Тема 2. Методология исследования системы государственного и муниципального управления

2.1. Методы и подходы, применяемые при исследовании системы государственного и муниципального управления

Методы, используемые при исследовании систем государственного и муниципального управления, могут быть разделены на два вида: исследовательские и инструментальные (табл. 2.1). Критерием различия между ними служит несовпадение целей и сфер использования.

Таблица 2.1

Методы, используемые при исследовании системы государственного и муниципального управления

Методы	Основная цель
Исследовательский	Анализ и диагностика исследуемой системы
Инструментальный	Проектирование новых систем и подходов

В зависимости от целей и характера исследования используется тот или иной метод в изучении управляемой системы. Каждый из представленных методов имеет свою сферу применения и может использоваться в зависимости от целей управления, а также специфики объекта управления.

К исследовательским методам относятся методы моделирования, экспертные методы, логический анализ, причинный анализ, тестирование, морфологический метод, факторный анализ.

Методы моделирования больше применяются для изучения динамики системы показателей исследуемого объекта.

Экспертные методы используются в ситуациях, когда выбор, обоснование и оценка последствий решений не могут быть выполнены на основе точных расчетов.

Логический анализ позволяет выявить содержание взаимосвязей между исследуемыми явлениями, определить направление и характер зависимости между ними.

Причинный анализ акцентирует внимание на выявлении в структуре цепочки причинно-следственных связей.

В ходе социально-экономического экспериментирования отслеживаются значимые изменения в объекте управления путем сопоставления экспериментальных и контрольных показателей. С помощью тестирования проводится оценка этих изменений.

Морфологический метод представляет собой упорядоченный способ рассмотрения предмета и получения систематизированной информации по всем возможным решениям исследуемой проблемы. При помощи морфологического метода становится возможным определение приемов, используемых для получения полной информации о данном классе явлений, а также обзор полной цепочки следствий, вытекающих из данной причины.

Факторный анализ устанавливает прочность всех связей между переменными, выбранными для исследования. Он позволяет не только выделить группы наиболее взаимосвязанных признаков, но и отделить несущественные признаки от существенных, оценить их информативность.

К инструментальным методам, используемым для организации функционирования систем государственного и муниципального управления, можно отнести нормативный, балансовый и статистический методы.

Нормативный метод предполагает применение в деятельности органов власти норм и нормативов.

Балансовый метод используется при разработке и исполнении бюджета. Применение балансового метода позволяет определить оптимальные соотношения между доходными и расходными статьями бюджета, ведущими видами экономической деятельности, соблюдать пропорции в распределении объемов финансирования.

Статистический метод предполагает использование средств статистики при выявлении складывающихся в обществе тенденций на основе анализа пространственных (территориальных) рядов данных. По основным показателям системы национальных счетов (СНС) оцениваются экономическое положение страны, состояние ее финансовой системы, эффективность производства и пр. Ключевыми статистическими показателями на государственном уровне принято считать основные макроэкономические показатели (валовой национальный продукт (ВНП), валовой внутренний продукт (ВВП), чистый национальный продукт и пр.).

Методологический подход оказывает значительное влияние на выработку теоретических установок по исследованию объекта. При анализе системы государственного и муниципального управления используются следующие методологические подходы: институциональный, функциональный и организационный.

Как известно, любая деятельность в современном обществе (в том числе и экономическая) возможна только в институциональных рамках. Соответственно, преобразования в экономической и социальной сферах требуют институционального обеспечения.

Понятие "институт" употребляется в классической трактовке институционализма, а именно как следующие разновидности, имеющие и макро-, и микроинституциональные статусы:

- набор формальных и неформальных правил, структурирующих взаимодействие между людьми, составляющими организации и общества, и осуществляющих координирующую функцию между ними (по Д. Норту, Ф. Хайеку и Т. Веблену);

- коллективные действия по гармонизации отношений между экономическими агентами, обусловленные формальными и неформальными правилами и процедурами поведения (по Дж. Коммонсу);

- механизмы управления экономическими отношениями (по О. И. Уильямсону);

- организации как сложные сети контрактов, позволяющие минимизировать издержки социально-экономических трансакций (по Р. Коузу).

Кроме того, под институтами понимаются устойчивые организационные символические единицы общества, несущие его нормативно-ценностные и культурные характеристики.

Рассмотрим виды институтов, оказывающих влияние на функционирование и развитие территориальных социально-экономических систем.

По мнению В. May, целесообразно выделение групп институтов, обеспечивающих функционирование и развитие национальной экономики в следующей логической соподчиненности (рис. 2.1):

1)политико-правовые институты, связанные с обеспечением гражданских и политических прав граждан, в частности экономических агентов;

2)институты, обеспечивающие функционирование, развитие и сохранение человеческого капитала, к которым относятся и организации социальной сферы;

3)собственно экономические институты, т.е. законодательство, обеспечивающее функционирование и развитие национальной экономики, в том числе экономики регионов Российской Федерации;

4)институты, решающие конкретные, специфические проблемы экономического роста. Это "институты развития", нацеленные не на всех участников хозяйственной или политической жизни, а на некоторых из них, отобранных по конкретным критериям. К ним относятся, например меры государственной поддержки ряда отечественных хозяйствующих субъектов в период экономического кризиса 2008-2009 гг.

По критерию "механизм формирования и функционирования" социально-экономические институты классифицируются как рыночные и организационные. На основе критерия "способ возникновения и фиксации социально-экономических норм и правил" институты делятся на формальные и неформальные.

На основе критерия "масштаб воздействия" выделяются институты глобальные, локальные и внутренние.

Выделяются следующие функции социально-экономических институтов в аспекте функционирования и развития территориальных социально-экономических систем: направляющая, ограничивающая, поощряющая, координирующая, регулирующая, информационная, оценочная, оптимизирующая выбор ограниченных благ, коммуникативная и распределительная.

Государство - главный субъект институционализации, определяющий "правила игры" для других субъектов (организаций, социальных групп, личностей), а также поддерживающий их исполнение с помощью различных форм контроля и принуждения.

Ключевая функция государства состоит в формировании социально-экономической среды, благоприятствующей активной самореализации каждого члена общества в экономической сфере, гарантирующей достаточный уровень стабильности и возможности развития. В социально ориентированной экономике на решение этой задачи направлены антимонопольная политика, поддержка мелкого и среднего бизнеса, программы сбалансированного развития территорий, создание благоприятного инвестиционного климата, политика занятости и политика доходов. В функции государства входят и общее регулирование социальных параметров экономического процесса, и непосредственная реализация мер по формированию, развитию, использованию и сохранению человеческого потенциала. Именно деятельность государства (государственное финансирование научно-исследовательской деятельности, создание рабочих мест, сохранение и развитие культуры, охрана окружающей среды) создает социодинамический мультипликатор экономического роста, определяемый взаимодействием трех составляющих - социальным эффектом, склонностью индивидов к созданию и институтами общества.

Таблица 2.2

Классификация социально-экономических институтов но масштабу воздействия

Виды институтов	Их характеристика
Глобальные	Оказывают всестороннее воздействие на всех членов общества, формируя и поддерживая определенные свойства и качества человеческого капитала, определяя альтернативы для создания других норм и правил, формируют общую институциональную среду. Их изменение происходит крайне медленно и связано с весьма высокими трансакционными издержками
Локальные	Действуют в рамках одной или нескольких институциональных подсистем, ограничивая поведение отдельных индивидов (социальных групп), лежат в основе создания институциональных устройств и формирования их внутренней институциональной среды
Внутренние	Представляют собой совокупность норм и правил, которыми человек руководствуется в своей экономической деятельности, независимо от влияния окружающей среды, ограничивающие поведение индивидов в процессе их взаимодействия с другими индивидами

Организационный подход предусматривает структурный анализ и синтез организационных систем управления. Функциональный анализ и синтез организационных систем управления включает решение следующих задач:

· определение целей управления и построение дерева целей, соответствующего иерархической структуре системы управления;

· определение перечня и содержания основных задач управления, установление их взаимосвязи по входной и выходной информации;

· анализ и рациональное распределение функций между органами и отдельными руководителями;

· анализ и определение обязанностей, прав, ответственности и соподчиненности органов и отдельных должностных лиц при решении задач управления;

· исследование и разработка эффективных методов решения задач управления;

· обобщение и применение принципов управления, разработанных в ходе исторического развития и совершенствования исследуемых систем.

На базе организационного подхода выделяются следующие основные требования к организационному управлению.

Устойчивость. Применительно к организационным системам управления устойчивость - способность решать все задачи, поставленные обстановкой при целенаправленных внешних воздействиях. При оценке устойчивости необходимо установить показатели свойств процесса управления, значения которых необходимо сохранить и определить, степени влияния на эти показатели различных возмущений (воздействия окружающей среды, ошибок персонала и т.п.).

Оперативность. Свойство процесса управления завершить цикл управления в требуемые сроки. Оперативность процессов обеспечивается:

- ясностью целевых ориентиров и реальностью задач;

- полным и своевременным информированием субъекта управления о состоянии системы, среды и ходе самого процесса;

- достаточной гибкостью процесса, позволяющей своевременно адаптироваться к изменяющейся ситуации;

- регламентированием процесса, в частности разработкой процедур, обеспечивающих согласованность между фазами процесса;

- четким контролем за процессами со стороны субъекта управления;

- наличием ресурсов, достаточных для обеспечения необходимой скорости и соответствующего временного режима реализации процесса.

Гибкость. Способность изменять формы и методы управления в зависимости от обстановки. Гибкость управления - одно из необходимых, но недостаточных условий эффективности управления. Система управления может менять и формы, и методы, но не достигать желаемых результатов из-за некачественных (малоудачных) решений, запаздывания решений и т.п., т.е. из-за всего, что не обеспечивает устойчивости управления.

Непрерывность. Свойство (способность) процесса управления не допускать перерыва между последовательно выполняемыми этапами (фазами) или другими действиями процесса, приводящими к снижению качества управления. Непрерывность процесса нарушается, если между двумя последовательно выполняемыми этапами возникает незапланированная пауза, приводящая к снижению качества выполнения последующих этапов, несвоевременному достижению поставленной цели и срыву всего процесса управления.