Вопрос 2.
Участие прокурора в гражданском процессе: тенденции развития законодательства и
практики
Гражданское процессуальное
законодательство относит прокурора к числу лиц, участвующих в деле. Возможности
прокурора по вступлению в гражданский процесс традиционно были весьма широки в
социалистическом гражданском процессе.
Так, по ст. 41 ГПК РСФСР прокурор
имел право обратиться в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом
интересов других лиц или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого
требует охрана государственных или общественных
интересов или прав и охраняемых законом интересов граждан.
В действующем
ГПК РФ права прокурора по вступлению в гражданский процесс были значительно
ограничены.
Если
суммировать все изменения, произошедшие в регулировании участия прокурора в
гражданском процессе, то можно отметить, что полномочия прокурора
по участию в гражданском процессе в судах общей юрисдикции реализуются в трех
формах:
1)
согласно ч.1 ст.45 ГПК РФ
прокурор вправе обратиться в суд только в тех случаях, которые обозначены в ГПК
РФ и в других федеральных законах;
1)
в ч.3 ст.45 ГПК РФ определено, что
прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о
восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью,
а также в иных случаях, предусмотренных в ГПК РФ и иных федеральных законах, в
целях осуществления возложенных на него полномочий;
2)
прокурор наделен правом приносить
апелляционное или кассационное представление, а также обращаться с
представлением в надзорную инстанцию только в тех случаях, если он участвовал
при рассмотрении дела в суде первой инстанции.
Анализ новелл ГПК РФ об участии
прокурора в гражданском процессе позволяет сделать вывод о существенном
изменении оснований этого участия.
По ГПК РСФСР
Несмотря на то, что основания
участия прокурора в гражданском процессе прописаны в законе на
практике выявились определенные трудности и противоречия, связанные с
различным толкованием судьями и прокуратурой новых процессуальных норм.
Так, предметом дискуссии является вопрос о праве прокурора обратиться в суд в защиту интересов
внебюджетных фондов (Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, Фонда
обязательного медицинского страхования).
По мнению прокуроров, обращение
прокурора в защиту государственных внебюджетных фондов вполне допустимо,
поскольку государство является
собственником средств, направляемых, в частности, в Пенсионный фонд.
Финансовые средства ФОМС также
являются государственной собственностью, а потому интерес государства,
связанный со взысканием материального ущерба,
причиненного этим фондом, вполне очевиден.
Однако судебная практика идет по иному пути, поскольку
эти фонды являются самостоятельными юридическими лицами. В их штате имеются
юридические отделы, и они имеют полную возможность самостоятельно защищать свои
интересы, не прибегая к помощи со стороны прокурора.
Определенные проблемы возникают и по
поводу возможности предъявления исков в защиту прав, свобод и интересов неопределенного
круга лиц, который невозможно индивидуализировать.
По мнению прокуроров, права
неопределенного круга лиц нарушаются выпуском недоброкачественной продукции,
деятельностью, приносящей вред окружающей природной среде, отключением
населенных пунктов от электроэнергии. Однако судебная практика по таким делам
складывается по-разному.
В некоторых регионах суды отказывают
прокурорам в принятии отдельных исков по мотивам, что круг лиц, чьи права
нарушены, можно определить. В известной степени это пробел законодательства,
где не предусмотрено возможности предъявления иска прокурором в защиту группы
граждан, хотя это было бы вполне уместно, особенно в тех случаях, когда группа
велика и требование имеет общественный резонанс, как в делах с отключением электро- или тепловой энергии и др.
В судебной практике возникают также
затруднения, связанные с толкованием понятия «другие уважительные причины»,
которое содержится в ст.45 ГПК РФ.
И. Д. Алиева, например, отмечает,
что в судебной практике нередки случаи, когда заявления прокурора в интересах
детей-сирот суды не принимают к рассмотрению, исходя из того, что эти лица достигли совершеннолетия и могут
самостоятельно обращаться в суд.
Приведем пример из судебной практики.
Определением Советского районного
суда г. Махачкалы, оставленным без изменения в кассационном порядке, было
прекращено производство по делу, возбужденному по иску прокурора РД в интересах
С. и П. к администрации г. Махачкалы, Правительству РД, об обеспечении их
жилплощадью на основании Федерального закона от 21.12.1996 года №159-ФЗ «О
дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся
без попечения родителей».
Отказ суда был обоснован тем, что истицы уже достигли совершеннолетия,
являются студентками и могут самостоятельно обращаться в суд.
Доводы прокурора о тяжелом материальном положении
истиц судом не были приняты во внимание, поскольку это, по мнению суда, не
является препятствием для обращения в суд.
Такая позиция суда далеко не
бесспорна, поскольку достижение сиротами совершеннолетия не решает проблемы их
социальной незащищенности. В данном случае речь шла о неисполнении
муниципальными и государственными органами власти федерального закона об
обеспечении детей-сирот жилой площадью, и поддержка судом прокурорской
инициативы сыграла бы положительную роль в исполнении государственными органами
своей прямой обязанности.
В настоящее
время в связи с дополнением ч.1 ст. 45 ГПК РФ, по Федеральному закону от
05.04.2009г. отказ суда в принятии заявлений от прокурора по искам, связанным с
обеспечением права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах,
при обращении граждан к прокурору о защите нарушаемых прав гражданина
недопустим.
Поскольку само понятие «другие
уважительные причины» является оценочным, оно, к сожалению, по-разному
толкуется в судебной и прокурорской практике. К другим уважительным причинам
может быть отнесено тяжелое материальное положение гражданина, если его
заработок и иной доход с учетом состава
семьи не превышает прожиточного минимума, установленного для соответствующей
группы населения.
Кроме общей процессуальной нормы об
участии прокурора в гражданском процессе, закрепленной в ст.45 ГПК РФ,
имеются в законодательстве и специальные
нормы, предоставляющие прокурору право обращаться в суд с конкретными
требованиями.
Специальные нормы о праве прокурора
обращаться в суд в защиту прав других лиц содержатся в Семейном кодексе РФ.
Так, в ст.28 СК РФ предусмотрено,
что прокурор вправе требовать признания брака недействительным в следующих
случаях:
·
во-первых если брак
заключен с лицом, не достигшим брачного возраста, при отсутствии разрешения на
заключение брака;
·
во-вторых, если брак заключен при отсутствии
добровольного согласия одного из супругов на его заключение: в результате
принуждения, обмана, заблуждения или невозможности в силу своего состояния в
момент государственной регистрации
заключения брака понимать значение своих действий и руководить ими;
·
в-третьих, если брак был заключен при наличии
обстоятельств, препятствующих заключению брака, которые перечислены в ст.14 СК
РФ;
·
в-четвертых, в случае заключения фиктивного брака.
Прокурор также указан в числе субъектов, имеющих право
на обращение в суд с исками: о лишении родительских прав (ст. 70 СК РФ); об
ограничении родительских прав (ст.73 СК РФ); об отмене усыновления (ст.142 СК
РФ).
Все эти требования имеют публично-правовой характер,
поскольку в них идет речь о защите прав несовершеннолетних, а также
недееспособных граждан. Кроме того, прокурорское реагирование на нарушение
условий и порядка заключения брака, установленных федеральными законами,
направлены на защиту правопорядка в сфере брачно-семейных отношений, которые
имеют важное значение для нормального функционирования
всего общества.
Трудовой кодекс РФ также содержит
специальную процессуальную норму о праве прокурора обратиться в суд для
разрешения индивидуального трудового спора, если решение комиссии по трудовым
спорам не соответствует трудовому законодательству и иным актам, содержащим
нормы трудового права (ст.391 ТК РФ в ред. Федерального закона от 30.06.2006г.
№90-ФЗ).
Обращаясь в суд с конкретным требованием
в защиту прав гражданина, прокурор в настоящее время должен обосновать либо
невозможность предъявления иска самим гражданином, либо указать на обращение
гражданина к прокурору с соответствующей просьбой с учетом новой редакции ч.3 ст.131 ГПК РФ по Федеральному закону от 05.04.2009г.
Участие прокурора для дачи заключения по делу в суде
первой инстанции
Вторая форма участия прокурора
предусмотрена в ч.3 ст.45 ГПК РФ. Норма, содержащаяся
в ч.3 ст.45 ГПК РФ предполагает вступление прокурора в
уже начавшийся процесс для дачи заключения. Она
содержит общие, специальные и бланкетные предписания.
В качестве общей в ней
регламентируется вторая форма вступления прокурора в гражданский процесс для дачи
заключения по делу.
Специальная норма содержит
предписания о том, что прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о
выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни
или здоровью.
В бланкетном
предписании, содержащемся в ч.3 ст.45 ГПК, говорится об иных случаях,
предусмотренных в самом ГПК, а также в иных федеральных законах, где
предусмотрено обязательное участие прокурора.
В Приказе Генеральной прокуратуры от
26 апреля 2012 г. №181 «Об обеспечении участия прокурора в гражданском
процессе», в п.6 дается перечень Федеральных законов, которыми предусмотрено
обязательное участие прокурора.
Анализ этих норм показывает, что, несмотря
на сохранение этой формы участия прокурора в новом ГПК РФ, ее применение значительно сужено, поскольку ранее прокурор мог быть
привлечен к процессу для дачи заключения не только на основании специальных
указаний закона, но и по инициативе самого прокурора или суда.
Перечень категорий дел обязательного
участия прокурора дается в ГПК РФ, а также в Семейном кодексе РФ:
1) по делам из публично-правовых отношений:
- при разбирательстве дел об оспаривании нормативных
правовых актов (ч.2 ст.252 ГПК РФ);
2) по делам особого производства:
- об усыновлении (ст.273 ГПК РФ);
- о признании гражданина безвестно отсутствующим или
об объявлении гражданина умершим (ч.3 ст.278 ГПК РФ);
- об ограничении дееспособности гражданина, признании
гражданина недееспособным, ограничении или лишении несовершеннолетнего в
возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами (ч.1 ст.284 ГПК РФ);
- об объявлении несовершеннолетнего полностью
дееспособным (ст.288 ГПК РФ);
- о принудительной госпитализации гражданина в
психиатрический стационар и принудительное психиатрическое освидетельствование
(ч.2 ст.304 ГПК РФ);
3) по
семейным делам (в Семейном кодексе РФ):
- о лишении родительских прав (ст.70);
- о восстановлении в родительских правах (ст.72);
- об ограничении родительских прав (ст.73);
- об отмене усыновления (ст.140).
На основании Федерального закона от 18.06.2001г.
№77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации»
предусмотрена принудительная госпитализация на основании решений суда с
обязательным участием прокурора больных заразными формами туберкулеза,
неоднократно нарушающих санитарно-противоэпидемический режим, а также умышленно
уклоняющихся от обследования в целях выявления туберкулеза или от лечения
туберкулеза.
Хотя в этом законе не предусмотрена форма участия
прокурора, однако судебная практика показывает, что прокуроры используют по
этим делам обе формы своего участия.
Так, заместитель прокурора РД обратилась в суд
Советского района г. Махачкалы с заявлением в защиту прав
неопределенного круга лиц о принудительной госпитализации гражданина А.,
больного заразной формой туберкулеза, который уклоняется от госпитализации в
туберкулезную больницу.
В судебном разбирательстве данного дела принимали
участие представитель Республиканского противотуберкулезного диспансера и сам
больной, который отказывался от диспансеризации из-за плохих условий в
больнице, куда его должны поместить.
Решением Советского районного суда г.
Махачкалы заявление прокурора было удовлетворено и никем не обжаловано.
Участие прокурора по второй форме в случаях,
предусмотренных федеральными законами, является обязательным, поскольку
регулируется императивными нормами, и не зависит от усмотрения прокурора или
суда. Однако возникает вопрос, каковы процессуальные последствия отсутствия
прокурора в судебном разбирательстве в случаях, когда оно является
обязательным.
В ч.3 ст.
45 ГПК РФ указано, что неявка прокурора, извещенного о времени и месте
рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела.
Данное процессуальное правило
подвергается справедливой критике, поскольку рассмотрение дела без участия
прокурора нарушает установленные требования федеральных законов. Поэтому
очевидно, что в случае неявки прокурора более предпочтительно слушание дела
отложить на другой срок, а не рассматривать его без участия прокурора.
Если все же суд рассмотрел такое
дело без участия прокурора, извещенного о времени рассмотрения дела, то этот
факт не может служить основанием для отмены состоявшегося решения суда.
В случае,
если прокурор не был извещен о времени рассмотрения дела, по которому его участие обязательно, то такое
процессуальное нарушение может явиться основанием для отмены состоявшегося
решения суда, особенно при наличии и других допущенных судом нарушений
материального и процессуального права.
Независимо от формы участия в
гражданском процессе прокурор является лицом, участвующим в деле, и пользуется
определенным комплексом процессуальных прав и обязанностей. Он
обязан активно участвовать в исследовании доказательств, задавать вопросы
лицам, участвующим в деле, свидетелям, экспертам и специалистам, которые
участвуют в судебном заседании, заявлять ходатайства, представлять свои доводы
и соображения по всем вопросам, возникающим в ходе судебного разбирательства,
возражать относительно ходатайств и доводов других лиц, участвующих в деле,
использовать другие процессуальные права.
Как и все другие лица, участвующие в
деле, прокурор должен в силу ст.35 ГПК РФ добросовестно пользоваться всеми
принадлежащими ему процессуальными правами и нести установленные законом
процессуальные обязанности, за неисполнение которых наступают определенные
процессуальные последствия, предусмотренные законодательством о гражданском
судопроизводстве.
Прокурор дает свое заключение не
только по делу в целом, но и в ходе процесса по тем вопросам, которые возникают
в ходе судебного разбирательства.
В соответствии со ст.189 ГПК РФ
после исследования всех доказательств председательствующий
предоставляет слово для заключения по делу прокурору, участвующему в процессе
на основании ч.3 ст.45 ГПК, и выясняет, не желают ли другие лица, участвующие в
деле, и их представители выступить с дополнительными объяснениями. При
отсутствии таких заявлений председательствующий объявляет рассмотрение дела по
существу законченным, и суд переходит к
судебным прениям.
В судебных прениях участвует только
прокурор, явившийся инициатором возбуждения дела и участвующий в процессе по
первой форме, что вытекает из анализа положений ст.190 ГПК, регулирующей
процедуру судебных прений.
Таким образом, в новом ГПК РФ
разграничены особенности участия прокурора в судебном заседании суда первой
инстанции в зависимости от того, по какой из двух форм он участвует в процессе,
чего не предусматривалось в ГПК РСФСР.
В ГПК РФ не
предусмотрено, в какой форме дается заключение прокурора – в устной или
письменной, также как не определяется его содержание, что можно посчитать
пробелом в законодательстве.
Исходя из роли и значения заключения прокурора, в нем
должны содержаться следующие данные:
1)
анализ общественной значимости рассматриваемого дела;
2)
анализ исследованных обстоятельств дела и
доказательств, их подтверждающих или опровергающих;
3)
правовая оценка рассматриваемого спора;
4)
просьба, адресованная суду, о том, как разрешить конкретное
дело.
Заключение прокурора - важный процессуальный акт, оказывающий
влияние на формирование судейского убеждения, а также на всех участников
процесса, в том числе лиц, участвующих в деле, и всех граждан, присутствующих
на судебном заседании.
Чаще всего прокурор не представляет
в суд письменного заключения, а его устное заключение по делу заносится в
протокол судебного заседания. Однако не исключается и представление прокурором
письменного заключения, которое должно приобщаться к материалам дела. Представление
прокурором письменного заключения не влияет на его обязанность публично
зачитать его в судебном заседании, поскольку разбирательство дела по правилам
ГПК РФ происходит устно.
Прокурор, давший заключение по делу,
в судебных прениях участия не принимает в отличие от прокурора, по инициативе
которого дело было возбуждено. Выступив в судебных прениях первым, он
заключения по делу не дает.
Участие прокурора в апелляционной, кассационной и надзорной инстанциях
Процессуальное положение прокурора и
формы его участия при разбирательстве дела в
апелляционном, кассационном порядке и при рассмотрении гражданских дел в
порядке надзора в новом процессуальном законодательстве существенно
изменены. Прокурор лишился права на обращение в суды вышестоящих инстанций с
протестами как формой реагирования на вынесение судами незаконных и
необоснованных решений и иных судебных постановлений.
В настоящее время процессуальной
формой участия прокурора в вышестоящих судебных инстанциях является
представление, которое может быть:
- апелляционным (ч.2 ст.320, ст.331 ГПК), если обжалуется
решение, определение суда первой инстанции,
не вступившие в законную силу;
- кассационным (ст.376 ГПК), если обжалуются вступившие в законную силу судебные постановления, за исключением судебных
постановлений Верховного Суда Российской Федерации;
- принесенным в порядке
надзора о пересмотре вступивших в законную силу судебных постановлений
Верховного Суда (ст. 391.1 ГПК).
Содержание этих представлений
определяется в соответствующих статьях ГПК РФ:
- апелляционного – в ст.322;
- кассационного – в ст.378;
- надзорного – в ст. 391.3.
Обозначая право прокурора на
принесение апелляционного
представления, законодатель не указал, какие именно должностные лица
прокуратуры обладают этим правом.
В суде первой инстанции чаще всего
участвует помощник прокурора, который и составляет апелляционное представление.
Право подписать представление принадлежит как ему
самому, так и прокурору района или
субъекта РФ либо их заместителям.
В суде кассационной инстанции право на обращение в суд кассационной инстанции с представлением о пересмотре вступивших в законную силу судебных постановлений, если в
рассмотрении дела участвовал прокурор, имеют должностные лица органов
прокуратуры, указанные в статье 377 ГПК РФ:
1) Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместители
- в любой суд кассационной инстанции;
2) прокурор республики, края, области, города федерального значения,
автономной области, автономного округа, военного округа (флота) - соответственно
в президиум верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города
федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа,
окружного (флотского) военного суда.
Что касается
надзорных представлений, то в ч.3 ст.391.1 ГПК
установлено, что право на
обращение в Президиум Верховного Суда Российской Федерации с представлением о
пересмотре судебных постановлений, указанных в
ч.2 настоящей ст. 391.1 ГПК, имеют Генеральный
прокурор Российской Федерации и его заместители.
Во всех этих случаях прокурор может
обратиться с представлением в соответствующую инстанцию только в случае, если
он участвовал при разбирательстве дела в суде первой инстанции.
В судебной и прокурорской практике
возник вопрос: как быть в тех случаях, когда прокурор непосредственно не
участвовал в судебном процессе по различным причинам, но его участие по закону
было обязательным.
Очевидно, что этот вопрос возникает только в тех
случаях, когда прокурор должен был участвовать по второй форме, поскольку,
обращаясь в суд с заявлением в защиту прав других лиц (первая форма), прокурор
становится полноценным лицом, участвующим в деле, и имеет право на подачу
представлений.
Представляется, что если федеральным
законом предусмотрено обязательное участие прокурора по конкретной категории
дел, то за ним сохраняется возможность принесения представлений на состоявшиеся
судебные постановления по делу независимо от того, участвовал ли он лично при
рассмотрении дела.