношений как ценнейший
компонент национального достояния, необходимое условие национальной и
общечеловеческой безопасности. Сохранение биоразнообразия должно
рассматриваться как одно из приоритетных направлений деятельности государства и
общества.
·
Стратегия сохранения биоразнообразия должна быть
взаимоувязана со стратегией перехода России к устойчивому развитию, а также со
стратегиями развития других сфер жизни страны – экономики, права, социального
обеспечения, культуры, образования, экологической политики и т.д. Задачи
сохранения биоразнообразия должны предусматриваться в программах, планах и
прогнозах для всех сфер жизни страны, на всех уровнях государственной
структуры.
·
Социально-экономические
механизмы реализации Стратегии должны регулировать деятельность всех
хозяйственных и иных структур в части, которая прямо или косвенно влияет на
состояние биоразнообразия.
·
Сохранение
биоразнообразия требует внедрения норм и принципов сохранения живой природы в
систему базовых принципов организации производства и принимаемых всеми
социальными группами правил поведения, ставших элементом культуры. Успешное
решение задачи сохранения биоразнообразия требует национального консенсуса всех
государственных, общественных и коммерческих структур, организованно выражающие
интересы разных групп населения. Согласие достигается политическими,
экономическими, организационными, законодательными, образовательными и
пропагандистскими мерами.
·
Необходимым
условием реализации Стратегии является формирование широкой системы
партнерства. Расширение круга партнеров, осознающих свою роль
в сохранении биоразнообразия и активно участвующих в этом, должно идти за счет
привлечения к реализации Стратегии нетрадиционных участников: средств массовой
информации, вооруженных сил, пограничной службы, ресурсодобывающих
компаний, структур малого бизнеса, различных общественных объединений,
религиозных конфессий и др. Их привлечение достигается, с одной стороны,
созданием стимулов и налоговых льгот, а с другой – формированием общественного
мнения и внедрением в культуру идеалов гармоничного мира, основанного на
сохранении биоразнообразия.
·
Для
решения задач сохранения и устойчивого использования биоразнообразия необходима
полная открытость информации о его состоянии и угрожающих
ему факторах. Важнейшим условием эффективной работы всех
социально-экономических механизмов является организация системы информирования
населения о состоянии биоразнообразия и проблемах его сохранения.
·
Сохранение
и устойчивое использование биоразнообразия возможно только на основе широкого
участия граждан и общественных организаций в процессе принятия экологически
значимых решений, создания эффективной системы общественно-государственного
управления природными ресурсами.
·
Использование
социально-экономических механизмов и принятие управленческих решений должны
базироваться на принципе оптимизации отношений природной и
социально-экономической подсистем, основанного на признании невозможности
устойчивого существования любой из них при деградации другой. Конкретные
решения должны учитывать как интересы населения, так и требования сохранения
биоразнообразия.
·
Социально-экономические
механизмы должны учитывать иерархическую структуру биосистем и соответствовать
пространственным масштабам объектов сохранения – популяций, видов, сообществ,
экосистем и их территориальных комплексов.
·
Социально-экономические
механизмы должны учитывать временной масштаб процессов, происходящих в социоэкосистемах, отдаленные последствия принимаемых
решений, включая как долговременные выгоды от сохранения биоразнообразия, так и
возможность проявления в будущем негативных последствий от его нарушения.
·
Необходимо
учитывать высокий риск в принятии решений,
обусловленный сложностью и нестационарностью социоэкосистем,
отсутствием полного понимания законов их функционирования. Минимизации риска
принятия неправильных решений основывается на следующих принципах:
-
оперативного
реагирования системы управления на изменения состояния биоразнообразия;
-
презумпции
потенциальной экологической опасности хозяйственной деятельности, требующего,
чтобы перед началом реализации любого проекта была доказана его экологическая
безопасность;
-
предосторожности,
то есть принятии специальных мер, направленных на предотвращение негативного
влияния хозяйственной деятельности на биоразнообразия даже в тех случаях, когда
причинно-следственная связь между хозяйственной деятельностью и негативными
изменениями биоразнообразия не доказана.
·
При
реализации Стратегии следует руководствоваться принципом расширения сферы
использования известных, апробированных социально-экономических механизмов,
повышения эффективности их действия в направлении цели Стратегии. Использование
совершенно новых форм социально-экономических механизмов оправдано лишь в том
случае, если цель не может быть достигнута имеющимися средствами или очевидна
их неэффективность.
·
Основой
для построения социально-экономических механизмов для сохранения
биоразнообразия должен быть принцип нормирования состояния окружающей среды и
воздействий на нее хозяйственных и иных структур. Исходя из
этого принципа формируются:
-
административные
механизмы, непосредственно реализующие систему запретов и ограничений;
-
экономические механизмы, корректирующие
экономические интересы хозяйствующих субъектов (система налогообложения);
-
механизмы
смешанного типа (лицензирование, сертификация).
Формирование общественного сознания,
образование и пропаганда
Современная ситуация характеризуется:
ü
большим
разнообразием социальных, религиозных, национальных особенностей общественного
сознания в разных группах населения;
ü
преобладанием
потребительского отношения к природе, широким распространением среди населения
ориентации на использование природных ресурсов, низким уровнем биологической
грамотности и непониманием важности сохранения биоразнообразия, уменьшением
внимания к экологическими проблемам;
ü
быстрыми
изменениями общественного мнения в условиях социальных и экономических реформ.
Основные задачи общественного сознания для сохранения биоразнообразия:
-
Формирование
экологической культуры населения и выработка экологического императива для всех
слоев общества, внедрение норм и принципов сохранения разнообразия живой
природы в практику принятия решений на всех уровнях управления, организацию
производства, повседневную жизнь людей.
-
Формирование
ответственной и активной позиции граждан страны в области сохранения
биоразнообразия – расширение участия населения в принятии экологически значимых
решений, контроле состояния биоразнообразия, реализации природоохранных
проектов. Повышение престижности профессий, связанных с сохранением живой
природы.
-
Развитие
гуманного отношения к живой природе, распространение экологической этики.
-
Повышение
биологической и экологической грамотности населения, формирование системных
представлений о роли живой природы в поддержании биосферного баланса. Повышение
уровня экологических знаний у лиц, принимающих решения. Освоение населением
способов природопользования и технологий, сохраняющих биоразнообразие.
Основные направления работы для сохранения биоразнообразия:
-
пропаганда
необходимости сохранения биоразнообразия в средствах массовой информации, при
проведении различных массовых мероприятий и компаний; с помощью экологической рекламы;
-
экологическое
и биологическое образование и просвещение населения; распространение
естественнонаучных и биологических знаний; популяризация экологически
безопасных методов природопользования;
-
информирование
населения о состоянии биоразнообразия и угрозах для него;
-
поддержка
инициатив населения по сохранению биоразнообразия, развитие и расширение
экологического движения;
-
создание
художественных произведений, показывающих разнообразие и красоту живой природы,
бережное отношение к ней человека; популяризация элементов народной культуры и
традиций, направленных на сохранение живой природы;
-
религиозно-просветительская деятельность,
направленная на сохранение живой природы – Виноградов, Зворыкин.
2. Основные
социальные группы и их особенности.
Для организации
эффективной работы по формированию общественного сознания важны следующие
характеристики социальных групп:
ü
типичные
для данной группы представления об отношениях природы и человека;
ü
ее
влияние на формирование представлений в других группах;
ü
профессиональное
значение для сохранения биоразнообразия;
ü
наиболее
эффективные способы влияния на представления группы и скорость их изменения.
Основные социальные группы:
-
Дети
– определяют будущую экологическую культуру, отличаются еще не сложившимися
системами представлений и стереотипами поведения, максимальной
восприимчивостью. Основные способы работы – игры, детская литература и фильмы.
-
Молодежь
– крайне важная для формирования будущей экологической культуры группа;
отличается высокой лабильностью. Важнейшее направление работы – передача
системой образования биологических знаний и развитие представлений о роли
биоразнообразия в поддержании биосферных процессов. Сильное влияние на молодежь
оказывает поведение звезд шоу-бизнеса и лидеров молодежной субкультуры, реклама
на молодежных телеканалах, радиостанциях и в изданиях.
-
Люди
среднего и старшего возраста с пониженной активностью, склонные к социальному
конформизму, составляющие подавляющую часть населения – определяют доминирующий
тип отношения к природе; отличаются средней лабильностью. Мнение этой группы
формируется высказываниями авторитетных лиц, позицией властей, разъяснением
пользы от сохранения биоразнообразия для здоровья и благосостояния семьи в
средствах массовой информации.
-
Наиболее
активная и преуспевающая часть населения: политические деятели, бизнесмены,
крупные чиновники, звезды шоу-бизнеса, популярные спортсмены – крайне важная
группа, являющаяся авторитетной для значительной части населения. Представители
этой группы принимают решения, оказывающие ключевое влияние на биоразнообразие.
Группа отличается довольно высокой лабильностью представлений. Для этой группы
важно разъяснение выгод (экономических и политических) от сохранения
биоразнообразия.
-
Религиозные
люди и деятели церквей (уточнить
термин, чтобы он включал деятелей всех конфессий – Виноградов, Зворыкин) –
являются носителями морально-этических установок, соответствующих задаче
сохранения живой природы; отличаются низкой лабильностью. Мнение этой группы формируется прежде всего духовными наставниками и
проповедниками.
-
Коренные
малочисленные народы и другие группы населения, являющиеся носителями природосберегающих традиций как в
области технологий природопользования, так и в морально-этической сфере. Здесь
задачей является сохранение и распространение их традиционной природосберегающей этики.
Формирование
представлений о необходимости сохранения живой природы должно базироваться на
общих представлениях о единстве Природы, Общества и Экономики, устойчивом
развитии, невозможности выживания человека без природы. Однако в разных
социальных, психологических и возрастных группах населения наибольший отклик
найдут разные аспекты этих представлений.
-
Прагматический
аспект: живая природа – основа здоровой среды жизни, источник материальных
благ, средств для существования; благополучие и
здоровье членов семьи зависят от состояния живой природы. Этот аспект важен для
большей части населения среднего и старшего возраста разных социальных групп.
-
Патриотический
аспект: Россия – великая держава, ее ключевая роль в мире заключается в
сохранении крупнейшего массива природных экосистем, обеспечивающего
функционирование биосферы; биоразнообразие – ценнейший компонент национального
достояния (на региональном уровне – компонент уникальной природы региона,
традиционного уклада жизни и национальной культуры коренных малочисленных
народов). Этот аспект важен для патриотически настроенной части населения.
-
Экономический
аспект: сохранение живой природы – способ получения дополнительной прибыли,
повышения качества и конкурентоспособности товаров, формирования позитивного
экологического облика компании. Этот аспект важен для бизнесменов разного
уровня.
-
Аспект
престижности: сохранять природу – это хороший тон, часть современного
престижного и респектабельного стиля жизни. Этот аспект важен для наиболее
активной и преуспевающей части населения.
-
Аспект
моды: сохранять живую природу – модно, потому, что так делают популярные
артисты, спортсмены и лидеры молодежной субкультуры. Это важно для большей
части молодежи.
-
Морально-этический
аспект: живые существа имеют такие же права на жизнь, что и человек; животные и
растения страдают от плохого отношения к ним людей - важен для детей,
эмоциональных и верующих людей.
-
Системно-рационалистический
аспект: живая природа – это подсистема биосферы, без которой она не может
существовать, разрушение живой природы будет ухудшать параметры всей системы в
целом. Этот аспект важен для людей рационалистического типа, технической и
научной интеллигенции, преподавателей, учащихся.
-
Эстетический
аспект: живая природа красива, она дает возможность человеку наслаждаться,
созерцая ее.
-
Религиозный
аспект: природа священна, ее надо сохранять, так как она является творением
Бога – важен для религиозной части населения. – Виноградов, Зворыкин
Подобная работа
требует широкого партнерского взаимодействия со всеми структурами, действующими
в области общественного сознания – средствами массовой информации,
политическими партиями, различными общественными объединениями, рекламными
агентствами, структурами шоу-бизнеса, организациями в сфере науки, культуры и
образования, религиозными организациями.
Выполнение Стратегии как на федеральном, так и на региональном уровнях
должно поддерживаться специальными программами пропагандистских мероприятий.
Сохранение живой
природы – одна из немногих идей, способных консолидировать, а не разделять
общество, объединительная основа для самых разных социальных и корпоративных
групп.
Совершенствование
правовых механизмов должно быть направлено в первую очередь на внедрение в эту
сферу биологических принципов сохранения биоразнообразия с учетом
социально-экономических условий их реализации.
Правовые
механизмы решения проблем сохранения биоразнообразия включают три элемента:
законодательство, организацию его исполнения и правоохранительную деятельность.
В целом современная ситуация в России характеризуется сравнительно развитым
законодательством и неудовлетворительным выполнением законов.
Современное российское законодательство базируется на
положениях Конституции Российской Федерации и представляет развитую систему
правовых институтов, норм и предписаний, направленных на обеспечение сохранения
биоразнообразия. Базовое значение имеет закон «Об охране окружающей природной
среды». Кроме того, для сохранения биоразнообразия особенно важны законы «О
животном мире», «Об особо охраняемых природных территориях», «Об экологической
экспертизе», «О недрах»; Водный и Лесной кодексы.
Имеются также указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, иные
подзаконные акты, касающиеся проблем сохранения и использования природных
ресурсов и охраны окружающей среды. Частью национальной
правовой системы являются международные конвенции, касающихся сохранения
биоразнообразия, охраны и устойчивого использования его компонентов, охраны
морских и воздушного бассейнов, участницей которых является Россия.
В целом существующее законодательство в области
сохранения и использования биоразнообразия может считаться относительно
развитым. Вместе с тем, преимущественно природно-ресурсное
направление законодательства, рамочный характер многих законов, требующих для
своей реализации и введения отдельных подзаконных актов, возникающие в связи с
этим пробелы и противоречия определяют необходимость дальнейших усилий не только
по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство, но и
целенаправленной работы по созданию новых направлений законотворческой
политики, заложенных в Конвенции о биоразнообразии.
Важнейшей задачей является системный учет требований сохранения
биоразнообразия как одного из важнейших стратегических ресурсов страны в ходе
реформирования и развития всего российского законодательства.
Основные действия в области развития и совершенствования
законодательства:
Систематизация и
совершенствование существующего законодательства в области использования
природных ресурсов и охраны окружающей среды. Дополнение существующих законов
требованиями сохранения биоразнообразия и его не истощительного использования.
В том числе:
-
Принятие
новой редакции базового закона «Об охране окружающей природной среды»,
отвечающей как сегодняшним социально-экономическим реалиям, так и задачам по
сохранению биоразнообразия.
-
Принятие полноценного Земельного
кодекса, обеспечивающего сохранение биоразнообразия в ходе купли-продажи и
дальнейшего использования земли; в частности, необходимо максимально расширить
и конкретизировать состав экологически обусловленных обременений и публичных
земельных сервитутов (прав ограниченного пользования чужим земельным участком),
согласовать положения проекта Земельного кодекса о землях природоохранного
назначения с апробированными и работоспособными нормами закона об особо
охраняемых природных территориях.
-
Исправление
узкоотраслевой направленности Водного и Лесного кодексов в плане создания
соответствующей современным реалиям системы государственной регламентации
природопользования владельцами и пользователями территорий и акваторий с точки
зрения охраны природы в целом и биоразнообразия в частности.
-
Модификация
налогового законодательства в плане усиления рентных платежей на природные
ресурсы и налогового стимулирования не истощительного природопользования.
-
Включение
требований сохранения биоразнообразия в процедуру экологической экспертизы.
-
Разработка
методик расчета ущерба, нанесенного природе не только по отдельным видам
ресурсов, а с учетом природных комплексов и экосистем в целом.
-
Дальнейшее
законодательное разделение прав владения, пользования и распоряжения на
природные ресурсы между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации
и муниципальными образованиями, а также прав и обязанностей в этой области
хозяйства и порядка решения спорных вопросов по разделяемым (мигрирующим)
природным объектам.
-
Корректировка
законодательства об административных правонарушениях, в том числе ужесточение
штрафных санкций за правонарушения в области сохранения биоразнообразия,
оптимизация механизмов привлечения к административной ответственности
юридических лиц, законодательное обеспечение внесудебной конфискации орудий и
продукции незаконного природопользования.
·
Дальнейшее
развитие традиционных направлений законотворчества. Принятие законов о
растительном мире, об охоте и охотничьем хозяйстве, о рыболовстве, об охране
почв, о регулировании оборота образцов редких и находящихся под угрозой уничтожения
видов животных и растений и других; законодательное закрепление особого
природоохранного статуса старовозрастных лесов и
водно-болотных угодий международного значения.
·
Развитие
законодательства с учетом экосистемного подхода и
биологических принципов сохранения биоразнообразия.
·
Совершенствование
правовых основ защиты общественных экологических интересов; развитие форм
участия общественности в принятии экологически значимых решений;
законодательное закрепление практики обязательного проведения общественных
слушаний по экологически значимым проектам; законодательное закрепление
ответственности за непредоставление экологической
информации.
·
Развитие
законодательства, обеспечивающего сохранение природных систем и традиционных природосберегающих методов природопользования в местах
проживания коренных малочисленных народов.
·
Развитие
законодательства по вопросам регулирования доступа к генетическим ресурсам и
получения выгод от их использования, исходя из того, что Россия может выступать
как в качестве экспортера, так и импортера генетических ресурсов. При
использовании живых измененных (генно-инженерно-модифицированных)организмов надлежит руководствоваться положениями
российского (1995) закона о генно-инженерной деятельности, а также положениями Картахенского протокола по биобезопасности (2000),
регулирующего трансграничные перемещения живых измененных (генно-инженерно-модифицированных)организмов.
5. Организация
применения законодательства
Эта функция
возлагается на органы исполнительной и судебной власти Российской Федерации и ее субъектов, на органы местного самоуправления.
Судебные органы
России недостаточно внимательно относятся к проблеме. Необходимо провести
полный анализ всего законодательства с точки зрения использования законов для
сохранения биоразнообразия и издать соответствующие обзоры и юридические
комментарии по применению таких положений, прежде всего для юристов-практиков,
обратив особое внимание на опасность нарушений и преступлений в этой сфере для
государства, его экономики и граждан.
Специально
уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию
использования природных ресурсов, экологической экспертизе, охране окружающей
среды, иные специализированные органы (таможенные, внутренних дел, прокуратуры,
службы безопасности), в компетенцию которых входит обеспечение сохранения
биоразнообразия, в настоящее время действуют недостаточно эффективно и
практически независимо друг от друга. Необходима координация действий этих
органов с целью профилактики и пресечения противоправных действий в отношении
биоразнообразия.
Повышение
эффективности право применения включает: обучение кадров правовым приемам и
методам сохранения биоразнообразия, рациональное и эффективное использование
выделенных финансовых средств с целью резкого повышения уровня их
материально-технического обеспечения, принятие, регистрацию и опубликование
подзаконных актов и организацию их исполнения,
повышение дисциплинарной ответственности в соответствии с КЗОТом
РФ, взаимодействие государственных и муниципальных органов с общественностью,
реализацию иных требований законодательства, направленного на сохранение
биоразнообразия.
6. Правоохранительная деятельность
Слабое
исполнение законов является сегодня наиболее острой проблемой. На фоне общего
падения исполнимости законов положение с охраной живой природы усугубляется
тем, что среди задач, решаемых правоохранительными и иными надзорно-контрольными
органами, проблемы сохранения биоразнообразия не являются приоритетными.
Основной задачей
в области право применения является комплексное организационно-техническое,
экономическое, идеологическое обеспечение неотвратимости ответственности за
нарушение экологического законодательства и нанесение ущерба живой природе. Для
повышения эффективности право применения чрезвычайно важно повышение
эколого-правовой культуры населения, в первую очередь - должностных лиц
(работников правоохранительных органов и лиц, ответственных за принятие
экологически значимых решений).
Развитие
правоохранительной деятельности по сохранению биоразнообразия должно
осуществляться в следующих двух направлениях.
·
Контрольно-надзорная
деятельность природоохранных органов, правоохранительных органов (милиции,
прокуратуры) и иных структур. Здесь
первостепенное значение имеет повышение раскрываемости правонарушений в области
сохранения и использования биоразнообразия. Приоритетное внимание должно быть
уделено контролю деятельности субъектов, занимающихся эксплуатацией биоресурсов
(леса, рыбы и других водных биоресурсов, охотничьих животных), а также ведущих
хозяйственную деятельность, которая может нанести ущерб живой природе (сельское
хозяйство, строительство, добыча полезных ископаемых и др.). В области
контрольно-надзорной деятельности необходимы следующие меры:
-
обеспечение
контрольно-надзорных органов необходимыми техническими средствами и методиками
для обнаружения и доказательства правонарушений, в том числе нанесения ущерба
биоразнообразию;
-
оперативное
поступление в контрольно-надзорные органы информации от систем мониторинга
биоразнообразия, свидетельствующей о возможных правонарушениях в области его
использования или нанесения ему косвенного ущерба;
-
совершенствование
практики осуществления государственного контроля и надзора, корректировка
нормативно-технических документов (методик, стандартов, правил, нормативов и
т.п.).
·
Привлечение
к ответственности, возложение наказания на виновных лиц (административные
комиссии, инспекции, суды). Развитие судебной практики по делам, искам и
жалобам граждан и общественных объединений, выработка судебной стратегии по
правонарушениям в области сохранения и использования биоразнообразия, повышение
исполнимости судебных решений по экологическим делам. Необходимо добиваться неотвратимости правовой ответственности за
экологические правонарушения во всех ее формах, каждая из которых требует
совершенствования:
-
административной
– необходима коррекция системы штрафов;
-
дисциплинарной
– необходимо ее использование не только в учреждениях, занимающихся охраной
природы, рыболовством и охотничьим хозяйством, но и во всех других организациях
и учреждениях, в том числе в органах государственного экологического контроля и
надзора;
-
гражданско-правовой
– необходимо развитие практики подачи исков гражданами и общественными
организациями;
-
уголовной
– необходимо рассмотрение дел на основе оценки реальной опасности действий,
посягающих на живую природу;
-
эколого-правовой,
заключающейся в лишении права природопользования и приостановлении экологически
вредной деятельности – необходимо ее применение для всех субъектов, как
эксплуатирующих биоресурсы, так и ведущих другую хозяйственную деятельность.
7. Специальные
эколого-экономические механизмы
Системы
эколого-экономического регулирования включают стимулирующие (налоги и платежи
за использование природных ресурсов, налоговые льготы за природоохранную
деятельность и использование природосберегающих
технологий, включение экологических издержек в бухгалтерские балансы и др.) и
принуждающие (административные запреты, принуждения, штрафы) механизмы. Эффективность и целесообразность преимущественного
применения экономических стимулов или административных запретов зависит от
состояния природной среды, уровня антропогенной нагрузки, особенностей
хозяйственного комплекса и региональных условий. Современное трудное
экономическое положение страны заставляет при выборе средств реализации
политики сохранения биоразнообразия обращать внимание
прежде всего на меры ограничительного, запретительного и фискального характера,
что не отрицает необходимости разработки и применения чисто экономических мер в
тех случаях, когда они могут дать наибольший эффект.
Основные
направления работы на уровне специальных эколого-экономических
механизмов следующие.
·
Коррекция
системы платежей и штрафов за сверхнормативное или незаконное воздействие на
природу – включение в сумму штрафа оценок как прямого ущерба, нанесенного
биоразнообразию, так и его последствий. Разработка системы адресного
распределения средств, полученных от штрафов, позволяющей их использовать на
восстановление тех объектов биоразнообразия, которым был нанесен ущерб.
·
Введение
стандартов экологического управления предприятиями с учетом требований
сохранения биоразнообразия.
·
Создание
целевых инновационных фондов для развития ресурсосберегающих и малоотходных
технологий в промышленности и адаптивного природосберегающего
сельского хозяйства. Методология создания эколого-инновационных программ и
фондов включает обоснование источников их средств и функций, а также выработку
стимулирующих воздействий по реализации таких программ. Реализация
инвестиционных проектов и программ экологической направленности должна
базироваться на учете полных экологических и ресурсосберегающих издержек. Этот
механизм способствует выбору наименее природоемких
проектов и программ для инвестиций.
·
Стимулирование
создания рынков экологически чистой продукции, технологий и оборудования,
распространение требований экологической безопасности производства как одного
из основных инструментов рыночной конкуренции. Реализация этого направления
достигается использованием комплекса экономических, административных, правовых
и пропагандистских мер:
-
совершенствованием
системы национальных счетов в соответствии с рекомендациями Статистической
комиссии ООН с целью явного учета в народном хозяйстве
экологических издержек и использования природных ресурсов;
-
запретом
экспорта-импорта экологически опасных товаров и технологий;
-
рекламой
экологически чистых продуктов и экологически безопасного производства;
льготными тарифами для размещения рекламы продукции природосберегающих
предприятий и размещения экологической рекламы;
-
формированием
позитивного экологического облика российского бизнеса, его участием в
сохранении биоразнообразия;
-
развитием
механизма торговли квотами на допустимое экологическое воздействие, который в условиях самостоятельности предприятий делает
выгодным развитие природосберегающих технологий и
приводит к сокращению нагрузки на природу при сделках купли-продажи
предприятий.
·
Учет
экологического фактора, включая требование сохранения биоразнообразия, при
приватизации. Формирование комплекса требований по такому учету связано, в
частности, с созданием приватизационного экологического фонда, в который
зачисляются средства, возвращаемые инвесторам для обеспечения экологической
безопасности, отчисления на амортизацию природоохранных объектов и прибыль,
реинвестируемая предприятиями на природоохранные нужды.
·
Развитие
системы экологического страхования с учетом риска для биоразнообразия.Эта система должна:
-
обеспечивать
максимальное возмещение ущерба, нанесенного живой природе в результате аварий и
других непредвиденных последствий хозяйственной деятельности;
-
выполнять
функции контроля, в том числе на основе постоянного экологического аудита;
-
формировать
в страховых компаниях обязательные фонды для финансирования природоохранных
мероприятий и развития экологически безопасных технологий.
·
Развитие
систем экологической сертификации и лицензирования с учетом показателей
биоразнообразия.
·
Внедрение
задач сохранения биоразнообразия в систему базовых принципов организации
хозяйства и экономической деятельности отраслей, эксплуатирующих природные
биосистемы (лесное хозяйство, охотничье хозяйство, рыбное хозяйство, промысел
морепродуктов), создание экономической системы, направленной на их неистощительное использование.
·
Поддержка
(государственный протекционизм) российских товаропроизводителей, осуществляющих
деятельность с использованием традиционных форм хозяйствования, адаптированных
к особенностям природных и социально-экономических условий различных регионов
России. Эти меры решают две В области
совершенствования системы управления выделяются следующие основные направления
работы.
·
задачи: а) обеспечивают «встроенность» производственных и экономических процессов в
местные природные и социально-экономические условия; б) способствуют сохранению
разнообразия традиционных способов ведения хозяйства, сохраняющих
биоразнообразие.
8. Совершенствование системы управления в области
сохранения и использования биоразнообразия
·
Ориентация системы государственного управления на
биоразнообразие как на стратегический и важнейший компонент национального
достояния и национальной безопасности. Временной масштаб и
структура параметров системы государственного регулирования во всех сферах
развития страны должны обеспечивать учет долгосрочных результатов от сохранения
и неистощительного использования биоразнообразия,
которые превосходят немедленную прибыль от его сверхэксплуатации
или от реализации хозяйственных проектов, сопровождающихся уничтожением
природы. Необходимо развитие системы стратегической экологической оценки
наиболее общих решений о направлениях развития страны.
·
Корректировка структуры органов системы управления в
области сохранения и неистощительного использования
природного биоразнообразия. Здесь выделяются следующие задачи.
-
Создание специализированных природоохранных структур в
аппаратах органов власти всех уровней.
-
Создание экологических подразделений в аппаратах
управления крупных компаний всех форм собственности.
-
Совершенствование федеральной государственной службы
охраны окружающей среды в целях эффективного сохранения биоразнообразия.
-
Создание Экологического совета из представителей
аппарата Президента Российской Федерации, аппарата Правительства Российской
Федерации, заинтересованных министерств и ведомств, крупных природоресурсных
компаний, Российской академии наук, ВУЗов и общественных организаций, в функции
которого входит подготовка политических решений и рекомендаций в области охраны
окружающей среды и неистощительного использования
природных ресурсов.
·
Развитие системы совместного
общественно-государственного управления биоразнообразием. Вовлечение населения
и общественных организаций в процесс принятия решений, значимых для состояния
биоразнообразия. Развитие системы общественного контроля за
действиями государственных и коммерческих структур, влияющими на состояние
биоразнообразия. Поддержка местного населения является необходимым условием
эффективности природоохранных проектов. Участие населения в процессе принятия
экологически значимых решений крайне важно, так как оказывает сильнейшее
влияние на развитие экологической культуры. Использование опыта и участие в
системе управления коренных малочисленных народов и сохранение разнообразия
традиционных природосберегающих форм хозяйствования
является важным фактором сохранения биоразнообразия. Этот аспект развития
системы управления соответствует стратегическому направлению демократизации
общества, обеспечению прав человека.
·
Четкое определение задач, компетенции и функций органов
исполнительной и законодательной власти, а также коммерческих и
общественно-политических структур по вертикали в целях эффективного сохранения
биоразнообразия. Координация деятельности этих структур.
·
Корректировка задач и процедур принятия решений в
системе управления с целью сохранения и неистощительного
использования биоресурсов. Для этого при принятии решений необходимы:
максимальная объективность в подготовке и принятии решений и их соответствие
цели Стратегии; учет специфики природных биосистем; оперативное реагирование
системы принятия решений в случае быстрых изменений состояния биоразнообразия и
воздействующих на него социально-экономических процессов; контроль
за исполнением решений.
Эта задача должна быть решена на федеральном, межрегиональном и
региональном уровнях, а также на конкретных участках деятельности.
Цикл управления должен включать:
-
систему мониторинга биоразнообразия и влияющих на него
социально-экономических процессов, причем необходимо обеспечить ее эффективное
включение в систему принятия решений;
-
систему принятия оперативных решений в области
сохранения и использования биоразнообразия, для чего необходимы
совершенствование системы критериев для определения приоритетов действия и
разработка специальных требований по сохранению биоразнообразия при проведении
экологической экспертизы;
-
механизмы, обязывающие или заинтересовывающие структуры,
воздействующие на природные биосистемы, руководствоваться принципами сохранения
и устойчивого использования биоразнообразия, применять сохраняющие его
технологии, оперативно реагировать на изменения обстановки и указания,
исходящие от системы принятия решений;
-
органы контроля за структурами,
эксплуатирующими биоразнообразие или влияющими на него, независимые от этих
структур.
·
Учет пространственных границ природных систем в
территориальной структуре системы управления. Границы крупных природных систем
(бассейнов рек и озер, горных массивов и др.) часто не совпадают с границами
административных единиц. Эти противоречия и рассогласованность действий должны
быть устранены координацией систем управления разных уровней, межрегиональной
координацией, созданием координирующих центров в пределах бассейнов и экорегионов.
·
Разработка и реализация
региональных и бассейновых Планов действий по сохранению и устойчивому
использованию биоразнообразия в комплексе с программами
социально-экономического развития этих территорий.
·
Включение задач сохранения
биоразнообразия в процесс территориального планирования развития регионов, учет
пространственной структуры популяций, видов и экосистем.
·
Обеспечение расширения круга партнеров. Система
управления в области сохранения и использования биоразнообразия должна
обеспечивать вовлечение в эту работу неправительственных общественных и
коммерческих организаций, нетрадиционных партнеров из числа государственных
структур. Необходимо не только расширение круга партнеров, но и их интеграция в
целенаправленную деятельность по сохранению биоразнообразия.
Научные
исследования в области
инвентаризации биоразнообразия:
-
Развитие
таксономических исследований: разработка новых методов систематики; создание
каталогов, определителей, федеральных и региональных флористических и
фаунистических сводок, кадастров растительного и животного мира; продолжение
серийных монографических изданий по фауне и флоре России; поддержание и
развитие научных биологических коллекций.
-
Разработка
подходов и методов оценки субпопуляционного
генетического разнообразия и его географического распространения.
-
Разработка
методологических подходов и методов инвентаризации разнообразия экосистем
России на региональном и федеральном уровнях.
-
Информационное
обеспечение таксономических и инвентаризационных исследований, создание
компьютерных баз данных.
-
Развитие
методов классификации, типологии и картографирования компонентов
биоразнообразия.
·
В области
изучения эволюции биоразнообразия:
-
Изучение
общих закономерностей эволюции биоразнообразия.
-
Изучение
истории формирования биоразнообразия на территории России.
-
Исследование
и прогнозирование направлений антропогенной эволюции популяций и сообществ
организмов.
·
В области
изучения современной динамики биоразнообразия:
-
Развитие
фундаментальных исследований современных динамических трендов биоразнообразия и
выявление факторов, способствующих снижению уровня разнообразия на генетическом,
видовом и экосистемном уровнях.
-
Выявление
механизмов воздействий природных и антропогенных факторов на динамику
биоразнообразия в разных средах обитания, климатических зонах и
природно-ландшафтных комплексах; первоочередное изучение экосистем,
испытывающих максимальный антропогенный пресс.
-
Анализ
влияния чужеродных видов на биоразнообразие, роль инвазий в динамике
биоразнообразия.
-
Разработка
краткосрочных и долгосрочных прогнозов динамики биоразнообразия.
-
Изучение
циклических процессов, прежде всего сукцессионных. Оценка способности экосистем
к сукцессионному восстановлению.
·
В области
изучения общих закономерностей структуры и функционирования биоразнообразия:
-
Исследование
связи показателей разнообразия биосистем с их устойчивостью; выявление механизмов
устойчивости экосистем и разработка критериев для оценки их устойчивости;
выявление пределов устойчивости биосистем на разных уровнях организации.
-
Исследование
связи показателей разнообразия биосистем с их продуктивностью и эффективностью
выполнения ими средообразующей функции.
-
Развитие
экологических исследований по выявлению и охране ключевых видов с целью
сохранения функционального потенциала сообществ и экосистем разных типов.
·
В области
разработки научных и методологических основ мониторинга биоразнообразия:
-
Разработка
национальной системы критериев для выявления приоритетных объектов сохранения
биоразнообразия и оценки их состояния.
-
Разработка
концептуальных основ системы мониторинга биоразнообразия на генетическом,
таксономическом и экосистемном уровнях организации.
-
Разработка
методологии, схем организации и структуры параметров мониторинга
биоразнообразия для разных сред обитания (моря и океаны, пресные воды, почва,
наземные экосистемы, паразитарные и симбионтные
системы).
-
Разработка
методов дистанционного зондирования для систем мониторинга биоразнообразия.
-
Разработка
методов экспресс-индикации.
-
Разработка
методов оценки здоровья организмов в природных популяциях.
·
В области охраны
редких и находящихся под угрозой исчезновения видов и уникальных сообществ:
-
Выявление
редких и находящихся под угрозой исчезновения видов организмов и находящихся
под угрозой исчезновения сообществ; расширение исследований по биологии и
экологии этих видов и сообществ.
-
Оценка
степени риска для существования популяций, видов и сообществ, находящихся под
угрозой исчезновения.
-
Разработка
научных основ сохранения популяций редких видов, научное обеспечение программ
по охране и использованию редких видов организмов. Научное обеспечение ведения
Красной Книги.
-
Разработка
научных основ и технологий воспроизводства и содержания отдельных видов
дикорастущих растений, диких животных, находящихся под угрозой исчезновения
пород домашних животных и сортов растений ex-situ.
·
В области
разработки научных основ устойчивого использования биоразнообразия:
-
Разработка
научных основ нормирования, квотирования и регламентирования (по объемам,
срокам, регионам, объектам) использования отдельных ресурсных компонентов
биоразнообразия, особенно мигрирующих видов.
-
Разработка
научных основ замены экстенсивного биологического ресурсопользования
на интенсивное в целях обеспечения устойчивого
развития биоразнообразия.
-
Развитие
комплексных подходов к рациональному использованию ресурсных экосистем (леса,
водоемы, болота, почвы и др.).
-
Разработка
схем рационального неистощительного использования
отдельных ресурсных видов и экосистем.
-
Разработка
научных основ территориального планирования сохранения биоразнообразия, включая
развитие сети особо охраняемых природных территорий и сохранение биоразнообразия
за пределами особо охраняемых природных территорий.
-
Разработка
научных основ охраны наиболее уязвимых биомов и типов экосистем России.
-
Разработка
научных основ сохранения биоразнообразия агроценозов
и урбанизированных территорий.
·
В области
разработки научных основ восстановления биоразнообразия:
-
Разработка
научных основ восстановления нарушенных природных экосистем.
-
Разработка
технологий восстановления популяций отдельных видов и многовидовых сообществ на
деградированных территориях и акваториях.
-
Разработка
технологий рекультивации и создания аналогов природных экосистем на техногенно нарушенных землях.
·
В области
научно-правовых исследований для сохранения биоразнообразия:
-
Разработка
научных основ использования в законодательстве экосистемного
подхода и биологических принципов сохранения биоразнообразия.
-
Разработка научных основ законодательства в области
стандартизации, лицензирования, сертификации, нормирования и аудита.
-
Разработка
научных основ законодательства в области доступа к генетическим ресурсам.
·
В области экономических механизмов сохранения биоразнообразия:
-
Разработка
методов экономической оценки биоразнообразия с учетом его средообразующей
функции, совершенствование методов экономической оценки ущерба живой природе с
учетом отдаленных последствий.
-
Разработка взаимосвязанных макроэкономических и специальных экономических
инструментов (экологизация налогообложения, создание
эколого-ориентированных национальных счетов, стимулирование создания рынков
экологически чистой продукции, технологий и оборудования и т.п.).
-
Выявление
областей и условий эффективного и подчиненного применения экономических
методов (оптимизация комплекса экономических и административных
методов).
·
В области
образования, просвещения и формирования общественного сознания:
-
Разработка
методов мониторинга экологических аспектов общественного сознания.
-
Социологический
анализ связей экологического сознания (в отношении сохранения биоразнообразия)
с характеристиками разных социальных групп населения и деятельностью
политических партий, объединений, религиозных конфессий и общественных
организаций.
-
Разработка
принципов работы с разными социальными и возрастными группами населения в
области экологического просвещения и пропаганды идей сохранения
биоразнообразия.
-
Корректировка
методик экологического и биологического образования на всех уровнях с учетом
проблем сохранения биоразнообразия.
-
Создание
междисциплинарного толкового словаря терминов и понятий, связанных с проблемами
сохранения биологического разнообразия.
ВОПРОСЫ ДЛЯ КОНТРОЛЯ ЗНАНИЙ
1. Принципы
использования социально–экономических механизмов для сохранения биоразнообразия?.
2. Чем
характеризуется современная ситуация в формировании общественного сознания, образования
и пропаганде?
3. Перечислите
основные задачи общественного сознания для сохранения биоразнообразия
4. Каковы
основные направления работы для сохранения биоразнообразия
5. Какие
основные социальные группы вы знаете и какие их особенности?
6. Перечислите
основные действия в области развития и совершенствования законодательства.
7. Какие
ключевые стратегические задачи выделяет Макроэкономический уровень для
сохранения биоразнообразия?
Перечислите Основные направления работы на уровне специальных эколого-экономических механизмов?