Лекция № 2

Источники экологического права

1. Понятие и особенности источников экологического права.

2. Классификация и система источников экологического права.

3. Конституционные основы экологического права.

4. Иные нормативно-правовые акты в системе источников экологического права.

1.     Понятие и особенности источников экологического права

Под источником права в юридическом смысле понимается особая форма выражения правил поведения, делающая их общеобязательными. Источники экологического права  представляют собой совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих экологические правоотношения.

 К ним предъявляется ряд общих требований:

а)    содержание нормативно-правовых актов в области охраны окружающей среды должно согласовываться с нормами Конституции РФ (ст. 15 Конституции РФ);

б)    нормативно-правовые акты должны приниматься уполномоченным на то государственным органом либо негосударственной организацией, которой делегированы права на их принятие;

в)    форма нормативно-правовых актов должна соответствовать статусу принимающих их уполномоченных органов. Государственная Дума принимает федеральные законы, федеральные конституционные законы; Правительство РФ — постановления и распоряжения; Президент РФ издает указы и распоряжения; федеральные министерства и ведомства, а также другие федеральные органы исполнительной власти издают приказы и инструкции и т.п. В противном случае нормативно-правовой акт должен быть отменен;

г)    для того чтобы тот или иной нормативный акт стал источником экологического права, он должен быть принят по установленной процессуальной форме правотворчества. Так, например, Конституция РФ считается принятой, если при проведении всенародного голосования за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины всех избирателей (ч. 2, 3 ст. 135).

Не может считаться нормативно-правовым актом решение компетентного органа, принятое по конкретному делу и в отношении конкретных лиц (например, решения правительства о финансировании того или иного объекта, о выделении материально-технических средств на проведение природоохранительных работ и т.п.).

Особенности источников экологического права:

1) два уровня установления правовых норм (то есть акты Российской Федерации и акты ее субъектов), так как большинство правоотношений, являющихся предметом экологического права, отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; кроме того, ряд вопросов (озеленение, твердые бытовые отходы) отнесены к вопросам местного значения и могут регулироваться муниципальными правовыми актами;

2) нормы экологического права содержатся не только в специальном законодательстве, но и в актах других отраслей законодательства;

3) значительный объем подзаконных актов, что связано как с объективными факторами (специфика разнообразных объектов, по поводу которых возникают отношения, урегулированным эколого-правовыми нормами), так и с субъективными факторами (несовершенство нормативной базы, неоптимальная структура органов экологического управления, коррупциогенность норм и т.д.).

2.     Классификация и система источников экологического права.

 Все источники экологического права можно условно разделить:

 1.     По юридической силе на:

a.     Законы

b.     подзаконные акты

Законы как источники экологического права представляют собой нормативные акты, принимаемые представительным и законодательным органом РФ - Федеральным Собранием, состоящим из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.

         Среди законов можно выделить федеральные законы, занимающие верховное место среди нормативно-правовых актов и являющиеся руководящими основами в дальнейшей правотворческой деятельности по совершенствованию экологического законодательства.

Подзаконные нормативные акты как источники экологического права представляют собой документы правового характера, принимаемые Правительством РФ, правительствами республик РФ, органами исполнительной власти субъектов Федерации, министерствами и ведомствами, а также иными органами и должностными лицами, имеющими право на принятие данных актов.

2.     По направленности правового регулирования на:

a.     Материальные

b.     Процессуальные

Материальные источники имеют предметом своего регулирования экологические общественные отношения, складывающиеся по поводу тех или иных природных объектов. Например, таковыми являются отношения по непосредственной эксплуатации земель, водных объектов, участков леса, выделенных под рубку и т.п.

         Процессуальные источники в отличие от материальных направлены на процедуру обеспечения природопользования, являются формой его обеспечения. Так, для получения земельного участка в пользование законом предусмотрена процедура обращения в местные органы исполнительной власти, оформления землеустроительных документов, выбора места отвода, согласования места отвода участка с заинтересованными лицами и т.п.

 3.     По характеру на:

a.     Кодифицированные

b.     Некодифицированные

 К кодифицированным относятся нормативные акты, в которых в ходе правотворческой деятельности произведена и приведена в соответствие с системой регулируемых отношений систематизация нормативного материала. Такие нормативные акты отличаются более высоким качеством и, как правило, являются головными в той или иной отрасли права. К их числу следует отнести, прежде всего, Закон РФ «Об охране окружающей среды».

         Подавляющее число экологических нормативно-правовых актов относится к числу некодифицированных, они регулируют отдельные стороны сферы природопользования. Систематизация нормативных актов осуществляется на практике, как правило, в форме инкорпорации, то есть объединения в каком-либо источнике по предметному признаку без изменения формы самих нормативно-правовых актов.

 4.       По предмету регулирования:

a.     Общие

b.     Специальные

К общим относятся – нормативно-правовые акты, регулирующие, помимо экологических, и иные правоотношения, например: Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ и т.д.

К специальным относятся акты, регулирующие только экологические правоотношения, например: Федеральный закон «Об охране окружающей среды», Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях», Федеральный закон «Об экологической экспертизе» и т.д.

Систему источников экологического права образуют:

- Конституция РФ,

- Федеративные договоры,

- международные договоры РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права,

- федеральные законы,

- нормативные правовые акты Президента РФ,

- нормативные правовые акты Правительства РФ,

- нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств,

- конституции, законы, иные нормативные правовые акты субъектов РФ,

- нормативные правовые акты органов местного самоуправления,

- локальные нормативные правовые акты.

3. Конституционные основы экологического права

 Основополагающим источником экологического права является Конституция Российской Федерации. В статье 2 Федерального закона «Об охране окружающей среды» говорится, что законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции Российской Федерации.

Конституция РФ играет ключевую роль во всех отраслях права. В Конституции закрепляются (признаются) права и свободы человека и гражданина, гарантии их соблюдения и защиты, заложены основы правовой системы, основы организации и пределы государственной власти.

Можно выделить две группы конституционных норм:

1) общие:

  ст. 1 - РФ есть демократическое федеративное правовое государство; демократичность Российского государства должна проявляться, в том числе, в демократических процедурах участия населения, общественных объединений в процессе принятия экологически значимых решений;

  ст. 2 - человек, его права и свободы являются высшей ценностью, что реализуется, в частности, в принципе приоритета экологических прав человека

  ст. 7 - РФ социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; к таким условиям, несомненно, следует отнести и благоприятную окружающую среду;

  ст. 10 - разделение властей

2) специальные экологические:

установление прав и обязанностей:

  ст. 42 - три основных экологических права человека: каждый имеет право на благоприятную окружающую среду; достоверную информацию о ее состоянии; и на возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением;

  ст. 58 - обязанность каждого сохранять природу и бережно относиться к природным богатствам.

природоресурсные нормы:

  ст. 9 - земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов. Определено место и роль  природных ресурсов, закреплена экологическая роль государства. Ст. 9 также устанавливает многообразие форм собственности на природные ресурсы.

  ст. 36 прямо закрепляет право частной собственности на землю.

4. Иные нормативно-правовые акты в системе источников экологического права

Для реализации норм Конституции РФ необходима их детализация. Развитие норм Конституции РФ происходит посредством принятия соответствующих федеральных законов. К федеральным законам, регулирующим экологические правоотношения, относятся: Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г.; Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г.; Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г.; Земельный кодекс РФ от 25 октября  2001 г.; Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г.; Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 г.; Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г.; Федеральный закон «О животном мире» от 24 апреля 1995 г.; Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999 г.; Федеральный закон «О радиационной безопасности населения» от 9 января 1996 г.; Федеральный закон «О континентальном шельфе» от 30 ноября 1995 г. и другие.

В соответствии со статьей 90 Конституции РФ Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения.  Указы   и  распоряжения Президента  Российской  Федерацииобязательны  для   исполнения  на   всей   территории   Российской   Федерации; они не должны противоречить Конституции   Российской   Федерации   и   федеральным законам. 

      В системе источников экологического права указы Президента РФ занимают особое место, так как зачастую издаются по вопросам, законодательно неурегулированным, либо в случаях, прямо указанных в законах. Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией и федеральными законами и, являясь гарантом прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти   

К указам Президента РФ, регулирующим экологические правоотношения, относятся: Указ Президента РФ «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» от 01.04.1996 г.; Указ Президента РФ «Об охране природных ресурсов территориальных вод, континентального шельфа и экономической зоны Российской Федерации» от 05.05.1992 г.; Указ Президента РФ «О федеральных природных ресурсах» от 16.12.1993 г.; Указ Президента РФ «Об особо охраняемых природных территориях» от 2 октября 1992 г.; Указ Президента РФ «О реализации конституционных прав граждан на землю» от 01.03.1996 г, «О Дне Эколога» от 21 июля 2007 г. Указ от 4 июня 2008 г. N 889 "О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики", Указ Президента РФ от 19.04.2017 N 176 "О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года».

 Статья 115 Конституции РФ определяет, что на основании и во исполнение  Конституции  Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов  Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации  издает  постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Во исполнение своих полномочий Правительство РФ, осуществляя распорядительные функции, активно участвует в формировании экологического законодательства.

Среди предусмотренных в ст. 114 Конституции полномочий Правительства РФ имеются и относящиеся к регулированию и реализации экологических отношений, а именно:

– разработка и представление федерального бюджета и обеспечение его исполнения (в бюджете предусматриваются доходы от использования природных ресурсов и объектов, земли, земельный налог, а также расходы на восстановление земель и других природных ресурсов);

– управление федеральной собственностью (в том числе федеральной собственностью на земельные участки, реализация прав государственного собственника на другие природные ресурсы);

– осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан (в том числе обеспечение правопорядка, прав физических и юридических лиц в области экологических отношений);

– охрана собственности (всех форм собственности на природные объекты, на земельные участки) и общественного порядка (включающего установленный законом порядок владения, распоряжения и пользования указанными объектами собственности).

В сфере регулирования экологических правоотношений Правительством РФ были приняты следующие постановления: "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления" от 12.06.2003г.,  "О Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение" от 16 июня 2000 г.; "Об утверждении пределов допустимых концентраций и условий сброса вредных веществ в исключительной экономической зоне Российской Федерации" от 3 октября 2000 г.; "Об утверждении Правил образования рыбохозяйственных заповедных зон " от 12 августа 2008 г.,      «О государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды)» от 9 августа 2013 г.,  «О федеральном государственном экологическом надзоре» от 8 мая 2014 г. И др.

В субъектах РФ к числу источников экологического права относятся также нормативно-правовые акты субъектов РФ: конституции (уставы), законодательные акты по отдельным вопросам использования и охраны природных ресурсов и защиты окружающей среды, а также нормативные правовые акты законодательных (представительных) органов, регулирующие экологические общественные отношения.  К законам  Республики Дагестан, регулирующих экологические правоотношения, относятся: Закон от 08.02.2011  «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах Республики Дагестан», Закон   от 30.12.2013 г. «Об экологическом образовании, просвещении и формировании экологической культуры населения Республики Дагестан», Закон  от 13.03.2015 г.  «Об общественном экологическом контроле», Закон   от 27.02.1992г.  «Об особо охраняемых природных территориях», Закон  от 29.11.2007г.    «Об охране и использовании объектов животного мира в Республике Дагестан» и др.   

В регулировании экологических правоотношений нормативно-правовые акты органов местного самоуправления играют незначительную роль, так как эти отношения регулируются на более высоком уровне.  К ведению местного самоуправления относится: организация мероприятий по охране окружающей среды, участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов.