Вопрос 3.
Особенности участия в деле иных субъектов, правомочных осуществлять судебную
защиту прав и законных интересов других лиц
Обращение в суд в защиту прав,
свобод и законных интересов других лиц принадлежит в случаях, предусмотренных
законом, на основании ст. 46 ГПК РФ следующим субъектам:
- органам
государственной власти;
- органам
местного самоуправления;
-
организациям;
- гражданам.
В соответствии со ст. 47 ГПК РФ круг субъектов,
правомочных участвовать в процессе по второй форме (дача заключения по делу),
ýже. К ним относятся:
-
государственные органы;
- органы
местного самоуправления.
Таким образом, возможность участия в обеих формах
принадлежит только:
- государственным органам;
- органам
местного самоуправления.
Эти субъекты являются, как и
прокурор, выразителями публичных начал процесса. Поэтому особенности их участия
характеризуются определенным сходством с участием прокурора в гражданском
процессе, хотя совпадают не полностью.
Их участие в процессе в разных
процессуальных формах преследует различные цели. Участвуя по первой форме, они
призваны оказывать помощь и содействие в судебной защите прав тем лицам,
которые не в состоянии самостоятельно защищать свои интересы, либо должны защищать публичные интересы. Что
касается второй формы участия, то в их задачи входит не только оказание помощи
и содействия в защите прав граждан и публичных интересов, но и помощь суду в
вынесении законного и обоснованного решения по делу.
Основания их вступления в процесс
различаются в зависимости от формы участия.
По первой
форме участия имеются два общих основания и одно специальное.
К общим относятся:
1) указание в законе о возможности такого обращения;
2) инициатива самого органа.
Специальным можно считать наличие или
отсутствие просьбы лиц, нуждающихся в защите своих прав, которая не требуется в
случаях, перечисленных в ч.1 ст.46 ГПК:
1) предъявления иска в защиту прав, свобод и законных
интересов неопределенного круга лиц;
2) обращения в
суд в защиту законных интересов недееспособного или несовершеннолетнего
гражданина независимо от просьбы заинтересованного лица или его законного
представителя.
По второй
форме участия основаниями для
вступления в процесс государственных органов и органов местного самоуправления
являются:
1)
указания федерального закона;
2)
инициатива самого органа;
3)
инициатива лиц, участвующих в деле;
4)
инициатива суда.
Момент
вступления по второй форме участия определен в ч.1 ст.47 ГПК – до
принятия решения судом первой инстанции.
Перечень требований, по которым
можно обращаться в суд в защиту интересов других лиц или давать заключение по
делу, не сформулирован в ГПК в виде отдельной нормы. Эти указания по различным
категориям дел даются в разрозненных нормах в ГПК РФ, Семейном кодексе РФ, а
также в других федеральных законах, что, безусловно, затрудняет их применение.
Традиционно большое значение
придается участию в процессе и по первой, и по второй форме участия органов
опеки и попечительства. Указания об этом имеются, прежде всего, в ГПК РФ и
Семейном кодексе РФ.
Обязательное участие органов опеки и попечительства
предусмотрено:
1) в ГПК РФ –
в следующих специальных нормах, регулирующих особое производство:
- по делам об усыновлении (ст.273 ГПК);
- по делам об ограничении дееспособности гражданина,
признании гражданина недееспособным, ограничении или лишении
несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно
распоряжаться своими доходами (ч.1 ст.284 ГПК);
- по делам об объявлении несовершеннолетнего полностью
дееспособным (эмансипация) (ст. 288 ГПК);
2) в Семейном
кодексе РФ – в следующих специальных нормах, регулирующих рассмотрение
отдельных категорий дел, связанных с защитой прав несовершеннолетних и
недееспособных граждан:
- по делам о признании брака недействительным, если он
заключен с лицом, не достигшим брачного возраста, а также с лицом, признанным
судом недееспособным (ст.28 СК);
- по делам о порядке осуществления родительских прав
родителем, проживающим отдельно от ребенка (ст.66 СК РФ);
- о лишении родительских прав (ст.70 СК РФ);
- о восстановлении в родительских правах (ст.72 СК
РФ);
- об ограничении родительских прав (ст.73 СК РФ);
- по всем спорам, связанным с воспитанием детей (ст.78
СК РФ);
- об установлении усыновления (ст.125 СК РФ).
По всем перечисленным категориям дел органы опеки и попечительства участвуют
по одной из двух процессуальных форм участия в процессе, причем, если они не
могли или не вступили в процесс по первой форме, то они обязаны участвовать по
второй в соответствии с императивными нормами об их обязательном участии. В
отличие от второй формы, обращение в суд с заявлением в защиту прав
несовершеннолетних или недееспособных носит диспозитивный характер.
Предоставление им таких прав имеет характер дополнительной процессуальной
гарантии, выражающей заинтересованность государства в полноценной защите данных
субъектов, которые не в состоянии самостоятельно защитить свои права.
Придавая большое значение участию
органов опеки и попечительства в спорах о воспитании детей, законодатель
обязывает эти органы провести обследование условий жизни ребенка и лица (лиц),
претендующего на его воспитание, и представить суду акт обследования и
основанное на нем заключение (п.2 ст.78 СК РФ).
Очень важно, чтобы в акте
обследования были отражены не только жилищно-бытовые условия обследуемых и их
материальное положение, но и личные качества этих лиц, их отношение к ребенку и
его личная привязанность к обследуемым, условия жизни ребенка.
На основании акта обследования орган
опеки составляет письменное заключение, подписываемое руководителем
соответствующего органа, в котором должны содержаться мотивированные выводы об
обоснованности заявленного в суд требования и о том, как следует разрешить
конкретный спор в суде.
Все эти положения семейного
законодательства имеют императивный характер, в связи с чем им справедливо придается
большое значение в судебной практике.
С начала 90-х годов в России
наблюдается тенденция при принятии новых федеральных законов расширять не
только сферу судебной защиты, но и круг субъектов, управомоченных на обращение
в суд в защиту коллективных интересов либо неопределенного круга лиц.
Так, с принятием законов о защите прав потребителей
создана целая система органов, целью и задачей которых является защита прав
потребителей.
Так, на основании п.3 ст.17 Закона РФ «О защите прав потребителей»
от 07.02.1992г. (в ред. Федерального закона от 02.11.2004г. №127-ФЗ) право на
предъявление исков к изготовителям (исполнителям, продавцам) имеют, кроме самих
потребителей, права которых нарушены, также:
- уполномоченный федеральный орган исполнительной
власти по контролю (надзору) в области защиты прав потребителей (его
территориальные органы);
- иные федеральные органы исполнительной власти,
осуществляющие функции по контролю и надзору в области защиты прав потребителей
и безопасности товаров (работ, услуг) (их территориальные органы);
- органы местного самоуправления;
- общественные объединения потребителей (их
ассоциации, союзы), причем все эти субъекты могут предъявлять иски в
интересах потребителя, группы потребителей, неопределенного круга потребителей
и при обращении в суд освобождаются от уплаты госпошлины.
Новая
федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия
человека, организованная на основании Постановления Правительства РФ от
30.06.2004г., сокращенно именуемая Роспотребнадзор, является уполномоченным
федеральным органом исполнительной власти по осуществлению функций по контролю
и надзору в сфере обеспечения благополучия населения, защиты прав потребителей
и потребительского рынка.
Согласно ФЗ от
10.01.2002г. «Об охране окружающей среды» организации и граждане вправе
предъявлять исковые требования в суд или арбитражный суд о прекращении
экологически вредной деятельности, причиняющей вред здоровью и имуществу
граждан, народному хозяйству и окружающей среде (ст. 11,12).
Так, Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования
(Росприроднадзором) по Республике Дагестан предъявляются иски в суды общей
юрисдикции и арбитражный суд о возмещении причиненного ущерба по различным
экологическим и земельным правонарушениям, в т.ч.:
1)
в сфере водопользования;
2)
в сфере загрязнения атмосферного воздуха;
3)
в сфере недропользования;
4)
в сфере землепользования.
В качестве примера можно привести
гражданское дело по иску Управления Федеральной службы по надзору в сфере
природопользования по РД к гр-ну А. о возмещении ущерба, причиненного лесному
фонду на сумму 10,5 млн. руб., об обязании снести незаконно возведенные
строения и провести рекультивацию нарушенных земель лесного фонда.
Решением Кумторкалинского райсуда Республики Дагестан
исковые требования были полностью удовлетворены, а исполнительные листы
переданы для исполнения.
Имеются и другие федеральные законы,
содержащие положения о наделении различных органов правом обращаться в суд в
защиту прав других лиц.
Круг лиц, обладающих правом обращаться в суд в защиту
прав других лиц, продолжает расширяться.
На основании Федерального конституционного закона от
26.02.1997г. №1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской
Федерации» эта должность впервые была учреждена в России в целях обеспечения
гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения
государственными органами, органами местного самоуправления и должностными
лицами.[1]
Уполномоченный
по правам человека имеет право обратиться в суд с заявлением в защиту
прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием)
государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица,
а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в
установленных законом формах.
В настоящее время институт
уполномоченного по правам человека (омбудсмена) учреждается во многих регионах
РФ, что способствует усилению внимания к фактам нарушения прав человека со
стороны различных государственных структур и реагирования на них.
Субъекты, вступающие в процесс на
основании ст.46 или 47 ГПК РФ, относятся к лицам, участвующим в деле (ст.34
ГПК). Они наделяются тем же комплексом процессуальных прав и обязанностей, что
и другие лица, участвующие в деле, за некоторыми исключениями, связанными с
отсутствием у этих субъектов материально-правовой заинтересованности.
Из процессуальных прав и обязанностей субъектов,
обратившихся в суд за защитой прав других лиц, исключены право на заключение
мирового соглашения и обязанность по уплате судебных расходов. В случае же
отказа этих субъектов поддерживать требование, заявленное ими в интересах
другого лица, а также отказа от иска, наступают процессуальные последствия,
предусмотренные ч.2 ст.45 ГПК (ч.2 ст.46 ГПК).
Как и все лица, участвующие в деле,
эти субъекты должны активно собирать необходимые доказательства, представлять
их суду, участвовать в их исследовании, заявлять необходимые ходатайства,
задавать вопросы участникам процесса, независимо от того, в какой форме они
участвуют при разбирательстве дела в суде.
В ГПК РФ установлены определенные различия
в регулировании участия этих субъектов при подведении итогов судебного
разбирательства в суде первой инстанции в зависимости от формы их участия.
При вступлении в процесс по первой форме они
участвуют в судебных прениях, причем на основании ч.3 ст.190 ГПК они выступают
в судебных прениях первыми, аналогично прокурору, по инициативе которого было
возбуждено дело. Кроме того, они пользуются правом выступить с репликами после
произнесения речей всеми лицами, участвующими в деле, в связи со сказанным в их
речах.
Субъекты, вступившие в процесс для дачи заключения по делу
(вторая форма участия), свое итоговое выступление делают после
исследования всех доказательств по делу, после заслушивания которого
председательствующий объявляет рассмотрение дела по существу законченным и суд
переходит к судебным прениям. В судебных прениях эти субъекты уже не принимают
участия.
Если по
конкретному делу в суде первой инстанции принимают участие и прокурор, и
соответствующий орган, причем оба – для дачи заключения по делу (вторая форма),
то исходя из текста ст.189 ГПК, слово для заключения дается сначала прокурору,
а затем уже органу. Допускаются как устная, так и письменная форма этих
заключений, приобщаемых к материалам дела, либо заносимых в протокол судебного
заседания.
Заключение по делу, даваемое
соответствующим государственным органом или органом местного самоуправления,
впрочем, как и заключение прокурора, не имеет доказательственного значения, но
призвано помочь суду вынести по делу законное и обоснованное решение.
В действующем ГПК не предусмотрено
участие государственных органов и органов местного самоуправления в иных
процессуальных формах, кроме обращения в суд с заявлением или дачи заключения
по делу.
Между тем, в других федеральных законах, а также в судебной
практике могут встречаться и иные формы участия, в частности, в роли процессуального ответчика,
защищающего интересы недееспособного или несовершеннолетнего гражданина.
Так, в тех случаях, когда родителям неизвестно, кто
усыновил их ребенка, требование об отмене усыновления предъявляется к органу
опеки и попечительства по месту вынесения решения об усыновлении.[2]
Орган опеки
и попечительства может быть процессуальным ответчиком по искам о
восстановлении родительских прав, об отмене ограничения родительских прав, о
возврате ребенка, что вытекает из анализа соответствующих правил Семейного
кодекса РФ.
Наконец, в п.2 ст.79 СК РФ предусмотрено обязательное
участие органа опеки и попечительства в случае принудительного исполнения
решений суда, связанных с отобранием ребенка и передачей его другому лицу
(другим лицам).
Подводя итог изложенному, следует
сделать общий вывод о правильности позиции законодателя, сохранившего в новом
ГПК РФ возможность участвовать в гражданском процессе не только тем лицам,
которые защищают свои субъективные права и законные интересы, но и субъектам,
вступающим в процесс для защиты чужих интересов. Их участие не только не
ограничивает права материально заинтересованных субъектов, но является
дополнительной правовой гарантией защиты субъективных прав и законных
интересов, особенно тех субъектов, которым это сделать затруднительно или
вообще невозможно вследствие их возраста, психического состояния, материального
положения и др.